第五章 結論與建議
第二節 政策建議
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
特性，也因此相較徵稅的方式，舉債更不易直接面臨政治機制的課責與壓力；
然而本文研究結果顯示並沒有足夠證據支持融資需求對地方自籌財源比具有負 面之影響，而這樣的結果無法和理論以及我國之脈絡呼應的原因可能來自 Cyan 等人在其論述中並未考量中央政府與地方政府之關係，意即在其論述中，僅考 量地方政府收入來源為來自徵稅抑或是舉債，然而實際上我國地方政府有一定 比例之財務來源屬於來自中央政府的統籌分配稅款以及補助及協助收入，且該 二項收入的增加在公式之計算上會減少「地方自籌財源比」，故在實證上並無法 支持「融資需求──歲入歲出差短」對地方自籌財源比有負面之影響。綜上所 述，儘管財政努力會影響地方財政自主，但在本研究所選擇之變數無法獲得充 分支持，且另一方面利用總稅收佔 GDP 的傳統估算模式（Eltony, 2002; Stotsky
& WorldMariam, 1997; Lotz & Morss, 1967; Chelliah, Baas and Kelly, 1975）因為 我國未公布相關數據而無法使用的情況之下，而成為本文無法充分支持這項假 設之缺憾。
第二節 政策建議
在本節，本文將透過研究成果進行相關政策建議。這些建議包括：優化財 政分配制度並建立良好的誘因機制以促進地方政府財政自我負責，同時促進地 方政府永續經營以避免地方政府面臨債務風險、以債養債，最後鼓勵地方政府 及地方議會善用其所具備的財政工具。
一、 優化財政分配制度
為了促進我國地方政府財政自我負責，依據本文相關的研究成果，與地方 財政自主較具關連性的指標很大一部分與經濟活絡程度，尤其是收入（平均可 支配所得）有關，且幾乎在所有的模式中都能得到證實，呼應了都市經濟學中 以居民所得評估的看法（O’Sullivan, 2012）；其次則是與規模相關的變數有關，
亦即產業活絡程度亦可與城市規模發展相輔相成，增加量體，包括人口、商業 活絡程度，一旦規模增加，稅基增加，活化地方發展，並透過整體條件的提升
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
使得地方財政不再「仰人鼻息」，若能提高地方產業的活絡程度，與該地方政府 的財政自主有相當之幫助。
然而，居民之收入往往非地方政府在權限內所能影響或改變的，況且一地 方政府轄區內的人口量體、產業活絡程度更非單一地方政府所能掌握與影響；
況且目前甚至包括開徵的稅基、稅率大多仍由中央控管，加上對照本文中所挑 選的變數（包括：戶籍人口數、地方產業銷售額等），而這些變數事實上也是
「中央統籌分配稅款」在分配時所採計的權重，最終造成在臺灣定義下的「自 籌」或「中央統籌分配」所採用的分配依據皆多是透過量體取勝（人口、土地 面積等），進一步造成地方財政上強者越強，弱者越弱的現象，雖然有部分的機 制兼顧量體較小的縣市（如離島計算比例加權等方式），卻依然不斷有分配不均 乃至於要求透過統籌分配稅款進行「重分配」的聲音出現，儘管無論是從附錄 二的分配機制介紹以及從 Wright 的府際關係理論與我國中央與地方的互動模式 對照觀察，統籌分配稅款的設計應是中央與地方在業務上有「共同分擔」之部 分，而統籌分配稅款在設置上或許並無「重分配」之原意，更遑論在各縣市之 間執行「重分配」這種具有高度政治性的政策是否合適仍有存疑之處，但無疑 的，目前地方政府透過自身政策工具改善在當前制度下財政分配的結果或是僅 憑自身單獨服務轄區內的群眾，幾乎是不可能的任務；此外，在本文的實證研 究成果中，「融資需求──歲入歲出差短」對地方自籌財源比產生正向的影響，
也顯示了當前的制度環境下，激勵地方政府財政自我負責的機制設計是不完善 的，若要改變這樣的情形，或許在分配權重上，增加地方政府可以透過政策工 具影響的項目，設計良好的誘因機制，讓地方政府更具改善自身財政景況的動 機。
二、 重視財政永續性並避免地方政府面臨債務風險
地方政府在現行的制度下，其肩負服務轄區內的民眾的重要任務，也需要
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
執行其日常業務需求，甚至是達成縣市首長施政的重要目標，而每四年一次選 舉對於地方首長來說具有需要滿足選民的需求及兌現其競選承諾的壓力；但因 為多數地方政府所提供的服務之財源來自於中央，當地方政府首長需面對每四 年一次的選舉時，往往容易產生在其任期內透過膨脹的建設，一昧討好選民的 弊端，加上地方政府及議會往往不願意開徵地方稅37，更容易使地方政府舉 債，最終造成地方政府要不是債台高築就是向中央頻頻喊窮的狀況；然而就完 善地方自治的角度而言，地方政府能夠充分自我負責至關重要，可惜的是，在 實務上開徵地方稅有相當的困難，加上在臺灣「中央掌握大量稅權」且在府際 關係模型中屬於「重疊型」的脈絡之下，地方政府自行籌措在實務上遇到相當 大的難度，進一步使得地方政府（或地方首長）容易選擇透過舉債的方式來滿 足歲入與歲出的差短，而債務所產生的利息支出更會侵蝕下一年度的地方政府 支出。為了讓地方政府於財政的運作上具有永續性並避免地方政府「以債養 債」，建議中央政府在地方政府進行舉債時，參與評估地方政府財政情形，並依 各地方政府之情形，要求舉債之地方政府擬定妥善之還款計畫、償還款項之來 源等，以避免地方政府面臨債務風險、以債養債，最終使得地方政府再也無法 應付業務所需的支出。
此外，儘管本文主要聚焦在地方財政之收入面向，收入與支出的平衡或許 對於地方財政的永續發展更具意義，例如：除了前文所提到的還付債務本息的 支出之外，事實上包括災害準備金等地方政府等支出，其實是並不包含在統籌 分配稅款中的「基準財政需求」內的，而這些林林總總的開銷往往也會是收支 不平衡的原因之一。故有關「財政自主」的促進，中央政府除了從量體或是自 籌財源比等考量之外，同時納入支出面的考量，兼顧規費與公產管理等開源手 段，鼓勵地方政府達成財政收支平衡，促進地方政府財政自我負責、永續發展 的目標。
37 目前僅有相當少數的縣市開徵地方稅，單一縣市透過地方稅法通則開徵地方稅的案例明顯較 少，但也並非沒有，例如：桃園縣開徵土方稅。（方凱弘、梁綰琪，2009）。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
三、 地方政府與議會善用財政工具
本文之討論主軸主要聚焦在地方政府，然而地方議會在提升地方財政自主 或許也可以扮演一定的角色，儘管一如前文所敘述，開徵地方稅之案例較少，
且在民意代表「代表民意」的壓力之下，由地方議會開徵地方稅幾無可能，然 而若地方議會突破萬難開徵地方稅，一方面可以充分降低對中央財政的依賴，
另一方面地方政府也具有更完善的政策工具對轄區進行治理，例如針對轄區內 較大支出的財源開徵相關的稅收亦或是提高稅率，或在必要時進行減稅，促進 地方自治的落實。儘管此建議立意良善，但實務上與其他政策建議相比，更難 以付諸實現。最後，在當前的法規環境38中，地方政府39或許可以透過適當的調 整土地區段之地價40增加稅收41部分，尤其對於由地方政府規劃且具有外部效 益，進一步使周邊土地價格上漲之重大公共建設附近之地段，透過公告地價之 調整取得相應之收入，也不啻是兼顧地方發展、增加地方政府收入且兼顧地方 財政永續經營的一種作法。