地方政府財政的自力更生或仰人鼻息？臺灣地方政府自籌財源比影響因素之實證研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 地方政府財政的自力更生或仰人鼻息？臺灣地方政府自籌財源比影響因素之實證研究政治. 大. 立. Local Governments’ Finance?. ‧. ‧ 國. 學. The Self-reliance or Dependence on the Central Government of. An Empirical Study of Elements Influencing the Self-financing. sit. y. Nat. io. n. al. er. Ratios of Taiwan’s Local Governments. Ch. engchi. i n U. v. 指導教師：黃東益博士研究生：謝丞堯撰. 中華民國 108 年 10 月. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(2) National Chengchi University Department of Public Administration Master Thesis. The Self-reliance or Dependence on the Central Government of Local Governments’ 政治 Finance?. 大. An Empirical Study立 of Elements Influencing the Self-financing. ‧ 國. 學. Ratios of Taiwan’s Local Governments. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Huang, Tong-Yi Graduate Student: Hsieh, Cheng-Yao. October, 2019. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(3) 謝誌隨著論文的完成，在政大的旅程也進入尾聲了。這本論文的雛型是於課程中逐漸成型，後續經過不斷的修改而逐漸完成；感謝口試委員蕭乃沂老師以及方凱弘老師在研究方法以及相關背景所提供的建議，這些建議對於文章的完成有相當大的幫助；而對於指導老師黃東益老師有更多的感謝，包括文章內容所給予的幫助與指導，還有除了寫作之外在工作上的建議，都給我相當多的啟發，特此獻上萬分的感謝。時光荏苒，回憶六年前年在一連串的機會之下有幸到臺北市政府研考會實. 政治大學長在我入學後也給我諸多的經驗分享與建議，甚至是研究方向的討論，都成立. 習，在德芳學長的鼓勵下報考公共行政研究所，也幸運的考上；萬分感謝德芳. ‧ 國. 學. 為我研究所生涯剛起步時的重要幫助。另外也感謝商研院戴元峰所長、忠安學長、瑟致學長還有其他同事長官們對於職場小白的關心還有照顧，在商研院的. ‧. 這段時間也提供了我寶貴的經驗，這些經驗在未來也會成為我持續成長茁壯的. sit. y. Nat. 養分。. al. er. io. 還有也要感謝濬誠、峻豪還有宗政三位夥伴，除了感謝工作上你們的協助. v. n. 幫忙之外，也耐心在小辦公室聽我嘴砲嘲諷，和你們相處是愉快的經驗；以及. Ch. engchi. i n U. 八樓研究室中無論是為了工作還是論文進度而一起努力著的文峰學長、宗賢、怡捷、妍甄、承彥、美辰以及欣慈、羽婷、辰恩、思予、競吾還有志宏學長，能在同一個研究室一起努力是難得的緣分，謝謝你們無論是生活上或學習上的經驗分享，也祝福還在旅程上的、準備啟程的同學還有學弟妹們一切順利。另外，好日子團的成員在碩士班課程結束之後雖然進入「單飛不解散」的狀態，但在這邊也要感謝子正、亦韜的相處與幫助，還有其他碩班同學、學弟妹互相的支持與相互鼓勵，儘管不能在這邊一一將名字列出來，但還是非常感謝你們，能在求學的路上遇到你們真的很高興。. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(4) 也要感謝目前負笈法國的驛淳，為我枯燥的研究生生活增添不少色彩，還有在美國的定一以及沐恩，你們的鼓勵是我堅持下去的動力；還有學長凱全偶爾的關心以及偶爾一起討論對於市場的看法都讓我有其他的事務作為繁忙時期的身心調劑；還有感謝合一堂的三一、泰祺、鈞銘、素雲牧師、徐牧師以及董牧師的掛念、禱告以及支持；也感謝經濟系李慧琳老師持續的關心與鼓勵以及地政系劉小蘭老師偶爾在電梯遇到的關懷，都成為我堅持下去的動力，在此也獻上感恩與感謝。當然最重要的，感謝父親還有母親對我的支持，如果沒有你們的支持這段. 政治大亭雅出現在我的生命之中以及這段時間的用心照顧與陪伴，我由衷的感謝。立. 不容易的旅程可能會更加辛苦，也感謝弟弟丞凱對我脾氣的寬容；更感謝女友. 最後感謝願意翻開甚至是用心閱讀這本論文的讀者，希望拙作能夠對您有. ‧ 國. 學. 幫助；如果有任何的缺漏，除了在此致歉之外，也感謝讀者們的對我的寬容。. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. 謝丞堯謹致於臺北內湖民國 109 年 1 月 11 日. er. 感謝你們！. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(5) 摘要地方政府在提供各項服務的同時，能否自我負責而達到財政自主（Local fiscal autonomy）的目標？抑或是在很大程度執行業務上僅能仰賴中央的補助以及協助？本文透過「地方政府自籌財源比」做為衡量指標，探討各地方政府財政自主在 2011 年至 2017 年之發展趨勢、類型以及可能的影響因素。本研究主要分為三個部分對研究主題進行探討：第一部分主要透過繪製各縣市自 2011 年起地方自籌財源比之時間趨勢圖進行分析；研究發現各地方政府地方自籌財源比之趨勢圖在年度的分布上經常在 2014 年前後出現變化，趨勢圖. 政治大. 類型並未按照「縣市」、「直轄市」分布而具有因地制宜之表現，且財政惡化情. 立. 形已不若過去嚴重。. ‧ 國. 學. 第二部分則透過選取戶籍人口數、地方自籌財源比、都市地價指數以及融資需求四個變數進行集群分析，本文先透過階層集群分析法（Hierarchical. ‧. cluster analysis）並選擇歐式距離平方法決定適合之組數，最終透過 K-mean 快. sit. y. Nat. 速集群法呈現結果；研究結果顯示，若縣市具有較強烈的融資需求則位於「舉. al. er. io. 債組」，「自力更生組」之都市特色往往規模不大、融資需求不多但仍保有一定. v. n. 程度的財政自主，「仰人鼻息組」則普遍規模小、地方自籌財源比小且具有融資. Ch. engchi. i n U. 需求，而「優化組」之縣市則具備負向之融資需求，顯示該地方政府清償部分債務。第三部分則選取戶籍人口數、地方產業營利事業銷售額、平均每戶可支配所得、都市地價指數、機動車輛登記數、不動產移轉面積以及融資需求共 7 個變數作為自變數，同時以地方政府自籌財源比作為依變數進行迴歸分析，探討影響地方自籌財源比的因素；研究結果顯示僅有平均每戶可支配所得對地方自籌財源比具有正向之影響。基於上述之研究成果，在我國現行之地方財政自治制度下，建議建立更完善的地方財政自我負責之激勵機制，同時中央政府在地方政府進行舉債時扮演. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(6) 更積極的監督角色，避免地方政府面臨債務風險，最後建議地方政府及議會針對轄區內較大支出的部份開徵相關的稅收或提高稅率，甚至在必要時進行減稅，以促進地方財政自治的落實。. 關鍵字：地方政府財政、財政自主、自籌財源、集群分析、線性迴歸模型. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(7) Abstract Can Taiwan’s local governments be responsible for achieving the goal of fiscal autonomy or just to rely on the central governments’ subsidies and assistance while providing services? To answer these questions, this thesis aims at analyzing Taiwan’s local governments’ fiscal autonomy, and uses “self-financing resources ratio” as a measure to explore its trends, types of local fiscal finance, and potential factors to local governments’ fiscal autonomy from 2011 to 2017. The research is mainly divided into three parts to discuss the research theme. The. 政治大 Compared with the trend chart 立 between the local governments, different types of the first part mainly analyzes the trend of the self-financing resources ratio after 2011.. ‧ 國. 學. trend charts do not follow the distribution of "counties" and "municipalities" and have performances tailored to local conditions; besides, the distribution of self-financing. ‧. resources ratio often changes around 2014 and the overall situation of fiscal. sit. y. Nat. deterioration is not as deplorable as it used to be.. n. al. er. io. In the second part, cluster analysis is performed by selecting four variables:. i n U. v. population, local self-financing source ratio, urban land price index, and fiscal. Ch. engchi. demand. We first process hierarchical cluster analysis and determine the appropriate group size by squared Euclidian distance method, and then develop “optimal” cluster solutions by the K-mean method. The results show that if a county or a city has strong fiscal demand, it is located in the "Debt financing group", while the characteristics of the members of "Self-reliance group" are often small-scale, little fiscal needing and keeping fiscal autonomy. The "Dependency group" is generally small in scale, the self-financing source ratio is low and has fiscal needs, which imply those counties in the group are fiscal dependence. Last but not least, cities in "Optimization group" have negative fiscal needs, indicating that the local government is paying off its debt.. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(8) The third part selects 7 variables as independent variables, include population, profit-seeking enterprise sales amount, average disposable income per household, urban land price index, motor vehicle registrations, real estate transfer area size, and fiscal needs. The local government’s self-financing source ratio is used as a dependent variable for regression analysis to explore the factors affecting the local self-financing source ratio. The results show that only the average disposable income of each household has a positive impact on the local self-financing source ratio. Based on the above research results, under the current system in Taiwan, it is. 政治大 become fiscal self-responsibility. At the same time, we suggest central government 立 proposed to establish a complete mechanism for motivating local governments. can play a more active role in monitoring the local government's debt to prevent local. ‧ 國. 學. governments from over-indebtedness. Finally, it is suggested that local governments. ‧. and councils levy relevant taxes or raise the tax rates for the financial resources of. sit. y. Nat. additional expenditures in their jurisdictions, and even reduce taxes when the. io. n. al. er. expenditures are decreased to promote the implementation of local fiscal autonomy.. Ch. engchi. i n U. v. Key word: Local Government Finance, Local Fiscal Autonomy, Self-financing Resources, Cluster Analysis, Simple Linear Regression. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(9) 目次第一章. 緒論.......................................................................................................................... 1. 第一節研究動機與背景...................................................................................................... 1 第二節研究目的與研究問題.............................................................................................. 6 第三節研究範圍................................................................................................................ 11 第二章. 文獻回顧................................................................................................................ 12. 第一節臺灣地方政府之制度設計 .................................................................................... 12. 政治大. 第二節地方自籌財源比的趨勢變化相關研究 ................................................................ 14. 立. 第三節財政自主情形分類的相關研究 ............................................................................ 15. ‧ 國. 學. 第四節地方財政自主影響因素之相關理論與指標研究 ................................................ 19. 第三章. ‧. 第五節小結與研究焦點.................................................................................................... 30 研究設計................................................................................................................ 32. y. Nat. er. io. sit. 第一節研究問題與選用方法............................................................................................ 32. al. 第二節資料蒐集來源........................................................................................................ 37. n. v i n Ch 研究結果................................................................................................................ 39 engchi U. 第四章. 第一節主要變數之描述統計............................................................................................ 39 第二節趨勢變化的相關成果............................................................................................ 43 第三節集群分析相關結果................................................................................................ 46 第四節迴歸分析相關結果................................................................................................ 59 第五節小結........................................................................................................................ 65 第五章. 結論與建議............................................................................................................ 71. 第一節就數論事──研究結果之解釋與推論 .................................................................. 71. i. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(10) 第二節政策建議................................................................................................................ 76 第三節研究限制與未來研究建議 .................................................................................... 79 參考文獻 ................................................................................................................................. 86 附錄一、中華民國 106 年度直轄市及縣市歲入彙計表 ..................................................... 92 附錄二、中央統籌分配稅款分配流程圖 ............................................................................. 93 附錄三、地方政府自籌財源比趨勢圖彙總表 ..................................................................... 97 附錄四、地方政府自籌財源比趨勢分類表 ....................................................................... 103 附錄五、變數因素分析之嘗試 ........................................................................................... 109 附錄六、不同依變數模式下挑選指標的影響 ................................................................... 115. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. ii. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(11) 表次表 1 地方財政自主評估指標定義表 ...............................................................................................7 表 2 地方政府財政自主情形分類表 ............................................................................................ 16 表 3 評估面向與衡量指標、參考資料來源整理表 .................................................................. 26 表 4 變數名稱與資料蒐集來源資料庫整理表........................................................................... 38 表 5 本研究所含變數之描述性統計整理表 ............................................................................... 42 表 6 各縣市地方自籌財源比之趨勢描述.................................................................................... 44 表 7 趨勢類型分類表....................................................................................................................... 45 表 8 全國 22 縣市財政自主情形集群過程表 ............................................................................. 48. 政治大表 10 全國 22 縣市地方財政自主情形分組成員列表：4 組.................................................. 51 立表 9 集群分析組別特徵表：全國 22 縣市地方財政自主情形分為 4 組 ............................. 50. ‧ 國. 學. 表 11 集群分析組別特徵表：全國 22 縣市地方財政自主情形分為 3 組........................... 52 表 12 全國 22 縣市地方財政自主情形分組成員列表：3 組.................................................. 54. ‧. 表 13 全國 16 縣市（非六都）財政自主情形集群過程.......................................................... 55 表 14 集群分析組別特徵表：非六都縣市地方財政自主情形分為 4 組 ............................. 56. y. Nat. io. sit. 表 15 全國 16（非六都）縣市地方財政自主情形分組成員列表：4 組 ............................. 58. n. al. er. 表 16 地方自籌財源比影響因素之迴歸模型 ............................................................................. 61. i n U. v. 表 17 地方自籌財源比影響因素之迴歸模型之共線性診斷................................................... 62. Ch. engchi. 表 18 所有自變數之反映像矩陣表............................................................................................. 110 表 19 排除「都市地價指數」之反映像矩陣 ........................................................................... 110 表 20 因素分析結果展示表.......................................................................................................... 112 表 21 地方自籌財源比影響因素（承因素分析）之迴歸模型............................................. 114 表 22 不同依變數模型之自變數迴歸結果統整表 .................................................................. 117 表 23 不同依變數之模型統整表................................................................................................. 118. iii. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(12) 圖次圖 1 府際關係模式圖....................................................................................................................... 13 圖 2 研究子題與對應研究方法示意圖 ........................................................................................ 33 圖 3 全國 22 縣市財政自主情形集群過程組內相異度增加百分比...................................... 49 圖 4 集群分析組別特徵圖：全國 22 縣市地方財政自主情形分為 4 組 ............................. 51 圖 5 集群分析組別特徵圖：全國 22 縣市地方財政自主情形分為 3 組 ............................. 53 圖 6 集群分析組別特徵圖：非六都縣市地方財政自主情形分為 4 組 ............................... 56 圖 7 迴歸重要假設檢驗圖.............................................................................................................. 64. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. iv. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(13) 第一章. 緒論. 人們與政府的互動幾乎從出生時開始，無論是出生登記、鼓勵生育的補助到就讀學區的選擇、各項公共服務，乃至於到殯葬事務的相關管理，都與政府息息相關，這樣「從搖籃到墳墓」互動關係，在地方政府的層級更貼近民眾的日常生活；然而，提供這些服務的經費從何而來？對於地方政府而言，是地方政府自行籌措？抑或是大多是上級政府提供？本文主要的撰寫目標，就是了解地方財政的自主情形，包括他們的類型、趨勢以及影響因素。. 第一節. 立. 治政研究動機與背景大. 政府機構的運作相當程度上需仰賴其收入的多寡，也因此政府的財政自主. ‧ 國. 學. 與稅賦政策往往受到相當大的關注，租稅亦可成為政府執行政策、引導產業及市場經濟發展、實現社會福利與公平、保護國內農業以及幼稚產業（又稱為初. ‧. 生產業）、執行管制的重要工具。在我國，稅賦的徵收可區分為國稅以及地方. sit. y. Nat. 稅，亦隱含了我國政府組織可區分為中央政府以及地方政府，兩者的服務水準. al. er. io. 以及主管事項皆不同1，而地方政府的服務往往與民眾息息相關，其財政自主能. v. n. 力將影響地方政府的服務能力，因此了解地方政府的財政自主情形是了解地方政府運作的一個重要面向。. 一、. Ch. engchi. i n U. 地方政府與財政自主. 一國的地方政府的財政自主與該國的地方政府與中央政府之間的關係相關，在不同規範的政府組織架構下將產生不同的中央政府與地方政府的權利義務關係，以學理上有關地方政府設計的各項機制而言，包含固有權說、承認說、制度性保障說以及住民主權說等，各有其理由以及發展的背景脈絡，在臺在我國單一國之制度下仍對地方政府具有類似於聯邦之保障，因此我國在學理上屬於制度性保障說。在憲政的層次上，我國透過憲法第一百零七條至一百一十條規定中央政府與地方政府之關係；我國雖屬於單一國制，在卻在上開條文中之學理卻採取「聯邦制」之憲法規範方式，再透過第一百一十一條中有關剩餘權之規定，將我國之中央與地方政府之分權採取「均權制」（李惠宗，2012）。 1 1. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(14) 灣的脈絡中以制度性保障說2為主流；同時我國司法院大法官在有關地方自治法的相關釋憲文以及協同意見書中亦闡釋地方自治為憲法所保障之制度（柯格鐘，2017），透過設置地方自治團體，使國家權力組織垂直分權（劉文仕， 2018），在地方自治團體的制度性保障架構下，使地方政府擁有包含組織高權、立法高權、人事高權、財政高權、計劃高權、地域高權（李惠宗，2012；劉文仕，2018）等歸屬於地方政府的不同權利。就臺灣地方政府財政自主權的概念與內涵而言，劉文仕（2018）指出財政自主權的內涵涉及「自主課稅權」及「預算編製權」的兩種權力，亦有學者指出財政高權之內涵可以透過兩個面向. 政治大權」（李惠宗，2012）。簡言之，在我國政府組織設計的脈絡之下，地方政府的立探討，包含積極面向之「財政收入形成權」以及消極面向之「財政負擔拒絕. 收入除來自中央的補助及協助款之外，地方政府有自行產生收入的空間。. ‧ 國. 學. 有關地方政府財政自主（Local Fiscal Autonomy）的相關定義則被國外學者. ‧. Enid Slack 稱為「當一地方政府與另一個地方政府相比更不仰賴府際財政移. y. Nat. 轉，該地方政府就被稱為更具財政自主；但也可以把財政自主稱為地方政府自. er. io. sit. 行收稅的自由。」3、4，而財政自主不僅可以提升公部門的效率（efficiency），亦可以在地方政府的選舉制度之下改善公部門服務的產出（Slack, 2017；. al. n. v i n Blöchliger and Piñero-Campos,C 2011；Martinez-Vazquez, Lago-Peñas, and Sacchi, hengchi U. 2016）。. 我國的地方政府雖已具有財政自主的法律授權基礎，但地方政府的財政情. 制度性保障說修正自承認說，修正了承認說國家對地方自治佔有絕對優勢的說法，進一步承認自治是隨著歷史的發展產生地區性差異所衍伸的現象，且應受憲法保障，即確定地方自治為憲政秩序的重要部分，且目前為德國法學界以及美國聯邦政府之通說（李惠宗，2012）。 3 原文為：Although a city that relies more heavily on taxes is assumed to have more local fiscal autonomy than a city that relies more heavily on intergovernmental transfers, local fiscal autonomy also refers to the freedom that local governments have over their own taxes. 4 在其執行摘要中的定義更為精確，作者指出：「Local fiscal autonomy is the extent to which local governments rely on locally raised revenues for funding (rather than receiving transfers from federal or provincial governments) and on their ability to set their own tax rates.」明確定義地方政府財政自主。 2 2. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(15) 形卻經常傳出困窘的情況，無論是地方政府債台高築5、6抑或是向中央需索補助7 的情況時有所聞。綜觀目前我國地方政府的財政現況，目前主掌我國各地方政府財務之審計的審計部8，於 106 年度所公布之「直轄市及縣市地方決算審核結果年報」中顯示（如附錄一），總體而言，地方政府之收入大抵可以分為自籌財源9以及非自籌財源10，就我國地方政府的狀況而言，直轄市有超過一半的歲入來源來自自籌財源，然而非直轄市有超過 7 成的歲入來源是屬於非自籌財源，顯示我國地方政府之收入來源結構並非一成不變，會因為地方政府之性質及所面對的法規環境、經濟條件等產生一定的差異；在這樣差異的前提之下，倘若. 政治大中央政府補助或協助、舉債等非自籌財源方式支應，施政上將進一步造成自籌立地方政府的政策支出多數倚靠非自籌財源的收入，將會造成政策支出過度倚賴. 財源嚴重不足，使地方政府之財政結構難以具有永續性（林恭正、劉品柔，. ‧ 國. 學. 2015）。. ‧. 自籌財源的多寡一方面將會影響地方財政的永續性，在前述的決算報告. y. Nat. 中，審計部（2018）亦明確指出：「．．．部分市縣自籌財源比率偏低，補以統. er. io. sit. 籌分配稅收入後，仍不足支應自治經費，須仰賴上級政府補助款持續挹注，各該市縣政府允應善用區域優勢，積極發展地方特色產業，開拓自治財源，健全. al. n. v i n 財政結構，俾利地方永續經營。」明確指出財政能力的不足將會影響到地方自 Ch engchi U 治，而拓展自治財源是相對應該努力的方向，並依此方向健全財政結構。財政能力有相當大的一個部份討論的是「收入」面向，並在討論「收入」結構的基. 余佩樺（2016）。苗栗不是唯一，全台六縣市陷財政危機。天下雜誌，2016 年 9 月 13 日。取自：https://www.cw.com.tw/article/article.action?id=5078347。造訪於 2018 年 12 月 13 日。 6 林正彥、潘穎文（2018）。各縣市債務出爐！北市榮登還債王，高雄負債 2 千億。中時電子報，2018 年 7 月 17 日。取自：https://tube.chinatimes.com/20180717001606-261416。造訪於 2018 年 12 月 13 日。 7 張菁雅（2018）。中市爭取中央補助成效佳，林佳龍建議降低地方自籌款比例。自由時報， 2018 年 5 月 28 日。取自：http://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/2440097。造訪於 2018 年 12 月 17 日。 8 依據審計部組織法第 14 條規定為之。 9 自籌財源：指補助及協助收入、統籌分配稅收入以外之一切收入，但不包括債務之舉借及移用以前年度歲計賸餘。 10 非自籌財源：指歲入中除去自籌財源之部分。 3 5. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(16) 礎上討論地方財政；此外，收入應為自有收入，而非借貸或補助收入，以達到地方政府永續發展以及經營的目標，而地方政府財政能力評估的重要性，則與地方政府之組織功能與任務相關。. 二、. 地方政府財政相關理論. 地方政府的任務相當繁雜，舉凡建築管理、垃圾清運、道路挖補，甚至是勞動檢查等等，都是地方政府的日常生活中的重要任務，這些維繫民眾日常生活的大小工作，可以在地方制度法中一窺全貌。區域經濟學者歐．蘇利文（O’Sullivan, 2012）認為，地方政府主要任務包括提供地方層級的公共設施與. 政治大會是「天下掉下來的午餐」立，派對結束總有人要付錢；如果地方政府有責任提供服務、回應負面外部性、自然獨占所產生的問題等。這些林林總總的工作都不. ‧ 國. 學. 居民更好的服務，其財政自主能力就相當重要；相對的，透過評估地方政府的財政自主能力，則可以推論該地方政府可以在無須仰賴外部協助或補助的狀況. ‧. 下提供多少公共支出，進一步評估在該地方政府的治理之下，能夠為民眾提供. sit. y. Nat. 多少福祉，甚至可以用來評估或預測未來可能的治理績效。Tiebout（1956）與. al. er. io. 其著名的「以足投票」（Foot Voting）理論指出當地方政府的服務以及財政狀況. v. n. 出現差異，居民在具有完全資訊以及完全的流動性的情形下面對提供不同服務. Ch. engchi. i n U. 水準的區域，將會出現「依據其偏好在不同的區域間有如購物逛街」的移動的現象，直到找到能夠滿足其需求的地區落腳；反過來說，在上述模型中，當地方政府針對居民的需求所提供服務被視為服務水準時，這些服務是否能滿足需求將變得十分重要，當無法滿足其偏好時，居民將會選擇離開該轄區，而居民的離開，極有可能進一步造成蓋地方政府稅基的流失。除了居民在不同的「地區」依據其偏好進行選擇之外，19 世紀經濟學者華格納亦提出政府支出以及經濟成長有一定的關係，華格納提出所謂的「公共支出必然成長的法則」，儘管在國家層級出現這樣的現象，在中央部分權力下放到地方政府且地方政府結構良好時，對地方政府服務的需求亦會成長，甚至有過 4. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(17) 之而無不及（轉引自 Neck & Jaenicke, 2018: 155）11；同時亦進一步顯示政府支出增加的速度將會大於國民所得增長的速度，換言之，即是政府支出的彈性大於國民所得的彈性；這種有關經濟成長的同時伴隨著公共支出的「加速」增長，隨後亦被稱為「華格納法則」（Wagner’s Law）。就上述兩個有關地方財政自主的相關理論，可以觀察到地方政府的支出在理論上將會隨經濟成長而膨脹的特性，且地方政府有持續擴大開支以提供更佳服務的動機；而與此同時，當地方政府具有財政自主權且同時又具備外來款項時，地方政府亦無可避免的傾向將這些負擔挪用，即便這些款項在原始的設計. 政治大在實證研究上都有很大的可能被移轉使用在各種形式的支出乃至於──作為轄區立上是用在弭平水平層級間財政條件的不均等乃至於屬於具有指定用途的款項，. 內本身的地方稅賦減免的收入替代途徑（Slack, 2017），而這樣的狀況特別是在. ‧ 國. 學. 來自府際之間的款項在不被明確指定支出用途時，將更難加以課責。綜上所. ‧. 述，地方財政自主的因素，不僅可能受到來自本身稅基大小的影響，亦有可能. y. Nat. 受到來自地方政府自身的努力的影響；而這牽涉到另一個的概念：財政努力. er. io. sit. （Fiscal Effort），一個約在 1960 年代左右被提出來的概念，並用以協助世界貨幣基金會（International Monetary Fund, IMF）了解各國之間的財政情況，以協. al. n. v i n 助評估是否對評估的對象給予援助，而最早使用的評估指標是總稅收佔國民生 Ch engchi U. 產毛額（Gross National Product, GNP）的比率所計算出來的稅率（Tax Ratio），這樣的選擇隱含了財政努力「在既有的條件下，政府收多少稅金」的想法（Lotz and Morss, 1967）；然而，當用於國際間比較的方法轉換為國內地方政府間財政努力的比較時，在方法乃至於定義上雖然會有不同，但大抵上都不離「政府有多大意願進行課稅」的概念（黃建興，2001；曾巨威、羅白櫻、廖如敏，2001；姚名鴻、林倩如，2014；吳明彥、羅光達，2014）。簡言之，研究一國地方政府的財政自主，具有三大特點：第一，其為在具. 11. 華格納法則的原始文獻為德文，參見： Wagner, A. (1883). Finanzwissenschaft (3rd Ed.). Leipzig: C.F. 5. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(18) 有地方自治脈絡下的中央與地方在財政上的互動關係，且地方政府的財政自主權──在至少法律文字的層次上，是受到保障的；第二，在理論上地方政府轄區內的支出將隨著經濟成長擴張；第三，地方政府有動機將收入來源移轉到府際間移轉收入，以至於財政自主權中的課稅權不被地方政府充分利用，而目前臺灣地方政府之課稅權力相對無法落實，在某種程度上來說亦是造成地方政府財政情況不佳、決定於中央的原因。在上述的背景之下，臺灣地方政府的財政自主情形值得探究，地方政府不僅面對支出必然膨脹的前景，加以中央政府期望地方政府財政永續發展並發展. 政治大權，自行籌措財源的更形重要；而本研究將在上述背景下，找尋影響地方政府立自身特色，以及在地方政府在組織設計的面向上被賦予了一定的地方稅徵收. 第二節. 學. ‧ 國. 財政自主能力的重要因素。. 研究目的與研究問題. ‧. 依據我國在地方政府組織設計以及法規相關規定的部分，雖然給予了地方. sit. y. Nat. 政府財政自主權，並且給予財政上的制度性保障12，然而當地方政府有外部補. al. er. io. 助時，亦有將支出移轉的傾向，使地方政府的運作日益仰賴來自府際間的財務. v. n. 移轉，而最終產生地方政府雖有財政自主權但在理論上或是在運作上不能或不. Ch. engchi. i n U. 願意達成財政自主的現象，而地方政府的財政自主卻與地方的民眾相關，以至於地方政府財政自主成為一個值得探討的問題。為了能夠有效衡量地方財政自主，找尋能夠「代表」地方財政自主概念的指標可以協助我們了解地方政府財政自主概念的情形。首先從地方財政收入結構的各項指標從上而下的評估來看，「歲入」可以評估一地方政府一整年的財政收入，可以觀察個別縣市財政收入的量體，然而「歲入」並無法了解這些收入究竟是來自府際間移轉抑或是地方政府自行課徵而取得，因此對評估地方財政. 在法規方面，我國透過「財政收支劃分法」、「地方制度法」、「中央統籌分配稅款分配方法」三大法規建立我國中央政府與地方政府間財政分配的制度，並透過給予地方政府財政自主立法、課徵地方稅的自治權力，讓地方政府能夠充分財政自主權。 6 12. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(19) 自主而言應該尋找更適合的指標來做為被解釋變數。另一方面，「稅課收入」則是具有衡量一地方政府之財政能力的潛力（曾巨威等，2001），雖然優點是可以單純並且直接地看出地方政府來自地方稅的收入的多寡，但「稅課收入」一項指標無法充分看出稅收佔整體地方政府的歲入結構的位置以及所佔比例有多少，且絕對數字容易受到轄區面積、人口總額以及工商發展的影響，因此在評估地方政府財政自主能力時容易產生偏差；就收入結構來說，僅評估「稅課收入」相對較不適合，且「稅課收入」不含地方政府其他收入來源，部分「財政自主」的概念無法充分被涵蓋。. 政治大定義立. 表 1 地方財政自主評估指標定義表指標名稱稅課收入. 包括遺產及贈與稅、菸酒稅、土地稅、房屋. ‧ 國. 學. 稅、使用牌照稅、契稅、印花稅、娛樂稅、特別稅. 補助及協助依存度中的補助款又可以分為一般性補助款及專案性補助款。補助依存度係指補助及. er. io. sit. y. Nat. 補助及協助收入依存度. ‧. 課及統籌分配稅等收入。. n. a l協助收入占當年度歲出比例，數值越高者表示當年 v i n Ch 度歲出來源中，補助及協助收入所占比例高，在支 engchi U 出上依賴府際財政挹注的程度越高。. 統籌分配稅款. 本稅款與其他法定之「稅」不同，為中央在課徵所得稅、貨物稅、營業稅等稅款之後，將這些所徵得之稅款分配予地方政府之後得到的「專有名詞」，也因此其性質屬於「國稅」。. 歲入. 政府一會計年度內為支應歲出支出計畫所籌措之收入，即歲入預算，但不包括債務之舉借及以前年度歲計賸餘之移用。 7. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(20) 歲入＝自籌財源＋非自籌財源＝（稅課收入－統籌分配稅＋其他收入）＋（補助及協助收入＋統籌分配稅）＝稅課收入＋補助及協助收入＋其他收入自籌財源比. 欲定義自籌財源比前，需了解自籌財源指補助及協助收入、統籌分配稅收入以外之一切收入，但不包括債務之舉借及移用以前年度歲計賸餘；而自籌財源比的定義則為上述的收入佔歲入之比例。與. 政治大立款。. 自有財源不同之處在於自有財源包含統籌分配稅. 自籌財源＝歲入－非自籌財源. ‧ 國. 學. ＝稅課收入＋其他收入－統籌分配稅稅課收入＋其他收入－統籌分配稅. 歲入. 歲入. ‧. 自籌財源. 自籌財源比＝. ＝. sit. y. Nat. 資料來源：行政院主計總處. n. al. er. io. 另一潛在的評估指標為「補助及協助收入依存度」，其主要透過評估來自地. i n U. v. 方政府府際間（上級、水平）的收入佔歲入的比例。補助及協助款在實際上為. Ch. engchi. 兩筆不同意涵之款項：補助款為由上級政府給予下級政府之經費，而協助款則是上級政府為因應特殊需要對下級政府所取得之協助金，依據財政收支劃分法的規定，補助款之設立原意是源自於中央政府為平衡全國之經濟發展所設計，在一定的程度上具有重分配的意涵，而有關補助款，則又可以分成一般性補助款以及專案性補助款，一般性補助款包含較廣義的教育補助、社會福利補助、基本設施補助以及一般性短差補助，屬於每一年度、每一個縣市皆有，而專案性補助款則以「保障財源補助款」以及「平衡預算補助款」為主，而上述兩筆款項則並非每一年、每一個縣市都有，「保障財源補助款」主要是與中央統籌分. 8. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(21) 配稅款等13相比，與 103 年相比不足的部分給予補助；「平衡預算補助款」則是當分配年所獲額度並沒有達到前一年統籌分配稅款等總額的成長率（如：直轄市未達 1.5%，縣市未達 3%）則給予補助。因此，就補助及收入依存度而言，其在概念上恰好與「地方政府財政自主」相反，該指標所呈現數據越大表示地方財政自主程度越低；「補助及協助收入依存度」在評估的功能上已經相當接近，但由於評估或模型適用的結果與預期將呈現「反向」關係，因此在本文中不將其作為地方財政自主的代表變數。在挑選財政自主量測指標時，地方政府另一個重要的收入來源：「統籌分配. 政治大是各地方政府重要之財政收入來源，依據審計部所公布之資料（可參考附錄立. 款」統籌分配稅款則是將部分中央的稅款，統籌分配予地方。統籌分配款往往. 一，p.92），統籌分配稅款佔各縣市之收入皆在 20%左右，為各縣市重要之歲入. ‧ 國. 學. 來源。有關統籌分配稅款之分配，可以參考附錄二（p.93）之示意圖。根據附. ‧. 錄二之示意圖，我們可以發現統籌分配稅款之稅源，幾乎屬於國稅，故其課稅. y. Nat. 的對象以及徵稅之機關大抵上以全國民眾、中央政府為主（除部分土地增值. er. io. sit. 稅），因此稅款性質應並非屬於地方；此外，值得注意的是依據「財政收支劃分法第 16-1 條」中，統籌分配稅款應被列為當年度之「稅課收入」，然而「中央. al. n. v i n 統籌分配稅款分配辦法」中，統籌分配稅款則非屬於地方自籌財源，在使用上 Ch engchi U 述指標時，應加以注意。簡言之，統籌分配稅款屬於各縣市政府之「稅課收. 入」，但並非「自籌財源比」。而若透過「自籌財源比」進行評估，則包括了地方政府來自課稅以及非課稅的收入，並且排除了外來賒借、補助款收入；與「歲入」相比，指標顯示的狀態更能明確表示來自「自籌」收入的比例的多寡；與「稅收」相比，由於捨棄透過絕對數字而改以自籌財源佔總收入之比例評估地方政府之財源，可以改善透過「絕對數字」進行評估而失去公允的缺點；與「補助及協助收入依存度」相比，減去了指標評估的概念與研究概念. 包括：中央統籌分配稅款、改制直轄市土增稅分成增加數、一般性補助款以及改由中央負擔之勞健保保費。 9 13. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(22) 「相反」的問題。精確而言，地方自籌財源比一項指標，為總歲入排除補助及協助收入、統籌分配稅收入，亦即排除了來自中央所投入的財政資源；自籌財源比越大，代表來自地方稅的稅收、非補助性或協助性收入的財政資源多，亦顯示該地方政府的財政自主能力越強。因此「自籌財源比」相對較為適合，然而目前臺灣地方政府稅目、稅率、稅基的決定權很多都掌握在中央手上，地方程度的裁量程度低，故較難直接評估地方政府有多大的「自主意願」。儘管如此，自籌財源比仍為指標中，相對接近地方財政自主權的概念，並較其他指標更適合用來評估「財政自主」的概念。綜上所述，本研究於研究地方政府地方. 政治大本文試圖了解影響地方政府財政自主的因素與其表現樣態，選擇地方政府立. 稅收入能力時，主要透過地方政府之「自籌財源比」作為依變數進行研究。. 「自籌財源比」為評估指標，同時了解影響地方政府財政自主的因素與其表現. ‧ 國. 學. 樣態，選擇地方政府「自籌財源比」為評估指標，就文中所附上的相關公式定. ‧. 義中顯示，自籌財源主要包含稅課收入以及其他收入（包含罰款及規費收入、. y. Nat. 財產收入、營業盈餘及事業收入、工程受益費收入等等），而不包含統籌分配. er. io. sit. 稅；原則上，依據相關定義即可以初步推論能夠正向影響「稅課收入、其他收入」的因素理應對於依變數「自籌財源比」有正向的影響，反之則有負向之影. al. n. v i n 響而充分回答影響地方自籌財源比之因素；然而，細究自籌財源比定義公式中 Ch engchi U 影響的在本研究的依變數特性中，就前文有關定義的初步探討推論，影響地方自籌財源比的「一項」因素或許同時影響定義公式中的正項以及負項；舉例而言：配合附錄二有關統籌分配稅款的說明顯示，人口對於統籌分配稅款有正向之影響，意即人口越多的縣市政府所能獲得的統籌分配稅款越多，不過與此同時人口越多，其稅基越亦大，稅課收入亦會增加，因此實質上該因素對於依變數為正向或是負向的影響，有待進一步驗證。本文主要透過觀察各地方政府自籌財源比在現行的地方制度下之趨勢變化情形，藉此了解隨著時間的變化，地方自籌財源比的變化情形；其次，由於各地方政府在地方制度的規範中具有差異性，因此本文將進一步觀察各地方政府在財政自主上表現的差異情形。最終 10. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(23) 在充分了解地方政府自籌財源比在時間以及各地方政府的表現情形後，找尋影響各地方政府地方自籌財源比之影響因素。因此，本研究之具體研究問題如下：一、地方政府自籌財源比在縣市改制後至今的趨勢變化如何？二、地方政府財政自主有哪些表現形態？如何分類？三、在現有制度下哪些因素會影響地方自籌財源比？. 第三節. 研究範圍. 我國現行的地方自治主要是以民國 88 年「精省」之後所訂定的「地方制度. 政治大規定中，需要辦理自治事項且具有地方自治團體資格者，僅有直轄市、縣市以立法」進行相關規範，規範地方政府的組織應該提供的服務；現行地方制度法之. ‧ 國. 學. 及鄉鎮市政府；我國之地方政府包含省、直轄市政府以及省所轄之縣市政府、鄉鎮市公所，各層級之地方政府在設計上，較具完整地方自治團體權限之機關. ‧. 為直轄市及縣市政府，縣轄之鄉鎮市政府，雖然能夠舉辦選舉、且具有一定之. sit. y. Nat. 公法人地位；但無論就司法院目前在憲法法庭未來規劃的方向，以及就國會過. al. er. io. 去於地方自治法立法理由討論乃至於學術討論中，皆顯示我國之直轄市與縣市. v. n. 層級之地方政府被賦予相對完整之自治權，故在地方政府財政研究中，直轄市. Ch. engchi. 與縣市層級之地方政府相對具有研究之價值。. i n U. 目前我國之行政區劃為自 2010 年（民國 99 年）縣市改制直轄市之後的結果14，隨著我國經濟發展與社會變遷，行政區劃在歷史上也數度更迭；加以治理者基於政治或是治理因素會出現需要加以改制的考量。本研究欲評估之地方政府為現行（2010 年 12 月 24 日起）之地方政府行政區劃；也因此研究對象在時間上為 2011 年（含）行政區改制之後的地方政府15。 2010 年改制內容為：臺北縣單獨升格為直轄市並更名為新北市；臺中縣及市、高雄縣及市、臺南縣及市依序合併升格為臺中市、高雄市、台南市。 15 桃園縣在 2014 年 12 月 25 日之後單獨升格為直轄市，在轄區上並無如同臺中市、高雄市、臺南市一樣出現合併升格（轄區改變）的狀況，在地理空間上轄區是相同的，僅為行政上組織的改變，因此推論該改變並不會影響其轄區範圍內之自然經濟條件，也因此不會對本研究之分框架、方法與結果造成巨大影響；故在本文中，仍將桃園市於 2010 年至 2014 年仍為桃園縣時 11 14. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(24) 第二章. 文獻回顧. 本章節主要回顧過去有關財政自主之相關研究，為了充分了解我國地方政府的財政自主情形，依循前文所提三個子問題的脈絡進行回應，試圖找尋過去研究曾揭示影響財政自主乃至於本文用以評估的指標──地方自籌財源比的重要因素，以及變數之間彼此之間可能存在的關係。. 第一節. 臺灣地方政府之制度設計. 本文研究臺灣地方政府自籌財源在 2011 年到 2017 年的發展趨勢、類型以. 政治大單就公式觀察，可以發現構成「自籌財源比」計算公式之各「項」，不僅來自地立及影響因素；然而，除了透過挑選「自籌財源比」作為依變數進行研究之外，. 臺灣地方政府財政的相關制度設計亦相當重要。. 學. ‧ 國. 方政府自行徵收的部分，亦有遵循相關法規而獲得之補助或分配款，因此瞭解. ‧. 依變數「地方政府自籌財源比」實際上是相對於「中央補助及協助及統籌. y. Nat. 分配稅款」而存在的，若一國在中央政府與地方政府的制度的設計上，地方政. er. io. sit. 府的財政收入全然由中央政府補助或全部自行徵收時，則研究地方政府財政自主如採用「自籌財源比」這一項指標就會變成毫無意義。對於地方政府而言，. al. n. v i n 基於推行政務乃至於推動地方經濟發展等支出需求須透過收入滿足；而地方政 Ch engchi U 府的財政收入中除了自籌財源之外，還包含了來自中央的補助與協助款、統籌分配款。這樣的設計與我國地方自治發展的脈絡遙相呼應；從過去一黨獨大，幾乎不存在反對黨、中央政府與地方政府之區別的模式，在社會經濟、國際環境急速變遷下、黨外運動逐漸蓬勃，同時逐漸落實地方自治之後，中央政府對. 地方政府的控制已不再同過去強烈；這樣的變化，若利用 Wright（1988）的府際關係模型16進一步檢視，則可以視為從過去涵括權威模式（Inclusive. 的相關資料列入分析，以了解各因素對地方政府地方稅收入能力之影響。 16 在這裡特別一提的是，府際關係模型與傳統「聯邦制研究途徑」（Federalism）較不同之處在於：在府際關係的研究脈絡之下，聯邦政府與地方政府的互動關係不再將聯邦政府與州政府、地方政府視為絕對的階層關係，且在權力上具有優勢；實際上地方政府在執行其業務時， 12. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(25) Authority）逐漸轉變為重疊權威模式（Overlapping Authority）的過程。府際關係在 Wright（1988）的模型中一共有三種型式，分別為分離權威模式（Coordinate Authority）、涵括權威模式（Inclusive Authority）以及重疊權威模式（Overlapping Authority），為其歸納觀察美國聯邦政府、州政府與地方政府三者之互動關係時所得的結果，其中分離權威模式為傳統對於聯邦制國家觀察所歸納出來的結果，而涵括式權威則的特點則是從上而下嚴格的階層關係，而重疊權威模式則是現在府際關係裡中央政府與地方政府互動關係目前較常見的模式，其示意圖如下圖 1 所示。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學圖 1 府際關係模式圖. sit. y. Nat. 這樣的變化不僅在憲法（註 1、2）及地方制度法的相關規定中可以見到，. al. er. io. 也可以在財政收支劃分法中，統籌分配款的設計中略見一二，在目前我國依據. v. n. 財政收支劃分法分配統籌分配稅款的相關規定中，原則上無論是縣市政府、鄉. Ch. engchi. i n U. 鎮市政府，皆有包括廣義上的「人事費」以及「基準財政需求額」（在鄉鎮市公所為「基本建設經費」），甚至在統籌分配稅款中還包含了社會福利支出，而我國這樣的安排，一方面恰恰反映了在府際關係模型中，重疊型權威在某一個業務範圍內不同的財政資源，另一方面則反映了地方政府在業務上的多面向與複雜性；亦即在運作上，許多地方自治的功能實際上是將過去「涵括式權威模型」中部份上級政府的權限與功能由地方政府執行，因此在一定程度上可以被理解為「重新劃分特定公共服務的政府層級」（例如：警政、消防等），在執行上將這些被劃分至地方政府的公共服務的財源「統籌分配」至地方政府，因此. 經常地會更強調與聚焦在「政策」本身，且相對之下較不強調所謂聯邦政府主權形成的過程。 13. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(26) 屏除直轄市之外的多數地方政府，其執行業務的財政來源經常多數是來自於中央之分配（方凱弘，2016）。. 第二節. 地方自籌財源比的趨勢變化相關研究. 有關地方自籌財源比相關趨勢變化的研究，主要研究時間區間內能夠在指標變化的意義上相對反映一地方政府在財政收入上，來自地方政府自行籌措的多寡，而地方自籌財源比在研究時間的範圍內如何變動，是本文所關心的主題之一；然回顧過去文獻，較少就有關地方政府自籌財源比的變動趨勢的研究作為單一研究主軸，過去研究多集中在我國整體社會經濟變遷的脈絡下觀察財政. 政治大技術的影響（North，1993）反映的是當代政治、社會、經濟乃至於科技因素的立制度與預算制度的變革；而制度變革則往往是源自於文化、社會、偏好乃至於. ‧ 國. 學. 變動（徐仁輝，1999）。. 回顧有關我國財政情況趨勢變化的研究中，吳挺鋒（2003）指出，我國政. ‧. 府的財政在 1980 年代出現重要分水嶺；自戰後到 1970 年代之間的財政政策屬. sit. y. Nat. 於配合當時國際政治經濟情勢與我國產業快速發展下所產生，而在時間進入. al. er. io. 1980 年代之後，由於我國在經濟及政治上皆面臨轉型與自由化的壓力，財政情. v. n. 形也開始產差異。孫克難（2000）更明確指出這些差異主要可以利用 1989 年作. Ch. engchi. i n U. 為分界，過去財政政策穩健的主因是地方政府未按照進度徵收公共設施保留地，而在 1989 年之後由於公共設施保留地起徵，財政政策則過度擴張，開始產生大量赤字；在實證研究上，更研究有得到我國財政政策整體而言可以分為穩健期（1962 年至 1988 年）以及惡化期（1989 年至 2014 年）的結論（曾巨威、黃郁升，2017）。在地方政府財政情形變化的趨勢研究中，對照我國財政收支劃分法的立法進程；在法規上，主管各級政府財政收支之劃分的財政收支劃分法自 1989 年修正以來實行至今，與前文有關我國財政情形的研究互相呼應；本文在研究的時間上，主要選取 2011 年至 2017 年的資料進行分析，雖研究財政情形、財政制 14. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(27) 度的變遷並非本文的研究主題，但對於描述本文所研究的指標──地方政府自籌財源比在時間上的趨勢變化具有意義：「在研究時間內，指標數據的波動變化並非來自法規的修正與改變。」而這並非代表法規影響因素不存在，而是在研究的時間範圍內，法規變遷的因素屬「維持不變」的條件。. 第三節. 財政自主情形分類的相關研究. 在觀察縣市間財政水平的差異時，Lowi（1972）在政策科學研究中將政策分類的看法為觀察縣市之間財政水平的差異情形提供了靈感，Lowi 在其文章中提及：「…對於進行分類的衝動遠遠超過對複雜的渴望；在給定的現象中找尋這. 政治大，旨在進行生物多樣性研究，並透過物種的特徵. 些現象的類型或表現形式，是有序控制及預測的開始…」17；此外，生物學中. 立. 亦有所謂的「系統分類學」18. ‧ 國. 學. 替物種以及物種類形進行「命名」與「歸類」（Campbell & Reece, 2009），而有效的分類結果在各類型間彼此的特質能夠充分互斥，且必須包含所有的觀察對. ‧. 象。. sit. y. Nat. 財政自主權源於地方政府的自主權，也是地方政府自治權延伸；探究地方. al. er. io. 政府財政自主的特質，一方面受限於地方政府自治權的特質，這樣的特質來自. v. n. 該國有關地方政府法律的規範；另一方面亦受限於該國中央政府與地方政府的. Ch. engchi. i n U. 互動關係。Chapman（1999）指出地方財政自主受限於「外生限制」（Exogenous constraints）、「基於啟動的因素」（Initiation based constraint components）以及「基於防範的因素」（Immunity based constraint components），前者包括「選民的反應」、「技術限制」、「地方政府治理的限制」等等，而後兩者則可以歸納為地方政府和中央政府在施政計畫上的執行與管制的關係，而這些關係的類型則進一步被整理如表 2，將世界各國的非中央政府（Sub-Central 原文為：There is more to the urge for classification than the desire for complexity. Finding different manifestations or types of a given phenomenon is the beginning of orderly control and prediction.（Lowi 1972，299）。 18 最負盛名者，莫過於瑞典學者林奈（Carl Linnaeus）於 1758 年出版的《自然系統》（Systema Naturae），其提出的系統具有兩大特徵：其一，二名法；其二，利用「階層分析法」（Hierarchical classification）對所有已知生物進行分類。 15 17. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(28) Government，SCGs）的財政自主情形共分為七類，自完全的財政自主到完全受到上級政府控制；而國際組織對於各國地方政府的研究途徑為研究各國之間在租稅上中央政府與地方政府的互動模式（OECD，1999；Blöchliger & Rabesona，2009）。在我國的脈絡之下，實際上由於稅率以及稅基被中央立法所限制，較接近的性質，則是屬於 d.4 型。表 2 地方政府財政自主情形分類表 a.1. 非中央政府設定稅率或稅收減免不需要諮詢更高級別政府. a.2. 在諮詢更高級別政府後，由非中央政府制定稅率或執行稅收減免。. b.1. 非中央政府設置稅率，但更高級別政府不設置稅率上限或是下限. b.2. 非中央政府設置稅率，但更高級別政府設置稅率上限或是下限. c.1. 非中央政府僅設定租稅減免，但僅設定免稅額. c.3. 非中央政府僅設定租稅減免，同時設定免稅額以及租稅抵免. 學. ‧ 國. c.2. 政治大非中央政府僅設定租稅減免，但僅設定租稅抵免立. d.1. 由非中央政府決定租稅收入的安排。. d.2. 由非中央政府決定租稅收入的安排，然而若要修正，需要經過非中央. ‧. 政府的同意。（與 d.1 項相比，意指當處於 d.2 狀態時地方政府預算有機會被其他機構要求更動，而 d.1 項則否）租稅收入分配的安排，需要經過地方立法機構的通過，且有可能會被上級政府單方面的更動，而這樣的更動並非每年發生。. d.4. 租稅收入分配的安排，每年度由上級政府決定。. e.. 非中央政府的稅基與稅率皆由中央政府決定. f.. 非屬上面各項類別。. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. y. Nat. d.3. i n U. v. 資料來源：OECD（1999）. 值得注意的是，儘管分析的目的是比較地方政府間財政自主的差異；然而上表 2 則是列出了各國不同類型的地方政府財政自主情形，分析的範圍屬於在比較不同國家的框架下的地方政府財政自主，而非「在同一個國家制度下，不同地方政府財政自主的表現分類」，也因此這些差異原則上是基於「法律規範」乃至於「國家政體」的差異，而非歸納來自國內不同地方政府的差異。而在我國的脈絡下，我國地方政府間的財政情形，具有水平層級間之不均。單就地方自籌財源比之數據來說，審計部於各年度皆公布各縣市地方自籌財源比的相關資料可供參考，審計部公布 106 年度各縣市之相關數據亦可參考 16. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(29) 附錄一（p.92）；同時，審計部亦在其審計成果中明確指出 15 個縣市19屬於自籌財源相對不足，財政結構未臻健全（審計部，2017），在上述的 15 縣市中，不僅包含了離島縣市，屬於直轄市的縣市亦包含在內；此一結果揭示了各縣市地方自籌財源比並無法單純依據地方制度法以直轄市政府、縣市政府單純劃分，而在區別各地方政府之間的財政表現時，可能無法僅單純考量地方制度法法規相關因素。在有關地方政府財政自主樣態的研究中，地方政府的財政自主分類是在整體城市發展類型及其狀態的分類脈絡下進行，而非僅單純針對財政主題進行分. 政治大（1978）在研究城市發展型態與其所面臨的困境時，將全美 45 個大都市分為立類，相關研究所描繪的「畫面」更為龐大（Ross & Greenfield, 1980）。Cuciti. 「社會需要」（Social need）20、「經濟需要」（Economic need）以及財政需要. ‧ 國. 學. （Fiscal need）三大類型，這三種類型分別代表民眾、產業以及政府的需要，其. ‧. 中面對嚴重財政需要的地方政府面對的是短期財政的困窘以及長期的財政不平. y. Nat. 衡。僅就財政面向而言，Ross 及 Greenfield（1980）進一步深化 Cuciti 的財政. er. io. sit. 面向的三種評估方式；第一個類型是透過計算地方政府每提供一單位地方政府服務所需的成本；第二類型則是同時估算並測量該地方政府轄區範圍內對政府. al. n. v i n 服務的需求以及地方政府有多少能力達成這些需求並進行比較；第三個類型則 Ch engchi U 是直接使用財務指標進行評估；儘管如此，上述各類型都遇到了將理論操作化的問題；Ross 及 Greenfield 提到「計算地方政府每提供一單位地方政府服務所. 需的成本」遇到最主要的困難在於「公共服務產出的價值乃至於具有標準的價格難以計算」抑或是第二個類型的「範圍內對政府服務的需求」對於「需求定. 審計部於報告中提及之地方政府包含：自籌財源比在 20%以下的嘉義縣、花蓮縣、臺東縣、澎湖縣、連江縣等 5 縣；於 20%以上但未超過 50%者包含臺南市、基隆市、宜蘭縣、新竹縣、苗栗縣、彰化縣、南投縣、雲林縣、嘉義市、屏東縣等 10 縣市，共計 15 縣。未被審計部報告提及的縣市則包括：臺北市、桃園市、新北市、臺中市、新竹市、高雄市、金門縣。 20 呈現社會需要的城市所表現出來的特徵包括高失業率、教育程度低落等等；在 Nathan and Adams（1976）的研究中，主要透過六大指標來進行評估，這些指標包括：失業率、平均所得、教育程度、住宅擁擠程度、貧窮指數以及財務依賴程度。 17 19. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(30) 義的困難」，以至於儘管對於城市財政狀態的評估具有多重面向，仍然無法滿足「對於分類的渴求」。在理論的建構上，Battaglini & Coate（2008）透過包括經濟環境（The Economic Environment）、政府政策（The Government Policies）、政治進程（The Political Process）三種面向進行討論，顯示影響財政政策的因素相當多元，然而其所「演繹」的模型基礎隱含了諸多假設，如：在市場中僅有一種財貨，且該財貨僅利用一種生產要素等等，也因此在結果的推廣上須加以留意，然而上述不同面向討論財政政策為「分類」提供了可能的發展方向。. 政治大直接分類的方式進行（Zafra-Gómez, López-Hernández & Hernández-Bastida, 立. 與財政自主有關的「分類」研究，除了上述自理論出發者之外，亦有透過. 2009），在評估西班牙全國各市的地方政府財政狀況（Financial condition）的目. ‧ 國. 學. 標之下，Zafra 等學者在了解各的財政狀況之前，先將全西班牙的城市透過集群. ‧. 分析進行分類，以了解各城市的社會經濟狀況，納入的社會經濟變數包括：年. y. Nat. 齡（14 歲以下人口比例以及 65 以上人口比例）、移民比例、人均住房面積、失. er. io. sit. 業率、人均收入、工業指數、商業指數以及觀光客數，將西班牙全部的 475 個城市分成 7 組；此外，在探索和偵測社會經濟條件和財政狀況指標之間的關係. al. n. v i n （以各財政指標為依變數，社會經濟指標為自變數）與財政自主 Ch engchi U. （Independence）有關的模式中，失業率以及 65 歲以上人口呈現顯著的負相關，轄區內人均收入、工業生產指數、每人平均居住面積以及 14 歲以下人口則是呈現正相關。 Slack（2017）在研究世界八大城市21的財政自主情形時，除比較各大城市地方稅的種類之外，亦透過各大城市的區內生產毛額22（Gross Metropolitan Product, GMP）、自籌財源比（Self-financing resource ratio, 但原文為 Own-. 21 22. 分別是多倫多、倫敦、柏林、法蘭克福、馬德里、紐約、巴黎、東京。目前我國主計單位並無統計該項指標。 18. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(31) Source Revenues Ratio）23以及地方政府人均稅賦（Municipal Taxes per capita），描述各大城市財政自主；在最終結果的詮釋上，一方面可以直接看出自籌財源比高低之外，若地方稅之稅種主要屬於「所得稅」的話，那麼「區內生產毛額」的增加也會造成「自籌財源比」的增加；反之，若地方稅之稅種主要屬於「財產稅」的話，則兩者共變關係則不明顯，在驗證的同時也得到若地方政府主要稅收若以財產稅稅收為主，則稅收較不具彈性（Inelastic）；除了在稅賦工具上給予了使用上建議之外，也充分的描述了不同樣態下的地方政府財政自主。. 政治大一縣轄內鄉政市財政面貌的研究指出，各地方政府的差異頗大，並建議在描述立. 在國內相關研究中，廖坤榮、吳秋菊（2005）的研究成果顯示，在有關單. 的理想型態上，應將其以分類或分群，以利後續研究；在分類或分群上，國內. ‧ 國. 學. 相關研究曾將我國各縣市之「非稅課收入之徵收績效」估算各縣市的財政努力. ‧. 分數，並將之分為 5 大群（李允傑、劉志宏、張家瑋、李俊緯，2000）；然而，. y. Nat. 該排名僅依據順序大致將之分群，並未將各「群」的特徵加以區別，且評估面. er. io. sit. 向僅屬單一面向。. 承上所述，在描述我國地方財政自主時，若在對各縣市政府的「財政自. al. n. v i n 主」以外搭配其他適合描述的面向進行分析，將會得到更充分的結果；在變數 Ch engchi U. 的挑選上，除了「財政自主」的變數之外，各地方政府的「社會經濟」的變數也是用以描述、進行集群分析的指標。. 第四節. 地方財政自主影響因素之相關理論與指標研究. 走筆至此，綜觀上述有關地方財政自主的相關文獻，影響「地方財政自. 此處的譯文特此說明：「Own-Source Revenues」理應譯為「自有財源」較佳，然而在我國主計的脈絡中，「自有財源」包含了「統籌分配款」，而統籌分配款在性質上已經過中央政府統籌，屬於「府際財政收入」，在 Slack 的文章中，將府際移轉收入另立一欄作為參照（Slack 2017, 10），顯見在文中的脈絡「Own-Source Revenues」與我國「自有財源」的概念不同。參照回顧我國有關自籌財源比的統計歷史，儘管自 90 年度起統籌分配稅收入不包含於自有財源，然而這一指標在 101 年度起改稱為自籌財源，因此在此將其譯為「自籌財源比」較為恰當。 19 23. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(32) 主」的因素可以大致分類為「法制因素」、「社會經濟條件」、「財政情形或財政努力」三大作為三大方向進行研究，「法制因素」作為比較國際之間不同法制脈絡下中央政府與地方政府在組織運作上地方政府的「自主性」，這些自主性的差異並不僅僅單純是財務上的，甚至可能來自「地方自治立法權」，而在此一層級的差異往往影響地方財政自主甚鉅，且變異最大之處來自國與國的不同。第二層次是來自「社會經濟條件」，有別於法制因素，社會經濟條件則會因為各地的特殊性而影響到財政自主，這些差異可能來自人口特徵、來自不動產價值等等，而變異最大之處來自「稅基」。最終是「財政情形或財政努力」，在討論財. 政治大論，最大的變異來自各地方政府之間在財政收入上的多寡及依賴程度；而截至立政自主的前提之下，上述文獻的討論幾乎在「財政自主」的相關指標中進行討. 目前為止，有關「財政努力」的討論相對較少。下文本文將進一步展開討論上. ‧ 國. 學. 述三大方向，並挑出可供分析的變數。. 臺灣地方財政自主的基礎：法制環境的論述. ‧. 一、. sit. y. Nat. 首先，承前文所述，在財政自主的概念上，地方政府與中央政府的互動關. al. er. io. 係決定了財政自主，而我國主要規範地方政府與中央政府在財政上的模式主要. v. n. 透過「財政收支劃分法」進行規範。國家對國民徵稅之行為，就某種角度而. Ch. engchi. i n U. 言，是屬於國家國民財產權最深刻之干預；在美國獨立運動中就曾喊出「無代議士不納稅」（No taxation without representation）的要求，並直接促成現代議會的誕生。政府向國民徵收稅款，須以國民之經濟給付能力為標準，並依法律為之；在此國民之納稅義務屬於「法律保留原則」且為「國會保留原則」，亦即「非屬立法院三讀通過，總統公布之法律所規定的稅」，不得徵收之（李惠宗， 2012）。因此，我國國民所納之稅賦，無論國稅或是地方稅，都有相關法律規範及定義。在評估我國地方政府財政能力時，相關財政法令之檢視相當重要；與我國地方政府有關之稅制法規，主要透過「地方稅法通則」、「規費法」作為地方政府財政自主的法源依據，在稅賦種類及政府稅制分配上，則主要透過「財 20. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(33) 政收支劃分法」以及「中央統籌分配稅款分配辦法」對地方政府的收入來源進行框定與規範。財政收支劃分法明確的將我國的稅種依據稽徵機關分成「國稅」及「地方稅」兩大類型24；由各直轄市、縣市政府稽徵之地方稅主要包含地價稅及田賦（田賦目前已停徵）、土地增值稅、房屋稅、契稅、使用牌照稅、娛樂稅、印花稅 8 大類；而上述稅種主要可以分成四大種類，包括持有稅（地價稅、田賦、房屋稅）、交易所得稅（土地增值稅）、移轉稅（契稅、印花稅）、使用稅（娛樂稅及使用牌照稅）（利秀蘭，2011）。就稅基的部分而言，在臺灣地方政府自主. 政治大指標成為評估地方財政自主的重要線索。上述稅收來源越豐富，在某種程度上立. 稅收來源多為「財產稅」，僅少數「銷售稅」，也因此評估土地的交易與價格的. 就表示地方政府自行徵稅能力越強，亦代表地方稅政府財政自主情形越高。. ‧ 國. 學. 因此，儘管單就法規無法充分解釋為何在台灣的脈絡之下，即便適用同一. ‧. 套的「地方制度法」，同樣層級的地方政府以及法規上的互動機制，卻產生了不. y. Nat. 同的財政自主能力，然而由於我國之徵稅基礎需要透過法律明文規定，因此在. 政自主有關之變數有相當之幫助。. n. al. 二、. er. io. sit. 挑選相關經濟條件與變數進行評估時，透過地方稅法有助於了解與地方政府財. i n C 地方政府的金天鵝──社會經濟變數 hengchi U. v. 屏除法規上的差異，直觀（Intuition）而言，這些財政自主的差異可能來自財政工具往往是政府干預市場之有效手段，我國在財政收支劃分上面也具有學理；在地方政府所掌握的稅收方面，主要可以歸納成兩種：使用稅及財產稅；而這兩項與地方政府之功能可以說是十分貼近：第一，為了有效控制「外部性」（Externality），需要針對有機會造成環境負面效應的來源進行課稅，而被用來控制外部性之稅種，往往被稱為「庇古稅」（Pigouvian Taxes）；同時也對在區域內之商業活動進行課稅，如此能夠有效對「使用情形」進行課稅、管制以及引導市場發展。第二，財產稅；無論是屬於持有稅的「地價稅」抑或是交易移轉稅的「土地增值稅」乃至於其他國家適用的交易稅；都是引導不動產開發、土地利用的重要工具。在政策干預上，若持有稅高，一方面可以促進土地發展集約度外，也有助於避免土地囤積的狀況出現；而將土地交易移轉稅定高，則有助於抑制土地投機；然而，若該土地交易移轉稅制定過高，則將導致交易市場交易量窒息。而地方政府需要處理的則是有別於中央政府之關稅（對應國際貿易政策）此類規模較大的政策，需要處理的議題常常是外部性以及土地開發利用的問題，因此被劃分的稅種主要就是財產稅以及使用稅。 21 24. DOI:10.6814/NCCU202000155.

(34) 於該地方政府先天的經濟以及環境優勢，而這些先天的優勢也是水平政府間應該存在財政「重分配」主張（Re-Distribution）的重要論據，意即地方政府的稟賦（Endowment）會影響地方政府的財政自主。 1.. 評估與地方政府財政與社會經濟環境的相關方法—代表性稅制法為了能夠有效連結社會經濟變數與地方政府的財政收入並進行評估，在挑. 選方法上，排除了並不適用於本研究脈絡的方法，部分方法並無考慮到經濟基礎環境之差異以及當評估之項目多於一個時，應該如何進行評估；而回顧特定社會經濟條件下財稅收入的評估方法，代表性稅制法（Representative Tax. 政治大在純粹的規範性基礎上選擇模型系統，而是透過評估的需求來進行評估模型的立. System, RTS）25的評估方式在此提供了想法，「代表性稅制法」並不意味著任何. 建構（Bahl, 1972），而財政之收入計算方式基本上皆是以稅基乘上稅率作為收. ‧ 國. 學. 入之計算，在法定稅率固定的結構之下，對於稅基之評估方法之差異的選擇就. ‧. 會影響到對於地方政府財政收入之評估；亦即假定一政府之租稅能力與其「可. y. Nat. 衡量之經濟特徵」具有某種特定關係；也就是說，一個地方具有「既定」的經. er. io. sit. 濟條件，其政府收入能力也是「既定的」，而評估一地方政府之收入能力，只要透過挑選與經濟條件之密切相關的指標，就可以估出每一個地方政府之收入能. al. n. v i n 力。因此，透過挑選特定經濟指標來評估地方政府的財政收入能力應屬合理之 Ch engchi U 應用，而挑選的經濟指標與該政府的稅制或是社會經濟環境具有連結性；再透過代表性稅制的途徑，一方面透過客製化挑選經濟指標來評估收入能力之外；另一方面透過挑選出的指標，進一步依據擁有不同經濟條件的地方政府進行分類；因此，在選定上，為符合本研究之主要目的，透過代表性稅制法的途徑進行臺灣各地方政府收入能力評估，並選定與研究目的相符之相關指標進行實證. 在進行各地方政府財稅收入研究時，「府際關係諮詢委員會」（Advisory Commission on Intergovernmental Relations, ACIR）所提出，當該委員會在評估各州政府公共服務能力進行潛力比較時，發現各州之稅制歧異度相當大，為了解聯邦政府、州政府、地方政府之經濟合作效率，必須建立一套具有系統的評估標準；而這套系統在最終則是透過各州每一個人平均之賦稅能力與全國每一個人平均賦稅能力進行比較，最終建立一套指標比較各州政府間之收入能力（姚名鴻、林倩如，2014）。 22. 25. DOI:10.6814/NCCU202000155.

地方政府財政的自力更生或仰人鼻息？ 臺灣地方政府自籌財源比影響因素之實證研究 - 政大學術集成

地方政府財政的自力更生或仰人鼻息？臺灣地方政府自籌財源比影響因素之實證研究 - 政大學術集成