第二章 理論與文獻回顧
第一節 城市美化運動與城市景觀風貌的關係
第一節 城市美化運動與城市景觀風貌的關係
從工業革命以來，全球人類總數急遽增加，居住於都市的人口數比例相對提
高，形成所謂「都市化」現象。當然這不意味著居住品質的提升，反而使都市在 短期間內湧入大量人口，相對住宅、公共建設、公共設施甚至就業機會均不足以 因應，造成都市環境惡化與都市治理的問題產生。對歐洲城市而言，傳統透過政 府公權力大規模直接干涉的設計都市與建築管理方式已經無法延續，於是歐洲城 市對於尋求新的都市設計執行機制日漸重視。另一方面對於美國城市而言，缺乏遠景的都市設計方式所帶來的是醜陋的市 容或毫無特色都市景觀；1893 年的城市美化運動（City Beautiful Movement9） 喚起了 Chicago,Detroit,and Washington,D.C.等三個美國城市的覺醒；而 1909 年
5 馬歇爾 Alfred Marshall 新古典主義經濟學代表，是凱因斯 John Maynard Keynes 的老師
6 凱因斯 John Maynard Keynes1883~1946 是 20 世紀最偉大的經濟學家，被譽為經濟學的愛因斯坦，二次 大戰後的長期榮景期，資本主義陣營的國家大半採行凱因斯理論，後稱總體經濟學(macroeconomics)
7 City Beautiful Movement 城市美化運動 (1893)
8 三個資本循環理論：參見 David Harvey (1981)
9 The City Beautiful movement was a Progressive reform movement in North American architecture and urban planning that flourished in the 1890s and 1900s with the intent of using beautification and monumental grandeur in cities 參見英文文獻
Daniel Burnham(1846~1912)10 的芝加哥發展計畫則喚醒了美國人對於都市設計 遠景的重視。可惜的是亟欲挾公權力介入建成區希望得到立竿見影成效的直接局 部干涉方式，卻成為 60 年代失敗的摧毀式更新政策的導火線。 Herbert Gans11 (1927~) 與 Jane Jacobs12(1916~2006) 等人對於都市更新（urban renewal）所造成 的社會與文化後遺症口誅筆伐，也引發對於執行遠景的機制之反省；也因此對於 環境規劃設計專業、政府部門及知識份子，產生新的再反省，重新面對所每天必 須遭遇的「都市危機」。當然影響所及是對於都市生活環境的重視、對生活品質 有了重新的定義，取而代之的觀念是社區價值與政府公共政策的結合，這當然也 是現代都市形塑城鄉風貌的源起。我們除了對居住空間有了自覺，更對都市發展 的背後有了反省。
面對全球化競爭、跨域治理及多元成長的時代來臨，營造都市的獨特風貌，
提高可居住性的環境氛圍，進而爭取市民對地域的認同，加速都市的良善發展循 環，是現今治理一個完善都市空間的必要考量。同時，都市空間治理的主要角色 如都市設計、都市計畫、營建管理體系、公共空間的物業管理、乃至城市景觀風 貌政策，更須透過整合與串聯彼此的功能，才能發揮相當程度的加成效果13。
第二節 都市政治理論
本節係針對城市景觀風貌政策在城市尺度內到國家層次與勞力分工尺度相互
關係之理論概念的論述，作為後續研究的理論基礎和研究邏輯架構。以下本節將 概分成長機器理論、都市政權理論、國家理論與建成環境形構論、調節理論、以 腳投票理論等五個部份，主要在說明資本主義社會在資本累積的過程中，勞工、
資本家、都市、國家之間相互產生拉扯與利益磨擦的過程。
都市政治理論的發展涉及政策目標與都市政治權力結構的互動〈吳文彥，
2002：2-3〉，而都市的發展除了被成長機器理論、都市政權理論、國家與環境形 構等理論所左右外，都市自然發展的另一個構面，就是現今都市策略規劃必須考 慮社會經濟及產業問題的連貫性，甚至於產業面臨轉型與升級發展的未來現象；
所以地方政府在都市發展的政治干預中，與資本累積、市民社會三者間呈現相互 演化的辯證關係，也涉及了政治、經濟與社會生活等層面的觀察〈吳文彥，2-8〉。
10 Daniel Hudson Burnham an American architect & urban planner Herbert Gans an American sociologist.One of the most prolific and influential sociologists of his generation, Gans trained in urban planning at the University of Pennsylvania,
11 Herbert Gans an American sociologist.One of the most prolific and influential sociologists of his generation, Gans trained in urban planning at the University of Pennsylvania,
12 Jane Jacobs an American-born Canadian urbanist, writer and activist. She is best known for The Death
其次，在權力自主的概念上，地方政府的施政能力必須著重資源分配、生產 消費，在城市空間的規劃特色上又必須有所展現，這其中除了制定土地開發計畫、
地方財政平衡、社會福利及提高勞動力外，政策制定的外在意涵也日趨複雜，尚 需考慮社區權力結構的影響，如少數菁英與多元主義下的操弄與支配。
以下將分成五個部份來討論都市政治理論的演變，並說明都市發展政策與景 觀風貌工程的決策、內涵是否成為地方政治勢力、經濟利益的競逐焦點。
一、菁英理論與成長機器理論
起源於 1950 與 1960 年代的社區菁英理論與多元主義是解釋地方發展的論
述，及至 1970 年代的『成長機器理論』(Growth Machine)是其延續；社區菁英理 論的代表性學者為 Robert Dahl14，「誰在治理？」（ who governs?，1961）是他 的著名言論，他強調社區的住民必須有民主、平等、公平的機會參與社區組織，並表達 各自的利益觀點。而成長機器理論的代表性學者有兩位John Logon & Molotch15， 他們認為城市為一部成長機器，任何一個城市的政經本質在於追求成長發展，動用資 源，追求成長發展是地方商業菁英的跨黨派共識〈王佳煌，2005：71〉。
成長機器論雖促成城市繁榮、地方發展，但所得利益卻非平均分配給所有地方居 民，而由地方商業菁英所瓜分，將利益交換所獲得的成長正當化為全民的共識〈王振寰，
1996：180〉，乃至造成所得分配不均的現象；更因為土地開發所衍生的環境成本，直 接的由地方居民承擔；是故，快速的都市繁榮及景氣復甦現象，也不見得會給都市帶來 居民遷入或大量就業機會，甚至很容易形成經濟泡沫化現象。當然，成長機器理論不能 只討論經濟發展因素，不同城市的成長脈絡或成長背景條件都不儘然相同，我們只能依 賴在資本主義的陰影下，繼續擔任工業生產的模組化零件，沉默接受資本家或地方菁英 的統治，不過倒也相安無事，只不過失去了自我意識主張，或者說城市產生去在地化
〈Delocalization〉罷了。資本家、成長菁英順理成章成為城市的統治階級，壟斷了城 市的自然發展資源、阻斷社區的自我思考，讓中下階層成為城市中最弱勢的族群而無言 以對。
從上述的理論推演，每一個人都希望都市成長發展，有了發展願景並創造土
地附加價值，所以地方政府都會提出『城市發展願景』，來獲得市民認同，並希望 創造市民的幸福感、光榮感。以國內經驗，城市景觀建設〈城鄉風貌政策〉直接 對生活環境品質的綠美化加值，除廣獲市民認同外，同時也是對土地開發商增加 房地產附加價值的一個作為，這種結果倒也無可厚非，所以城鄉風貌運動儼然是 成長機器推動的合理解釋之一。如果說地方政府的權力結構中〈圖 2-1〉是成長機 器的參與者，那誰來縫合都市政治研究與地方社會結構鴻溝的問題；因此，我們
14 Robert Dahl 1915 美國傑出政治科學家
15 John R. Logon & Harvey L. Molotch 1987 提出成長機器理論〈The city as a growth machine〉
應該要質問；到底『誰塑造城市』〈who makes cities〉？「誰在形塑城市景觀風貌 政策」？
同時，值得思考的是，一個城市在推動城市景觀風貌政策時，在實施的地理 空間分佈或社會階層上，有無照顧弱勢、反應現實的平衡施政考量，此乃值得探 索的課題。我們從成長機器理論的成長發展意識型態背景來觀察，地方政府的施 政決策，使土地菁英獲取經濟利益，執政者獲取選民認同從而投票支持的利益，
顯然是相互間的共識所在，在這個過程中，社區的自我意識定位似乎是被遺忘的 版塊。
二、都市政權理論〈Urban Regime〉
都市政權理論是〈Stone，1989〉16所提出，他認為都市權力研究的重點並非 在權力控制，而是在權力與社會的生產關係。〈Stone，1989：27〉
而國外都市政權的權力結構形成是如此，台灣的政權結構亦有所雷同，地方 首長的施政或政策決擇受地方菁英所左右，自所難免，首長在有限的資源、預算、
權限下，透過權力整合，正式和非正式的網絡及利益均霑下，擴大利益分配，是 所謂〈把餅做大〉，這股重要勢力逐漸在台灣政治經濟環境中，影響著地方發展及 都市治理。而在都市政權的環節中，城市景觀建設政策從成長機器理論來看，是 對都市土地利益的加值；從都市政權來看各個行動者的利益是分歧的，因為執政 者關注的是個人的政治利益─選票支持；對社區來講，可以提供共同的良好生活 品質是可被接受的；對地方社區，土地菁英，資本家或開發商來講，一個良好的 城市景觀建設再造或都市綠美化，當然對他的生活環境品質與房地產有相對加分 作用。因而城市景觀建設的參與者，無形中組織了一種非正式結盟的「城鄉風貌 政權」形態。這個結構遍及各縣市鄉鎮，大家都不反對，也都喜歡運作，政府官 員也因為獲得掌聲而持續推動。
因此，都市政權理論說明，首長的政策走向會受到相關利益團體所組成的『共 同政權想法』引導，因為城市景觀建設的作法等同是一個公共工程完工後再來加 工綠美化，這本來應該是工程的配套一環，而重複施工也好、打掉重作也好、消 化預算也行，反正由中央政府編列經費補助，地方政府都會編列部份配合款，如 果可以很快速的改善生活環境品質、短時間就塑造市容觀瞻、重現城市新的景觀 風貌，的確也是形成了土地或不動產的加值，當然也符合都市政權〈城鄉風貌政 權〉的共同商業利益，從而執政者得到選民認同並因此獲取選票利益，形成多贏
因此，都市政權理論說明，首長的政策走向會受到相關利益團體所組成的『共 同政權想法』引導，因為城市景觀建設的作法等同是一個公共工程完工後再來加 工綠美化，這本來應該是工程的配套一環，而重複施工也好、打掉重作也好、消 化預算也行，反正由中央政府編列經費補助，地方政府都會編列部份配合款，如 果可以很快速的改善生活環境品質、短時間就塑造市容觀瞻、重現城市新的景觀 風貌，的確也是形成了土地或不動產的加值，當然也符合都市政權〈城鄉風貌政 權〉的共同商業利益，從而執政者得到選民認同並因此獲取選票利益，形成多贏