第二章 文獻探討
第四節 基層行政人員之於工作生活品質與組織承諾之研究
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第四節 基層行政人員之於工作生活品質與 組織承諾之研究
壹、基層行政人員之意涵
基層行政人員（street-level bureaucrats）泛指在工作生活中直接與民眾接觸 的第一線行政人員，其通常具有一定程度的裁量權，對民眾的權益扮演裁決的 角色，是政府實際執行政令的第一把交椅，而且基層行政人員如何看待政策，
將會影響渠等如何去實踐政策（Križ & Skivenes, 2014）。
基層行政人員的重要地位表現在三個方面：其一，公務人員薪資佔據政府 預算絕大部分比例，民意對公帑流向有課責權力，故公務人員理應對顧客（公 民）負責；其二，因個案情境複雜，賦予執法的基層人員解釋法規的權力，裁 量結果可能是核發補助金或是祭出罰單，影響民眾權益甚切；其三，因直接與 標的團體接觸，基層人員的執政形象與態度深刻地烙印在人民心中，甚至世代 傳承，是人民認識政府的關鍵鑰匙。
Lipsky 主張對公共政策的研究，不是在立法機關或某個高階官員的高樓辦 公室裡，而應從那些和民眾接觸的基層行政人員所處的擁擠辦公室內著手（蘇 文賢、江吟梓譯，2010）。基層行政人員因日常大量的例行性工作，既無法掌握 工作進度與成果，面對多元目標與利益的民眾，又不能控制民眾的反應，即使 滿懷熱忱踏入公門，熱情與理想很快就被層層繁文縟節（red tape）所封存。
貳、基層行政人員之於工作生活品質與組織承諾之研究
從前述定義來看，中央或地方政府都存在基層行政人員，但就比例來看，
地方政府基層行政人員佔大多數，可謂是典型的基層官僚組織（street-level bureaucracies）。而同為基層行政人員，試問待在中央機關較好？抑或地方政府 呢？答案不言而喻。探究我國人事及組織法規，明顯偏向中央機關，職等高人 一等，但處理的業務真有比較高竿嗎？反觀來看，地方政府所處的政治系絡可 能更為複雜。是以，Lipsky 言道基層人員離職率通常很高，自我期許感很低
（蘇文賢、江吟梓譯，2010），在我國應該特指地方政府之基層行政人員，此即 為本文研究對象及旨趣。
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劉祥得、翁興利（2007：75-76）分析相關文獻證實，公務員的工作滿意度
低於私人企業，且在自我實踐及工作自主性的滿足感，公務員不如企業員工。Lipsky 透過觀察各類基層行政人員的工作實務，發覺其遭遇的工作本質與環境 等困境（dilemmas）是難以突破的，進而影響基層行政人員的僵化作為、疏離 感及本位主義等（蘇文賢、江吟梓譯，2010）。
在整個政策環節中，基層行政人員既居重要一環，卻出現前述難題，要如 何提升其工作誘因與服務品質？一直是管理者與研究者關心的議題，本研究嘗 試以「工作生活品質」及「組織承諾」兩帖藥方下手，兩者相輔相成，以診治 令人頭痛的官僚病症。提升員工的工作生活品質與組織承諾，在財政拮据的科 層體系裡，都是相當省錢的可行之道；況且這兩個概念都是相當純熟的領域，
與基層行政人員的連結其來有自，國內外文獻間接或直接討論探究其間關係，
茲析論如後。
一、基層行政人員之於工作生活品質之研究
延續本章第一節提及工作生活品質的操作化構面，以回顧基層行政人 員的工作生活品質文獻，Lipsky 認為要提升公職人員工作誘因，財務資源 這項物質性條件是不可或缺的（蘇文賢、江吟梓譯，2010：386）。書中並 提到基層行政人員的工作環境，正是決定各種創新改革能否成功的場合，
才能有效改變基層官僚組織的服務品質（頁 394）。
諸多研究顯示工作環境與內容確實影響人員行為與感知，劉祥得、翁 興利（2007）分析我國公務人員工作滿意度、工作屬性、工作系絡之因果 關係，發現員工年資、組織氣候及管理將影響工作滿意度；員工參與決策 而瞭解公務重要性的設計、對工作內容的認知及工作豐富化等面向，不會 影響其工作滿足感，迴異西方研究結果 10。
Tummers 和 Bekkers（2014）以心理諮商師及精神治療師等專家型基層 官員為研究對象，發現賦予裁量權有兩項重要影響：1. 可正面影響基層官 員執行政策的效率，減少抵抗；2. 基層官員會設法增加政策對標的民眾的
10 西方諸多研究結果顯示，多元工作內容與技能、工作目標與責任明確化，可提升公務人員工作滿 意度（劉祥得、翁興利，2007：94-97）。
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意義。而授權表現在工作生活品質的意涵即為工作自主性。
曾冠球（2004）研究基層行政人員的工作動機與領導方式，對其裁量 權模式的行使，結論之一乃民主式領導風格愈明顯，愈可能影響行政裁量 權之行使；廖洲棚（2006：157）研究臺北市政府推動線上申辦服務個案，
提到推動行政革新時，不應採用監督控制手段，而由上而下的第一代執行 模式仍常見於現代行政組織內。誠然，管理與領導對人員的各項作為與心 理態度影響甚鉅。
二、基層行政人員之於組織承諾之研究
組織承諾的一項重要意義在於願意為組織付出心力，而科層體系要能 進步，勢必進行改革，然面對龐大且年邁的科層組織，Lipsky 與多數人看 法一致，認為改革太沉重，書中建議朝向新手基層行政人員對改革的承諾 與投入建立上面（蘇文賢、江吟梓譯，2010：393、385）。
單純探討基層行政人員之組織承諾相當少見，且組織承諾常與其他概 念併同而論，故研究領域相當廣泛，如離職傾向、歸屬感、知識管理、轉 化型領導等（Porter et al., 1976; O'Reilly & Chatman, 1986; 范熾文，2005；
凃棟隆，2013）。
三、基層行政人員之於工作生活品質與組織承諾之研究
Amjad 和 Rafique（2013）研究發現政府部門 Rescue 1122 組織11之救 援人員的工作生活品質可預測組織承諾。Ojedokun 等人（2015）以非洲國 家迦納（Ghana）137 位公部門員工等研究對象，支持工作生活品質與組織 承諾的正向關係。鄭禎禧（2009）以交通警察人員為例，發現整體工作生 活品質對組織承諾具有預測效果。在以基層行政人員為對象的研究文獻 中，仍不脫離前述所指稱的單向因果關係架構，工作生活品質與組織承諾 的正向關係一再被驗證，只是研究對象更迭罷了。
以職務的比較觀點來看，可劃分主管職或非主管職，本研究篩選出專 以「基層官僚組織」之文獻，其中「非主管人員」在某種層面上即為基層
11 Rescue 1122 是一官方組織，為巴基斯坦最大的救援機構，可參 http://www.rescue.gov.pk/（瀏覽日 期：105 年 1 月 5 日）。
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2001；林蕙雅，2007；陳台堅，2007；周志昌，2009），原因可能來自非主 管人員在基本條件等處於弱勢狀態，主管人員因職位較高，留任的利益較 大，且為主要政策的推動者；惟程正裕（2006）以警察科技人員為對象的 研究卻發現，非主管人員的組織承諾較高。大體上，主管人員之工作生活 品質較非主管人員高（陳美志，2001；程正裕，2006；林蕙雅，2007），另 有研究持不同看法，認為擔任主管與否，知覺工作生活品質或組織承諾無 差異（陳台堅，2007；周志昌，2009），擇要討論如表 2-5。
表 2-5 公部門主管職與非主管職人員之工作生活品質與組織承諾對照表
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前述研究結果均驗證工作生活品質對與組織承諾的正向關聯，其中尤以
「工作尊榮感影響留職承諾」（程正裕，2006；林蕙雅，2007；陳台堅，2007）
及「人際關係影響努力承諾」（林蕙雅，2007；周志昌，2009）為最。工作生活 品質各面向在與整體組織承諾相關性的強度比較上，林蕙雅（2007）綜整為：
工作內容及尊榮感＞人際關係及參與感＞工作環境＞俸給福利＞公平性。
在工作生活品質對組織承諾的預測力方面，周志昌（2009）發現整體工作 生活品質對努力承諾、價值承諾、留職承諾具有預測力，而陳美志（2001）發 現工作尊榮感對留職承諾預測力最佳，整體工作生活品質則對努力承諾亦達高 度預測力。
正因基層行政人員普遍知覺工作生活品質與組織承諾較低，故改善其工作 生活品質及加強組織承諾有其必要性；可惜的是，在這個領域裡，鎂光燈總是 聚焦在企業、救護人員、社會工作者及主管身上，鮮少文獻以基層行政人員為 研究主體，因此，本研究將以此為研究樣本，並採深度訪談方式，更細膩地探 討工作生活品質與組織承諾的關係，相關研究設計詳述於下段章節。