基金及預算制度的理論內涵

第二章 文獻探討

第一節 基金及預算制度的理論內涵

一、基金的意涵、種類與特性

基金係為政府為特定之目的或用途而單獨劃分且自負盈虧之一種預算方式。依預算 法第 4 條規定「稱基金者，謂已定用途而已收入或尚未收入之現金或其他財產」。另依 行政院主計處 94.11.01 政府會計準則公報第 1 號『政府會計及財務報導標準』，所稱基 金係指依據法令、契約等設立，為執行特定業務或達成一定目標之獨立財務與會計報導 個體。我國國民教育具有公共財的性質，屬於義務教育；除學雜費外，僅收取課後輔導、

書籍費、午餐費等代辦費用，其餘財源大多由政府編列預算撥補，因而有「國民教育拖 垮地方財政」的說法。陳麗珠、鄭建良與許仲毅（2006）認為地方教育發展基金的成立，

是希望國中小學能負起若干自籌經費的責任，同時也希望國民教育財政的沉重負擔得以 在分隔成特種基金之後，得以稍微減輕。

基金的種類若依用途區分，依我國預算法第四條之規定，可分為普通基金及特種 基金兩大類，普通基金所獲財源係用以支應政府機關對所有民眾之ㄧ般服務所需者屬 之，特種基金則具備特殊任務。此外為便利監督與管理，特將特種基金依性質與用途分 為六種，茲就預算法規範的基金體系分述如下：

(一)普通基金：歲入提供一般用途者，如：各部會及各縣市等單位預算之用途，屬一般 政務性質，故為普通基金。

(二)特種基金：歲入提供特殊用途者。

1、營業基金：供營業循環運用者，如：經濟部臺灣糖業股份有限公司。

2、債務基金：依法定或約定之條件，籌措財源供償還債本之用者，如：財政部的中央 政府債務基金。

3、信託基金：為國內外機關、團體或私人之利益，依所定條件管理或處分者，如：勞 工委員會勞工退休基金。

4、作業基金：凡經付出仍可收回，而非用於營業者，如：台中市的停車場管理基金等。

5、特別收入基金：有特定收入來源以提供特殊用途者，如：環保署空氣污染防治基金。

6、資本計畫基金：處理政府重大公共工程建設者，如：國防部國軍老舊營舍改建基金。

上述各類基金，信託基金則非政府所有，2、5、6 三種基金所辦理或補助之計畫活 動，原則上與普通基金相同，屬公益性或公共政策層面，由指定之特別財源或國庫撥款 予以專款專用，故又稱為政事型特種基金；1、4 兩種基金之運作傾向商業營運性質，營 業基金以營利為目的，作業基金則以成本回收為目的，又稱為業權型特種基金。另外在

行政院主計處 94.11.01 政府會計準則公報第一號『政府會計及財務報導標準』亦有規 定：「五、政府基金，除信託基金外，可分為政事型基金、業權型基金二類。政事型基 金係為政府政務運作而成立之基金，通常其按年或按計畫取得之財務資源可全部支用。

包括收入供一般用途之普通基金；特定收入來源供特殊用途之特別收入基金；處理政府 重大公共工程建設計畫之資本計畫基金；及依法定或約定之條件，籌措財源供償還債本 之債務基金。業權型基金係為提供財物或勞務並收取代價而成立之基金，通常必須維持 其基金本金或資本之完整性。包括供營業循環運用之營業基金；及經付出仍可收回，而 非用於營業之作業基金。」（行政院主計處，2005），其相互間之關係如下圖 2-1：

圖圖圖

圖 2222----1111 基金體系關係圖 資料來源

資料來源資料來源

資料來源::::行政院主計總處（2005 年 11 月 01 日）。政府會計準則公報第一號，政府會計

及財務報導標準，3。取自 http://www2.nuk.edu.tw/account/accounting/mainD/

D35.doc 。

我國於九十二年度將特種基金區分為業權型特種基金及政事型特種基金，有關基金 分類、預算及會計制度修正係參考美國會計理事會(Governmental Accounting Standards Board，GASB)所發布之第一號聲明書及公報：有關基金係依政府之政務、企業及受託等 不同活動，區分為政務基金、業權基金及受託基金三大類，其分類最主要目的在於不同 類型基金，財務資訊的衡量與揭露，各有不同重點。茲從會計特性的觀點分述兩者之特 性:

(一)政事型基金特性

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基金

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通基金（歲入、歲出）及特種基金（收入、支出），才能瞭解政府部門所有經濟活動 的範圍及績效。換言之，我國政府預算制度係採基金與預算並行分類之方式。雖然預 算法規定特種基金之管理，得另以法律定之。但我國特種基金之管理，概依行政院所 頒定之「中央政府特種基金管理準則」為準繩。另預算法第二十一條規定：「政府設 立之特種基金，除其預算編製程序依本法規定辦理外，其收支保管辦法，由行政院定 之，並送立法院。」亦即特種基金之預算籌劃、編造仍須依預算法規定辦理，基金之 收入來源與運用，則由各基金另訂收支保管辦法。若依預算編列之方式，參照預算法 第十六條可分為：

（1）總預算。

（2）單位預算。

（3）單位預算之分預算。

（4）附屬單位預算。

（5）附屬單位預算之分預算。

若依上下層級來分則是第一層為總預算；係彙整所有預算而成，其定義依預算 法第十七條：「政府每一會計年度，各就其歲入與歲出、債務之舉借與以前年度歲計 賸餘之移用及債務之償還全部所編之預算，為總預算。前項總預算歲入、歲出應以各 單位預算之歲入、歲出總額及附屬單位預算歲入歲出之應編入部分，彙整編成之。」

可印證之。第二層有單位預算以及附屬單位預算，單位預算之定義依預算法第十八 條：「左列預算為單位預算一、在公務機關，有法定預算之機關單位之預算。二、在 特種基金，應於總預算中編列全部歲入、歲出之基金之預算。」附屬單位預算之定義 依預算法第十九條：「特種基金，應以歲入、歲出之一部編入總預算者，其預算均為 附屬單位預算。」第三層為單位預算之分預算及附屬單位預算之分預算。本研究將上 述說明按預算層級以圖 2-2 表示如下：

總預算

單位預算 附屬單位預算

單位預算之分預算 附屬單位預算之分預算

圖 圖圖

圖 2222----2222 預算層級圖

由上述可知，基金是指政府為特定目的或執行特定用途而單獨劃分管理之ㄧ種預算 模式，在現行制度下基金分為普通基金及特種基金兩大類，普通基金依法編製單位預 算，並將全部歲入歲出彙編於總預算。至於特種基金之編列依預算法第十八條及預算法 第十九條規定則有兩種型態，一為單位預算，一為附屬單位預算。進一步言之，總預算、

單位預算及其分預算，除部分編列單位預算之特種基金外，均為普通基金，其歲入歲出 之全部均編入總預算。附屬單位預算及其分預算，均為特種基金，僅歲入歲出之一部分 編入總預算。茲將基金與預算的關聯整理如圖2-3。教育部97年所推動之地方教育發展基 金設置的立法精神，是希望可以專款專用及跨年度使用，結餘款能滾存基金繼續運用，

具靈活與彈性，同時限定在地方教育事業特定目的及執行地方教育事項之特定用途，應 單獨劃分管理，所以顯然不是普通基金範疇，應屬特種基金(特別收入基金)的範疇。以 下僅就特種基金單位預算及附屬單位預算制度續作陳述。

圖 圖圖

圖 2222----3333 基金與預算關聯圖 資料來源資料來源資料來源

資料來源::::吳文弘（2003）。特種基金預算之編審與執行。主計人員養成訓練班-會計第 6 期 講義，11。

三、特種基金單位預算及附屬單位預算之差異

教育部推動之「各縣市地方教育發展基金成立附屬單位預算試辦計畫」係期許地

方政府能以基金預算作為推廣國民中小學義務教育，然其資金來源絕大部分係地方政

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府挹注，所以地方政府針對地方教育發展基金之運作在制度施行初期，除台北市及高 雄市等二直轄市採附屬單位預算之型態外，其餘均採歲入及歲出全部納編於總預算，

並以單位預算方式運作。採此方式辦理非法所限制，但由於現有較具規模之特種基 金，其基金成立目的為達成一定目標與特定業務，要能因應外在環境變動，所以需要 較具彈性之預算制度才得以靈活運用基金。。。茲就單位預算與附屬單位預算有關差異敘。 述如下：

1.單位預算

本質上屬特種基金之地方教育發展基金，如以單位預算運作，對於預算編列與執 行相關規範，係依各縣(市)政府總預算編製作業手冊及縣(市)單位預算執行要點辦 理，其預算編製採統一體制，不論基金型態皆將其全部收支併入統一預算內，預算編 列分經常門及資本門，大致上是比照一般機關單位預算模式，預算依照執行期程可分 為概算、預算案、法定預算、分配預算。再者按預算提出時機不同又可分追加預算及 特別預算，相關預算編列與執行均應依法辦理。另有關轉投資及舉債方面，依預算法 規定不能於預算所定外動支公款，如要辦理轉投資以及舉債均需依法定程序，才可動 支公款。有關單位預算的優點如下：

(1)係在總預算中編列全部歲入、歲出預算，並不計算損益。

(2)歲入依法定預算項目，在核定數額外之收入，得超收。

(3)歲出依法定預算項目，在核定數額內支出，不得超支。

(4)不得於法定預算項目外收入或支出，若有項目外之收支，應依一定之條件限制辦 理追加預算。

(5)年度若有結餘依規定有法律義務不及支付事項得辦理保留外，其賸餘全數繳庫。

地方教育發展基金採單位預算運作，整體綜合歸納易產生以下之缺點:（李碧

地方教育發展基金採單位預算運作，整體綜合歸納易產生以下之缺點:（李碧