研究問題背景與動機

第一章 緒論

第一節 研究問題背景與動機

「教育是一個社會最重要的隱形建築，必須一磚一瓦層層累積。...真正的文化生命 必須正本清源，從教育的起始點開始涓滴累積方可成就。…教育是為國家未來準備人 才，為青年學子發展天賦及扮演扎根的角色。」（嚴長壽，2011）。由此可知教育工作是 永續不斷的事業；亦是延續民族命脈、有助於提昇國民素質、奠定國家發展根基以及強 化國家競爭力的基石。教育改革的工作更應與時俱進，以維持教育本質的現代化。民主 國家的政府總預算向來為政治衝突折衷協調下的產物，102 年 01 月 15 日立院終於三讀 通過 102 年度中央政府總預算，歲入部分為 1 兆 7,333 億元，相較於去年增加 35 億元。

而歲出部分則為 1 兆 9,074 億元，相較去年度減少 314 億元。其中今年的歲出概算共計 遭立院刪減了約 372 億元，約佔預算案比例的 1.91%。（薛孟杰、崔慈悌，2013）由此可 知經濟景氣長期低靡，財政惡化情形已造成社會民意關注，更直接地影響到國家整體預 算案的審查。所謂『財政為庶政之母』，有了預算國家機器才能運作，國家要追求發展 需要財政的挹注，政府推動政務也需要財政的協助，在現今政治環境下，教育卻一直是 處於無法立竿見影且成效間接而不具體的施政項目，也無法如造橋修路、建築工程、璀 璨煙花般獲得民眾選票回饋，於是教育經費遭挪移墊用，儼然已是一種必然趨勢。故專 家學者建議教育經費應維持不斷的提高。就此以觀，為了配合經濟發展的需要，政府從 事教育改革等相關經費亦逐年增加，但近年來社會需求日增，政府財政日益困窘，再加 上教育投資因其「百年樹人」之特質，成果與績效往往無法立竿見影，使得教育經費在 政治正確及有限的財源之下遭到其他行政部門嚴重排擠。為使教育經費的編列符合國家 整體發展之需，立法保障教育經費乃成為提昇教育品質，厚植國家經濟發展的先決條件。

地方制度法（2010）規定，地方政府以辦理義務教育為主，世界各主要已開發國家 皆實施 9 至 12 年的義務教育，其支出幾乎皆全由國家負擔，我國也於民國 56 年起將 6 年義務教育延長為 9 年；並預計自民國 103 年延長為 12 年。國民義務教育經費在地 方政府的財政支出負擔上應可預見是會日漸增加的。憲法（1947）第 164 條中規定:「教 育、科學、文化之經費，在中央不得少於其預算總額百分之 15，在省不得少於其預算總 額百分之 25 ，在市、縣不得少於其預算總額百分之 35。其依法設立之教育文化基金及 產業，應予以保障。」但於民國 86 年修憲時，凍結憲法第 164 條之適用，取消對教科 文預算之憲法保障，於增修條文第 10 條中增列第 8 項，將之改為「教育、科學、文化 之經費，尤其國民教育之經費應優先編列，不受憲法第 164 條規定之限制」。此一憲政 層次的教育經費重大變化，引發關心教育的各界人士對教育經費能否持續獲得適當成長 之擔心。爰因應憲法 164 條條文凍結後，教育經費的籌措及運作無法繼續獲得「憲法規

定」層次的保障，遂於民國 88 年 6 月 23 日總統公布的《教育基本法》第 5 條第 2 項 明文規定教育經費之編列應予以保障；其編列與保障之方式，另以法律定之。而保障教 育經費預算編列及執行之《教育經費編列與管理法》則於民國 89 年 11 月 28 日經立法 院通過。此一法案規範了全國教育經費籌措與分配的運作機制，開啟了我國教育財政制 度的另一個新境界；其中為增加地方教育財政自主，鼓勵專款專用，並釐清權責，於該 法第 3 條規定「中央、直轄市及縣（市）政府應於國家財政能力範圍內，充實、保障並 致力推動全國教育經費之穩定成長。各級政府教育經費預算合計應不低於該年度預算籌 編時之前 3 年決算歲入淨額平均值之百分之 21.5。直轄市及縣（市）政府以其歲入總預 算扣除上級政府補助為自有財源，並依教育基本需求，衡量財政狀況，優先支應教育經 費,除自有財源減少外，其自行負擔之教育經費，應逐年成長」。又第 13 條規定「直轄 市、縣（市）政府之各項教育經費收入及支出，應設立地方教育發展基金，依法編列預 算辦理；其收支、保管及運用辦法，由直轄市、縣（市）政府定之。」其主要目的在於 擴大教育經費來源，降低對政府依賴，另一方面使經費使用民主化,各項收支透明化。

然而，「教育經費編列與管理法」訂定之後，有關地方教育發展基金以附屬單位預 算型態編列之縣市，僅台北市與高雄市陸續分別於 91 年度與 92 年度成立。爰教育部於 94 年 5 月研擬「各縣市地方教育發展基金成立附屬單位預算推動方案（草案）」，並參考 台北市與高雄市之經驗，廣辦各項討論會，並徵詢財政部與行政院主計處意見，歷經兩 年之餘，將該方案（草案）於 96 年 8 月經行政院教育經費基準委員會決定，並經行政 院 97 年 2 月同意修正為「各縣市地方教育發展基金成立附屬單位預算試辦計畫」。各縣 市政府在教育部的推廣及相關配套措施之下，逐年陸續規劃將地方教育發展基金成立附 屬單位預算。透過基金預算制度，將其從公務預算財政體系切割，獨立區塊自成教育財 政體系，其影響可謂至深且鉅。由於本身服務於台東縣政府教育處，對於此項攸關各縣 市教育制度發展的重大革新，實有必要做一深刻的認識與了解。

有「詩聖」之稱的唐朝著名詩人杜甫，在其詩作中有一句名言「安得廣廈千萬間，

大庇天下寒士俱歡顏」，後比喻用以教育人們要多為別人著想。本研究期許將個人的工 作經驗與感想做成紀錄，俾使後續從事相關工作之公務同仁能有一參考架構，在基金業 務的執行上能夠如魚得水，一帆風順。民國 100 年 2 月奉台東縣政府教育處處長指派籌 辦台東縣地方教育發展基金成立附屬單位預算計畫執行承辦人；自接辦以來，即廣泛收 集資料、研擬行動方案、向中央爭取可能的籌辦經費、跨處聯繫及召開由秘書長層級的 跨局處執行小組會議，期間案牘勞形、夙夜匪懈；從無到有，篳路藍縷；幸得長官支持 及跨處合作順暢，並師法已實施縣市之成功經驗（宜蘭縣、基隆市）；逐漸析理出制度 脈絡，方能在時間緊迫之九個月的規劃期程下順利於民國 101 年 1 月 1 日正式實施。並 也使得本府 100 及 101 年中央對地方一般性補助款考核成績顯有進步，免於零分之窘 狀，也間接使得本府 101 年中央對地方一般性補助款考核成績榮獲九十八分，使得中央

3

對一向財政貧乏的本縣多增加了一千多萬元的補助，當然這也是在本處長官及同仁的共 同努力下所獲之成果。這樣的經驗事後想來應該盡可能地記錄下來，或許尚有遺漏，惟 若可以做為未來有興趣研究者或公務同仁的實務運作參考，未嘗不是功德一件。是可謂 前人種樹、後人乘涼。

教育部推動「各縣市地方教育發展基金成立附屬單位預算方案」，其基金設置目的、

理念與未來發展方向，以及當初在推動此項政策的教育部會計處長官的遠見及深謀遠慮 是可謂對我國教育財政制度投入了一棵希望的種子，俗有云:『創業維艱』；吾人深深以 為假以時日經過制度導入的衝撞、修正及制度化後必能見到其政策目的的成效。教育部 鑑於當時(民 94 年以前)我國除台北、高雄兩直轄市已採附屬單位預算特種基金編列外，

各縣市政府因財務調度、人力與會計作業等影響無法克服，仍採單位預算特種基金運 作，有關單位預算基金之運作模式，缺點有(一)、各學校欠缺經營管理觀念及做整體財 務考量。(二)、無需自籌財源，缺乏社會資源投入管道。(三)、學校相關軟硬體設施，欠 缺有效利用誘因。(四)、屢有消化預算之浪費現象（李碧雲，2008）。也因為有以上缺點，

所以教育部於民國 94 年 5 月研擬並積極推動「各縣市地方教育發展基金成立附屬單位 預算方案」，並積極開發各縣市政府專用之地方教育發展基金預算會計系統，以達到教 育經費「開源、節流、提升經費運用效能」之目的。上開方案兼顧縣市政府意見，積極 協助解決縣市政府有關財務收支調度、會計人力不足、預算編製與執行相關法令規章之 增修訂及會計資訊系統開發等問題，並輔以加強考核及激勵做為配套措施，包括：將縣 市地方教育發展基金運作情形列為每年度中央對各縣市一般教育經費補助及教育部對 地方統合視導之重點考核項目，並提高考核分數之權重，對同意地方教育發展基金成立 附屬單位預算並落實基金運作之縣市，由教育部參酌各縣市政府配合度、實施之難易程 度及財力狀況等給於獎勵，凡同意列入首波(99 年度)試辦之縣市，至少於 3 年內由教育 部撥補 3,000 萬元之獎勵金以提高配合誘因，未來地方教育發展基金採附屬單位預算型 態落實基金運作之縣市，對中央各部會委辦或補助計畫執行結果之賸餘款，可比照國立 大學校院校務基金及國立高級中等學校校務基金免予繳回（教育部，2007）。然而由於 地方教育發展基金係自 91 會計年度開始實施，教育部 97 年方才推動各縣市試辦計畫，

因係新政策、新議題，是以無論是國內、外各種文獻抑或現存法制規範，均咸少直接鎖 定此議題或類似著述者。因此，可供直接參酌借鑑之資訊實殊有限，僅能就近年部分專

因係新政策、新議題，是以無論是國內、外各種文獻抑或現存法制規範，均咸少直接鎖 定此議題或類似著述者。因此，可供直接參酌借鑑之資訊實殊有限，僅能就近年部分專