外國人聘僱及管理法制之權責劃分

第二項 有關取締非法外勞事項上之事權統一

有關查緝非法外勞事務，究竟應統一事權由單機機關負責，還是由個該 管機關共同維護，每個國家處理方式仍趨向分歧。

例如美國採取事權統一政策，取締非法移民統一由海關暨邊境保護局負 責，但實務上仍不排除警察機關發現非法移民者時，予以必要留置後，必須儘 速聯絡邊境保護局移民官處理。新加坡則是由人力資源部與移民局共同擔當。

日本則是由入國管理局負責，但實際上警察公安仍必須負起維護治安取締非法 居留者之義務。韓國則由入出境管理局、香港由入境事務處專責處理。

由各國實態觀察，可知取締非法外勞並非得一定的特定機關處理，才能 發揮作用。最重要的恐怕在於由誰負責查緝、由誰負責認定、由誰負責遣返等 事宜的分配上。

我國目前取締非法外勞屬於移民署之業務職掌，然而移民署並未配置有 足夠的警察公權力行使人員，因此實際查緝工作仍由警察機關代行。查獲非法 外勞後必須先送收容中心，待確定屬於非法外勞後，再依法定程序與管道遣送 回國。基本上被查緝在案之非法外勞，都儘速遣送回國，除非有刑案在身的外 勞本身，因為必須配合法院審訊作業，少數有延長拘留在收容中心之例。

究竟我國是否和是由統一的單位專責查緝外勞作業，本研究認為我國既 已有專責移民事務之移民署，因此非法居留在台灣者，例如受聘僱期間屆滿之 外國人、潛逃消蹤匿跡之外國人等，理論上應由移民署統籌管理與執行查緝業 務。但基於我國行政機關組織人力改造，移民署迄今無法足夠人力配置以有效 查緝非法外勞作業，此時借助於遍佈各地的警察機關處理，或許不失為權宜之 計。只是警察機關本質職掌主要在於維護治安，除非潛逃外勞有違反治安事項 時，否則要警察機關不時注意我國國民是否有容留外勞工作、有無居間仲介非 法外勞等事務，恐怕也不是一個妥當的方式。更何況坊間迭有傳聞，警察機關 平時都充分了解哪裡有非法外勞從事工作，一旦需要業績時再循線逮捕非法外 勞。因此假使移民署有能力負起查緝外勞之工作，而使警察機關只是回歸通報 哪裡有非法外勞之可能，或許如此將會有效使查緝非法外勞之工作更符合事權 統一、更經濟之效果。

另外，在法制上必須亟待修法改正者，目前我國有關取締非法外勞之法 規，仍然多處記載由警察機關處理，但移民署既然必須負責移民業務，自然也 有責任於取締非法外勞之工作，問題是移民署並非警察機關，因此有關此點必 須急速將警察機關負責取締非法外勞之法令規定文句修正為宜。

第三項 有關聘僱許可權限下放地方政府

就所觀察，幾乎各國的聘僱許可與居留許可核准權限都在中央。外國人 的居留許可是屬於國家必須統一處理的政策事項，由中央主管機關負其權責應 該沒有疑問，但聘僱許可是否非不得由各地方主管機關核發，的確是一個可以 思考的問題。例如德國斯徒加特地區，即是將聘僱許可權限下放地方政府的示 範地區。渠等考量全縣下放地方政府除了在處理時效上有助益外，也可以因應 該地區的特性更順利處理聘僱許可。

本研究認為，若主張聘僱許可不宜由地方主管機關處理的理由，大致上 有兩個重要因素。其一為地方人手不足，增加地方主管機關的負擔。其二為恐 怕地方主管機關核發聘僱許可時，寬嚴不一的態度造成聘僱許可濫發或阻礙企 業申請聘僱許可時程，影響經濟發展，甚至嚴重者導致地方主管機關處理該項 事務時增加違法情事。

但聘僱許可核發權限下放給地方的好處歸納下來也有兩個。其一，可以 縮短聘僱許可核發時程。其二，可以更因地制宜，確認企業是否真實需要聘僱 外國人。就縮短流程而言，目前即使核發權限在中央主管機關，但有許多基本 判斷資料仍須由地方主管機關出具證明書，例如沒有重大勞資爭議證明書、按 時繳納勞保勞退證明書等，真正在中央主管機關核發認定者，只是依據法令所 定基準執行認定程序而已。因此同樣中央所必須核發權限的認定基準，沒有理 由不能由地方主管機關處理。反而，若由地方主管機關核發聘僱許可，可以縮 短許多公文往返的流程與時間節約，審核期間若有必要時，地方主管機關也可 以立即派員至所屬管轄地之企業進行查察，應該可以節省許多不必要的流程時 間。

其次，地方主管機關對於所屬縣市內的企業，是否真實有雇用外國人工 作的必要，一定比中央來得清楚。有些聘僱許可核發與否，不一定皆靠書面資 料即可明確掌握，現場觀察與確認，對於發現是否真實需求聘僱外國人，往往 也更能接近事實。如此以觀，聘僱許可權限下方地方，的確也有其因地制宜之 效。

然而，必須考慮的是，地方政府固然與所管轄之企業息息相關，但此聯 繫關係卻也容易受到人情包圍或利誘，導致在審核聘僱許可時失去公正性。不 過研究小組認為，此種顧慮不論在中央在地方，不能說哪一個單位必然有或必 然無，假使地方主管機關有濫用職權情事，當然必須受到法律制裁。

另外，當然不能否認各個地方主管機關在審核時的寬嚴不一，容易造成 不公平或申請者想盡辦法移區申請的情事，此點顧慮倒是可以利用核發名額加 以控制，對於嚴格把關的地方主管機關，在每一年度終了考核成效時，可以合 併該縣市所管區域內的國人失業率降低比率、就業增加率等適時地予以鼓勵或 懲罰。

總之，將核發聘僱許可的權限下放給地方政府之做法，在我國現狀下並 非不可考慮。只是是否要進一步實施，可以斟酌目前中央主管機關事權統一是 否帶來困擾或增加負擔至無法負荷，如果目前實施現狀尚無立即的窒礙情事，

中央主管機關倒是可以未雨稠繆將權限下放地方的程序步驟先期予以規劃，等 到實機成熟時再付之實施即可。

另外一個值得考慮的方向是，既然短期內仍不宜將聘僱許可權限下放地 方政府時，也要考量中央主管機關所負擔之工作量。例如據本研究調查所知，

勞委會職訓局每月必須處理有關外勞相關的公文量數，大約將近四萬五千件之 多，且每年必須負責高達數十億之就業安定費。如此沈重之工作量，為了能有 更好的外籍勞工事務處理時效與成果，有必要考慮突破現行組織法規。本研究 認為在中央勞委會如果能成立一個「外國人工作者事務局」來專門負責外國人 聘僱事務，而將原有職訓局的工作還原給本國人就業服務、職業訓練、就業安 定、企業訓練等，則不只外國人聘僱事務能有專責單位，也能使原有職訓局更 能發揮照顧國人就業之原有業務功能。