第三章 限制政府權力:司法審查導向的分析
第一節 大法官對於國民主權原則之解釋
由於第 499 釋字號為大法官宣告了限制民意代表擴權之行為的解 釋號，也是司法審查機關削弱了修憲代表與政治勢力的代表案例，台 灣大法官在台灣民主轉型階段扮演了守護憲法的重要角色，具有其特 殊性，因此在有限政府中的國民主權原則上，引用第 499 釋字號作為 分析對象。
壹、釋字第 499 號 一、事實背景
1980 年代末期，國民黨政府遇到了兩大方面的問題，第一個方面 表現在緩慢的經濟成長與社會正義無法適當伸張等對內問題；另一方 面，中華民國的憲法在地理空間上，遭受到規範落差的困局，也遭受 國際定位的窘境，因此政府為解決對國內方面與對國外方面的統治正 當性危機，又再加上為加強中央民意機關的代表性，2循序漸進地推動 了一連串憲政改革的運動。3
(一)國民大會代表之擴權行為
政府與朝野間共同促發了憲法修改運動，其中最具爭議性的修正 案為第五次修憲，在當時修憲委員決議停止國民大會代表的選舉，並
2當時的國民大會代表、立法委員、監察委員等第一屆中央民意代表，除了少數增額代表之外，
都在任期屆滿後未曾改選。
3 張文貞、葉俊榮，〈邁向憲政主義─憲政體制的變遷與解釋〉，湯德宗主編，《憲法解釋之理論 與實務》，第 4 輯，中央研究院法律研究所籌備處，專書(1)，2005 年，頁 411-460。
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延長任期，國民大會代表於任期中，遇立法委員改選時同時改選，並 可以連任，這些此被視為擴權自肥的行為，遭受到外界猛力的抨擊。
(二)第五次修憲之程序具瑕疵性
在修憲程序上，第五次修憲被批評是具有瑕疵的，如二讀會及三 讀會中，採無記名投票；復議案之處理未遵守議事規則；散會動議既 經成立未依規定優先處理；已否決之修憲案舉行重新表決與一般議事 規範不符；二讀會後之文字整理逾越範圍等等，被認為不符合法治主 義。4
二、解釋爭點
在 1999 年 9 月 15 日第五次修憲中公布之憲法增修條文是否違憲?
又2000 年 9 月 15 日修正公布之憲法增修條文，其修憲程序是否符合 公開透明原則？其中關於第四屆國民大會代表之選出，依立法委員選 舉各政黨得票比例分配名額；暨延長第三屆國民大會代表、第四屆立 法委員任期等規定，是否符合憲法基本原則？
三、解釋結果
大法官於 2000 年 3 月 24 日作出釋字第 499 號解釋，茲將本論文 有關之解釋結果敘述於下:
(一)解釋文主旨
4 參見第 499 號解釋。
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1.國民大會是代表全國國民行使修改憲法的唯一機關，應該符合 公開透明之原則，但 1999 年通過修正憲法增修條文，其修正程序牴 觸公開透明原則，違反國民大會議事規則第 38 條第 2 項規定，被視 為瑕疵，並不符合修憲條文發生效力之基本門檻。
2.第五次修憲中共同決議，國民大會代表自第四屆，透過比例代 表制的方式選出，並以立法委員選舉各政黨所推薦及獨立參選之候選 人得票之比例來分配當選名額，並以性質不同、職掌互異之立法委員 選舉計票結果，做為國民大會代表之議席。
但依此種方式產生之國民大會代表，本身既未經選舉程序，僅屬 各黨派按其在立法院席次比例指派之代表，牴觸了憲法在第 25 條中，
國民大會代表全國國民行使政權之意旨，因此產生了規範之衝突，與 民主憲政之基本原則相違背。
3.國民大會代表利用修憲的權力，以增修條文的方式將任期延長，
有違利益迴避的原則。
4.國民大會以「無記名投票」方式表決通過憲法增修條文第一條、
第四條、第九條暨第十條之修正，其程序違背公開透明原則及當時適 用之國民大會議事規則第 38 條第 2 項規定，其瑕疵已達明顯重大之 程度，違反修憲條文發生效力之基本規範。5
5 參見第 499 號解釋
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(二)理由書主旨:
茲先將大法官解釋之理由分述如下，然後再提出研究分析與個人 見解，解釋理由整理如下:
1.大法官可否針對修憲案進行司法審查
修改憲法應該要由規定機關，正當修憲程序進行，此憲法條文才 有效，以其他國家而言，修憲程序不受司法的審查。但一旦出現疑義 或爭議，釋憲機關即有受理解釋之權限。而機關決定的議事程序，在 何範圍內為內部自律事項，何種情形已逾越限度而應受合憲性監督等 歸屬於釋憲機關之下，也就是說，機關在執行公權力時，仍應符合憲 政主義下的內涵。
2.大法官選擇修憲有界限論
我國司法院大法官在釋字 499 號中持「修憲有界限論」，稱修憲時 不得修改憲法中具有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎，指出憲 法中第一條之民主共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人 民權利、及有關權力分立與制衡之原則，為憲法中具本質重要性之根 本原則。
3.修憲程序的正當性與合法性爭議
程序上主要爭議在二讀及三讀會採無記名；投票復議案之處理未 遵守議事規則；散會動議既經成立未依規定優先處理；已否決之修憲
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案重行表決與一般議事規範不符；二讀會後之文字整理逾越範圍等行 為，由於有明顯瑕疵，不具有效力。
4.牴觸憲法基本原則之條文不具正當性
當條文之內容被國民大會修改後，其內容之意旨違背了憲法中之 基本原則，此經過修改後之條文不被承認具正當性。如憲法第一條明 顯說明失民主共和國原則，與第二條中的國民主權原則，與第二章總 文保障人民權利等條文。6
從理由書中可歸納出幾點，第一、當修改憲法之程序與內容發生 牴觸憲法精神之疑義時，大法官即具有審查之權限；第二、第 499 釋 字號在程序上與實質上皆被認為具有瑕疵，基於以上種種原因，因此 條文被大法官宣告失效。
四、分析研究
(一)大法官採用「修憲有限說」來強調國民主權說
制定憲法之權力為不受任何規範的拘束之下，創設出憲法的原初 性權力。修憲權則指，在憲法制定之後，由被制定之憲法所賦予之權，
7Carl Schmitt 認為「修憲有限說」是強調政府機關修憲時，不可以變 動憲法中本質上重要的精神基礎，應該要做有限度的修憲，不論制憲
6 參見第 499 號解釋。
7 張嘉尹，〈台灣憲法變遷的憲法學考察〉，《台灣民主季刊》，第 3 卷，第 3 期，2006 年，頁 129-164。
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或修憲，皆屬於國民主權的行使。由於憲法屬於最高位階，政府部門 與人民皆有遵守之義務，而政府部門制定的法律與規則，也必須符合 憲法下的精神。8
雖然大法官在第 499 釋字號是站在修憲有限說的立場，主要以憲 法來解釋憲法，但學界對於修憲的「有界限說」與「無界限說」至今 仍有爭議，如黃昭元對修憲有界限論採取嚴厲的批評。9
(二)大法官對於國民主權原則的態度
林永謀大法官同意第 499 釋字號中，對於國民主權原則的解釋，
憲法是制憲大會基於全國國民的意志而制定，憲法不只是國民主權的 代表，更是凝聚全體人民的共識，因此當修憲機關要修憲時，應該要 慎重而之。憲法是基於鞏固國權、保障民全、奠定社會安寧、增進人 民福利而制定的，要符合法治民主國的要求，一切公權力的合法效力 應該直接或間接的來自憲法的授權，才具有正當性。因此在憲法第 174 條中規定，由立法院提出憲法修正案，交國民大會複決時，須於國民 大會開會前半年公告之，使全體國民均能充分參與修憲機關之思考與 辯證，以免造成突襲性修憲，違反國民主權原則。10
雖然國民大會是依據憲法所設置的修憲機關，是憲法所設置之的
8 吳庚，《憲法的解釋與適用》，台北，三民，2004 年，頁 576-579。
9 黃昭元，〈修憲界限理論之檢討〉，李鴻禧教授六秩華誕祝賀論文集編輯委員會（編），《現代 國家與憲法》，臺北，月旦出版社，1997年，頁179-236。
10 參見第 499 號解釋林永謀大法官之協同意見書。
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權力(pouvoircon-stitue)，但並非代表國民大會可以藉著議事規範自律 原則擴權，因為自律原則仍應該符合自由民主憲政秩序的原則，釋字 第 3 號中說明五權分治、互相平等，因此基於權力分立與制衡的原則，
機關之間應該要彼此尊重，避免不當干涉其他權力部門核心權力的行 使。
孫森焱大法官認為，當修憲機關進行憲法的調整時，應該要符合 全體國民的期待，且在議事規則的規定下進行，方能得到全體國民的 信賴。蘇俊雄大法官贊同第 499 釋字號中，若修憲的條文中違反民主 共和國原則、國民主權原則、保障人民權利等，即不具正當性。當被 修改的條文不符合憲法要義時，其效力無法發揮，由於此為憲法爭議 的問題，憂關國家憲政秩序的發展，因此大法官更要謹慎作為，使國 民共識具有凝聚性。11
賴英照大法官甚至認為，國民大會以修憲的方式將國民大會代表 與立法委員任期延長的行為違反國民主權原則，因為在延長期間內，
國會議員是由國民大會任命，非由人民選舉產生，缺乏行使職權的正 當性。
陳計男大法官認為，憲法如果具有規範衝突性，國民大會通過之 修憲文或增修條文，國民尚未有複決之權力。對主權者，即是國民會
11 參見第 499 號解釋蘇俊雄大法官之協同意見書。
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有傷害，為了維護憲政秩序的安定，大法官不宜介入，仍須要通過民 意的檢驗。在建立國民複決憲法修正案的權力之前，仍然交由修憲機 關就規範衝突進行檢討，才能符合國民的期待，達到民主憲政的目的。
而國民大會代表自行延長任期，違反了國民主權原則與利益迴避原則，
而國民大會代表自行延長任期，違反了國民主權原則與利益迴避原則，