主要國家實施學校本位管理情形之探究

近十餘年來，為追求卓越的教育品質，世界上各主要國家不斷推動教育改革 與教育行政體系的再造運動，而實施或試辦某種形式之學校本位管理政策的國 家，至少包括美國、英國、法國、日本、澳洲、紐西蘭、加拿大、荷蘭、比利時、

西班牙與瑞典等國（林明地，1999；黃嘉雄，1998a，1998b：Karsten & Meijer, 1999），以下本文擬以英國、日本、紐西蘭、澳洲四個國家為例，探討實施學校 本位管理的情形，並簡單敘述如下。

壹、英 國

英國的中小學自主管理政策（local management of schools,LMS），主要 是來自於其1988 年教育改革法案，以及1992 教育（學校）法案、1993 教育法 案（黃嘉雄，1998），該政策的內容有以下數點：

（一）調整權力結構： 1.中央化與學校自主管理化，英國自1944年以來掌握教 育權利的是地方教育行政當局（Local Educational Authority,LEA），本來中 央、各LEA 和各校彼此之間的關係是一種類似伙伴的關係，任何一方皆無法獨佔 教育事務的決定權，具有均權色彩，但自學校自主管理政策實施以來，英國的教 育政策已經削減了各LEA 的權責，而擴增了中央及各校的權責，因此，英國的學 校自主管理政策含有中央化與學校自主化兩個層面。在中央方面，中央政府可以 實施國定課程，舉行7、11、14、16 歲學生的定期校外考試，定期實施教師評估，

以及對各校進行四年一次的視導。在學校層級，學校自主管理使各學校之辦學經 費得以自主管理，各校可以決定校長人選、教師聘免和各層級教師之數量配置，

以及透過學生家長的公投程序，脫離LEA 的控制，成為由中央政府直接控制的中 央維持學校。2.擴增各校校管會權責，並調整其內部組織：1988 教育法案將學 校的法定管理權力授與各校校管會，校管會因此可在人事方面決定校長人選，以

及依照校內需要和預算總額多寡決定不同薪級教師和學校職員的配置，且能自訂 教師的服務紀律、申訴、停職和免職規章。在課程方面，校管會不再被動地接受 校長的課程計畫，他們可以參與學校課程發展計畫，以達成國定課程的目標。雖 然英國政府將學校決策的重要權責交與了學校校管會，但由於傳統對校長和教師 專業的尊重，校管會在決定上述事項時，都會聽取校長和教師的意見，並經充分 溝通後才作決定。也因此校管會和校長、教師能共同為學校及學生的最高利益奮 鬥。

（二）規劃自主內容：1.課程方面：英國1988 的教育改革法案規定全國學校實 施國定課程，而各校校管會則須與校長、教師討論，以決定學校是否要針對各校 之特殊性修正當地LEA 對國定課程的陳述。而各校為滿足特殊教育學生發展上之 需要，亦得調整、修正或排除國定課程對此類學生之適用。2.人事方面：雖然LEA 在名義上是各校校長和教師的僱主，但實際決定聘任校長和教師的則是各校校管 會，LEA 只有諮詢權或人選建議權。有些校管會在教師方面授權由校長處理，校 管會再事後認可；各校校管會也可依據國家所訂定的各級教師薪級表，決定校內 各等級教師數量的配置，或聘任短期教師。另外，校管會也有自訂教師聘約準則、

工作紀律規章，並決定教師是否晉級或調薪的權力。3.經費方面：各LEA 在決定 了該地區有關中小學花費的年度總額之後，接著從此總額中扣除直接管理科目

（mandatory items）和自由裁量科目（discretionary items）保留給LEA 直接 運用，剩下的則為各校預算，LEA 再依補助公式補助各學校，授權由各校自主管 理。LEA 的直接管理科目是用於學校建築的更新、中央行政費用、視導與諮詢費、

以及學生上下學的交通費等；自由裁量科目是建築維護費、聘請專業人員，如教 育心理學家，特殊教育人員等費用以及圖書館與博物館的花費。至於各校預算的 分配原則則是以各校學生之年齡比重與學生數為客觀資料，加上一些如特教學生 的花費與多元文化、高失業地區學校的特別預算為原則發放。4.申請脫離LEA 的

控制，成為中央維持學校：中央維持學校（Great Maintain Schools,GMS）的設 立是在1988年的教育改革法案中明定的，此類型學校之經費完全由國庫負擔，營 運由各校管會負責，亦即完全脫離了該地LEA 的控制。若學校校管會認為該校應 脫離LEA 的控制，改由中央政府直接管轄，或是學生父母20%以上的申請，經公 投決議贊成，則該校就可以變成GMS，而為了辦理越來越多的GMS 補助事宜，英 國成立了學校經費補助機構（Funding Agency for Schools,FAS），也就是說，

未來當GMS 逐漸變多時，其當地的LEA 將逐漸退出中小學教育事務，學校行政將 變成GMS 之自主管理與中央層級之行政管理而已。

綜上所述，英國的學校自主管理類型趨近於社區控制類型，反應了自由經濟 的思潮，削減了LEA 的權責而強化了中央和學校的經營權力，也縮小了專業人員 的自主空間，而賦與家長作為消費者的參與權和選擇權，在內容方面，各校自主 的部分以人事及經費為多，課程部分因受到國定課程的實施，其自主權自然較上 述兩者為少。英國學校自主管理重視市場自由與增進家長對學校的參與，以及直 接由中央層級負責中小學教育經費的案例，可供我國探討學校本位管理的實施方 式時作為參考。

貳、日 本

日本的新式教育，始於第二次世界大戰（1945年）以後，根據日本國憲法，

教育基本法與學校教育法，日本的地方教育行政組織類似美國，亦設有教育委員 會從事地方教育行政之執行與監督考核的權力，1956年（昭和31年）日本制定「地 方教育行政法」，簡稱「地教行法」，其內容為規範地方教育行政組織的運作，

在此法令下，都道府縣的各學校所能自主的部分僅具形骸，大權掌握在中央的文 部省與地方的教育委員會手中，因而有學者評論日本的教育行政體制為「上命下 服的支配體制」。但自1980 年以來，日本已有學校自治的呼聲，倡行學校自治 論的學者，如小島弘道與神田修等人已提出了教育問題應以學校為基礎，教育行

政機關應該授權給學校，使學校能夠自主、自律地作決定等。小島與神田等人的 理念和後來1990 年代興起於西方國家的學校本位管理多有相似，但由於日本國 本身因素，此「學校自治論」並未如西方國家興起實施學校本位管理的風潮，僅 至最近，在日本推行教育改革的同時，才由中央教育審議會正式地向文部大臣提 出確立學校自主性與自律性之答詢案，並經送閣議立法，預定於2000年4月開始 實施。

中央教育審議會於1998年（平成10年），對文部大臣有馬朗人提出了「關於 今後地方教育行政的實施方向之答詢案，主要內容之第三點為確立學校的自主性 與自律性，其重點有：（一）重新檢討教育委員會與學校之間的關係： 1.重訂 學校管理規則：今後應重新評估學校的管理規則，並訂出符合地方狀況及學校種 類、目的的內容。此外尚要縮減教育委員會的許可、承認、申請、報告等權力。

2.擴大學校裁量權：未來應在人事及編訂預算方面擴大校長的權力，例如可以根 據學校的需要聘任兼任教師，以及擁有特別行政預算、學校編訂的預算需經校長 之同意等。（二）放寬教育人員任用資格：1.任用校長與教頭：以往校長與教頭

（副校長）人選要具備教師資格，但今後擔任過十年以上的教育相關工作或與此 同等之資歷亦可以出任校長或教頭職務。2.任用積極進取之教職員：校長可以任 用具有適任性及企圖心的年輕教職員，並規劃教師參與義務性活動與研習進修。

（三）改善學校經營組織： 1.設置主任制度：以往學校並無主任制度，但今後 各校可設教務主任、生活指導主任與研究主任等，其角色定位為校長之幕僚，以 使學校之經營更有彈性與效率。2.成立職員會議為了讓校長能更順利推行校務，

職員會議的主要工作即是使學校教職員間能夠充分地交換意見，溝通，並達成共 識，以提供校長作決定之建議。（四）使學校事務效率化： 1.促進校際合作：

為了使整個地區的教育能做得更好，同地區之小學、中學、高中應該合作推動學 校的例行活動，野外體驗活動與社團活動，並依地區的實際情況，推動小學、中

學、高中之間的合作關係。2.活用專門人材：使學校內外的專門人材在本身之專 業以外，亦能積極地參與其它教育活動。（五）推動社區參與學校經營：1.說明 學校狀況：各學校應將本身的教育目標、計畫與執行狀況等向學生父母與社區人 士做詳細說明。2.反應社區意見：學校為了反應社區及父母之意見，並取得其協 助，可設立「學校評議員」制度，以社區人士經校長推薦，擔任學校評議員之工 作，適時地給予學校經營之建議與反應社區之意見 (引自林雍智，2000) 。

根據上述所言，可知日本的學校自主與自律經營內容乃可歸納為下述三點：

（一）保障校長的領導定位：保障校長人事與預算二種權力，使校長能依據學校 目前發展的狀況聘任兼任教師，允許校長彈性運用特別預算，免受當地教育委員 會的束縛，以達成學校自治的目的，建立有特色的學校。（二）調整學校行政組 織：學校可以依其實際需要設置教務、生活指導、事務與研究主任，其身分為校 長之幕僚，以使學校經營更有效率。此外，為了使校長的決定能更加適切，學校

（一）保障校長的領導定位：保障校長人事與預算二種權力，使校長能依據學校 目前發展的狀況聘任兼任教師，允許校長彈性運用特別預算，免受當地教育委員 會的束縛，以達成學校自治的目的，建立有特色的學校。（二）調整學校行政組 織：學校可以依其實際需要設置教務、生活指導、事務與研究主任，其身分為校 長之幕僚，以使學校經營更有效率。此外，為了使校長的決定能更加適切，學校