第二章 文獻回顧
第三節 官僚組織的回應性
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第二則是擴充或優化政府的職能，使政府具備更充足的回應能力。大陸推動 大部制改革強調透過擴大政府職能，達到增強公共服務的目標，是而在精簡組織 之餘，更加重視在合併兩個以上相類似的部門時，透過整合讓新的部門具備更多 回應社會的能力，例如新建立的人力資源和社會保障部是由原來的人事部、勞動 和社會保障部整併而成、交通運輸部則是由原先交通部、中國民用航空總局及建 設部的職責合併而成。在我國的政府組織改造，為增強「傳統八部」核心職能，
重新檢視部門職能後設立內政部、經濟及能源部、交通及建設部等八個部門，以 及為因應新興業務需求而新增的勞動部、農業部、衛生福利部、環境資源部、文 化部及科技部等部門，都是為了促使政府能有效回應並解決社會問題。
由前述討論可發現，作為一個行政機關，是否具備回應社會能力與機關的核 心職能息息相關。本文以改制後區公所為研究對象，其機關特性固然與中央政府 不同，但對於區公所來說，回應民眾需求同樣涉及改制後區公所的職權、作業流 程的調整，本文將從中探究其所造成對回應性的影響。
第三節 官僚組織的回應性
不論在學理或實務上，在討論政府的角色功能時，回應性（responsiveness）
被視為民主社會體制中一個理所應當的核心概念。回應性一詞，夾帶於民眾話語 中的意思，經常是用以要求政府的任何作為都必須正視、甚或滿足民眾的需求。
而在學術研究中，奠基於民主治理及其相關的理論基礎，即使是透過不同觀點闡 述政府應有的作為，其論述的內容也經常圍繞在回應性的概念。回應性
（responsiveness）雖然是學理上一個極為根本且重要的概念，但其鑲嵌在不同的 理論觀點之中，意義分歧且模糊，至未能如其他理論一樣發展出較為明確的定 義。
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Saltzstein 認為雖然不同理論觀點都認同官僚回應的必要性，但由於官僚組 織要回應的需求、利益、對象等標的多元且複雜，究竟要如何定義回應性，卻顯 得十分困難。因此，Saltzstein 提出，為能進一步形塑回應性的具體概念，必須 先清楚回答官僚要「回應誰」、「回應什麼」與「以何種方式回應」等問題。而回 答這些問題並不容易。舉例來說，如要界定回應的民眾，範圍要以多大的區域為 界，一個社區、城鎮或州，因為民眾被影響的程度難以精準估算，因此區域範圍 難以劃定。如要擇定回應的標的人口（target population），選擇的標準為何？如 何回應被排除在外的對象？以及標的人口彼此可能產生的利益或需求的衝突時，
該如何界定？又或者，學理上大多認可的，官僚組織的作為應以最大公共利益為 依歸，然所謂公共利益如何衡量？由官僚、政治官員或民意代表來認定？以及民 眾是否參與政策過程？Saltzstein 提出的這些論點突顯了學理上定義回應性所遇 到的困境（Saltzstein，1992）。
回應性難以單一定義解釋，正說明其概念上廣泛的涵蓋性。為此，學理上的 研究都試圖透過模式的建構來理解回應性的意涵。從現有研究來看，理解回應性 的內涵，必須自不同的學派汲取其概念，或根據其被賦予的有意義的解釋，歸納 而來。
蔡允棟（2001）按照官僚組織與民主行政理論的發展，歸納出以下四種理論 模式，從中透析官僚組織的回應性內涵：
（一） 官僚階層回應模式：此一模式下的官僚回應以政治與行政二分理論為主 要框架。政治官員負責決策，行政官僚的任務是忠實的執行政策，因此 官僚回應的對象是政治官員。
（二） 官僚代表回應模式：此一模式強調官僚的自主性（autonomy），以官僚專 業主義與代表人觀點為理論基礎，前者主張官僚的回應性不必非得以政 治官員為中介，透過官僚組織的運作同樣可以直接回應公眾利益的權利
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與義務。後者指的是官僚的組成來自社會不同階層、屬性等人口特徵的 比例組成，所作出的回應才能符合整體社會的需求。
（三） 市場消費回應模式：此一模式為經濟價值取向，創造市場模式將民眾視 為顧客，其認為官僚的回應以服務為主軸，著重滿足個別顧客的需求。
（四） 公民參與回應模式：主要以新公共行政與社區主義為理論框架，認為政 府應試圖擴大公民的參與，官僚組織的回應呈現在建構公民社會的作為 上，像是授權公民組織、善用公民社會的結構、促進公私領域的合作等，
並應致力於平衡公民社會中各個行動者權力與責任。
回應性的內涵，似乎就如同公共行政發展的脈絡，隨著不同理論時期焦點的 移轉，在各個相異、甚至是相互衝突的價值當中擺盪，無一定論。紛雜的理論視 角除了提供理解回應性的切入點之外，一個十分重要的延伸意義是，不同觀點的 選擇直接影響官僚組織決定採取的具體作為（Saltzstein，1992）。遵從多元主義 的官僚組織，其行為會著重在政策過程當中的協議（bargaining）與聯盟（coalition building）；遵從傳統政治行政二分理論的官僚，其行為會更趨向順從（obedience）； 遵從官僚專業主義者，視官僚本身為國家的穩定力量，其行為來自於官僚自身對 於公共利益的解讀。
不論哪一種觀點都認為，官僚組織在面對社會環境時必須作出回應。如同學 者 Starling 以回應性、彈性、公平性、課責、誠信、能力等六個項目建構行政責 任的理念時，提到的回應性，指的是當大眾要求改變政策的時候，主管機關應該 要能夠立即處理，甚至率先提出解決方式（洪聖斐、郭寶蓮、陳孟豪譯，2008：
192）。然而，回應性的內涵應不僅於此。
陳敦源（2012：165-167）以「回應性」（responsiveness）與「責任」（responsibility）
定義其認為民主治理中兩個實質價值，回應代表的是官僚組織有義務對社會作出 回應，責任指的是政府在維繫良好的「偏好－回應」關係之外，也必須保衛民主
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政治真正守護的自由、公平等價值。本文認為，「回應性」應涵蓋這裡所指「責 任」的意義，以加深回應性的實質內涵。維護民主社會中的特定價值既是官僚組 織的責任，自然也必須在官僚組織回應的作為上呈現出來。因此，本文認為官僚 組織的回應性，除了是指官僚組織應有所作為之外，亦包含其作為所代表的價 值。
就本文對於回應性概念的詮釋，分為「官僚組織的作為」與「官僚組織作為 代表的價值」兩個層面，本文認為前者可從「回應的對象」（蔡允棟，2001）、「政 策面的回應」（Schumaker，1975）兩面向論述，後者可從「回應利益的價值」（蔡 允棟，2001）為切入點。茲分述如下：
（一） 官僚組織的作為－回應性的第一個層面
本文認為回應性的第一個層面，是將回應性視為官僚組織的義務，亦即官僚 組織在面對社會環境或問題時，至少應有所「作為」。探討官僚組織的作為，應 關注的焦點有二，一為「回應的對象」，蓋民主社會體系下，官僚組織的作為應 以民意為依歸；一為「政策面的回應」，蓋官僚組織的作為以政策最能具體呈現。
1. 回應的對象：蔡允棟（2001）歸納相關文獻，提出官僚組織回應對象的四個 類別。
（1） 政治高層與決策機關：總統與國會。
（2） 司法審查：包含大法官會議解釋，法院系統及行政法院之判例。
（3） 政策網絡（policy network）：專業化官僚本身、其他相關公務組織、利益 團體、大眾傳播媒體、私人企業、非營利組織、社區民眾與公民團體。
（4） 政黨。
2. 政策面的回應：Schumaker（1975）在其研究中，提出以政策制定為中心的五 項回應性指標。
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（1） 主動回應性（access responsiveness）：回應性的第一個步驟，指的是官 僚組織面對問題時首先要有回應的「意願」（willingness）。
（2） 議程回應性（agenda responsiveness）：指的是官僚組織是否將所面臨到 的問題納入政策議程。
（3） 政策回應性（policy responsiveness）：指的是問題納入議程後，是否經 由決策過程，制定成為具體政策。
（4） 產出回應性（output responsiveness）：政策能夠有效執行（effectively implemented）的程度。
（5） 影響回應性（impact responsiveness）：政策最終達到令人滿意效果的程 度。
（二） 官僚組織作為代表的價值－回應性的第二個層面
蔡允棟（2001）分析回應性內涵的研究取向，提出五種回應利益的價值：
（1） 公平與公正：關注的是「回應的偏見」（responsiveness bias），指的是政 府不只對待大眾要一視同仁，也要回應他們特殊的需求，兼顧公平與 回應的價值。
（2） 服務滿意度：是指將民眾視為政策輸出的顧客，因此官僚回應的目的 在於滿足民眾的需求。
（3） 一致性：指的是政策與公民需求的一致性，亦即政策行動應能實際落 實，並具體反映民眾的需求。
（4） 解決社會的問題：指的是官僚的回應必須能夠在政策上具體的呈現出 來。官僚在面對各式各樣的社會問題，除了被動因應之外，也要能主 動積極的發掘及回應社會問題。
（5） 民主價值：此指官僚組織的回應不只是滿足社會的需求，而須同時著 重於追求、維繫民主的價值。
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前述討論本文對於回應性的操作化概念，分為「官僚組織的作為」與「官僚 組織作為所代表的價值」兩個層面。該架構歸納自學理上對各種不同政府組織的 研究分析，形成較為抽象的概念，雖然適用性高，但相對的也較難聚焦於單一性 質的政府組織。因此，本文將自前述建立的架構中，擷取貼近本文研究焦點－區 公所特性的面向，據以操作化及解釋。
第一，官僚組織作為當中，關於「回應的對象」，因本文研究焦點－鎮公所
／區公所，屬於第一線基層行政機關，是政策執行最末端的節點，也是民眾接觸
／區公所，屬於第一線基層行政機關，是政策執行最末端的節點，也是民眾接觸