國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
55
除了前述通報管道之外，每季召開一次的「里鄰長聯繫會報」是里長可以在 會中提案，並直接跟相關權責單位面對面討論的平台。里鄰長聯繫會報由區公所 召開，不僅區公所業務單位參加會議，也可視提案需要邀集市府相關局處參加討 論。會議的形式比起其他通報管道看似能面對面討論，而有更充分的溝通，但部 分受訪者認為，透過里鄰長聯繫會報提案，不一定就能完成，既然提案無法執行，
漸漸的，也不願意在會議中提案了：
你可能沒有注意到，我有兩次的里長里幹事聯繫會報沒去了，我認 為… 你能夠來做多少比較重要，不是阿，這個東西沒辦法做，這解 列…現在我們很多東西，從以前，我當了九年多的里長，以前的案子，
從○○○時代一直累積到現在，大案沒辦法做，小案做不了
（LY2:10-11）
我是在里長里幹事聯繫會報…我就說我已經申請三四年都沒有下文，
今年我找了三四個議員跟立委實際會勘，還有區長..（LN3:8）
第二節 實質回應性：問題解決的有效性
壹、 改制後公所權責轉變造成部分治理上的欠缺
一、 「鎮」改制為「區」，外部可監督性降低
改制前鎮公所是地方行政機關，掌握地方公共事務的主導權，同樣也直接接 受外部監督。此處所指外部監督，歸納受訪者的意見，指的是民眾與鎮民代表會。
改制前鎮公所是決策中心，改制後的決策中心移轉到市政府，有受訪者提到，改 制前由里長或民眾直接向鎮公所追蹤案件，管道是比較暢通的，改制後，區公所 並不具實質決策權，向市政府追蹤案件進度，其實相對困難：
（改制前）我們找得到人啦，我們可以追啦，直接找課長啦，"課長，
那個到底有沒有要去做"，我們會去追啦，我們找得到人嘛，現在（改 制後）我們不知道找哪些人… （LY2：7）
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
56
鎮公所作為地方行政機關，無論是面對代表會的監督或是民眾的要求，都會 是督促的力量。除此之外，受訪者亦不諱言地方選舉可能帶來的潛在壓力。在鎮 公所改制區公所的議題討論中，除了著重於區公所因具有地方自治權限，相較於 鎮公所欠缺對地方事務的主導性之外，另一個受到關注的是改制前鎮長為民選產 生，在地方選舉制度下，來自選民的壓力也成為督促鎮公所推動地方公共事務的 一股力量：
（鎮長與里長）都是由民意基礎選上來的，可能里辦公處這邊的需求 提出來，鎮公所會因為這個有關係到我的民意，或是我下次競選的基 礎，所以他會比較容易去配合…（LY1:6）
還未改制前是鎮管的，他們清潔隊隊長是鎮長派的，他會比較顧慮到 鎮長的選舉，盡量能幫忙就幫忙…（LY3:5）
鎮是地方自治團體，依照地方制度法賦予的權限，地方自治團體除設立地方 行政機關，也設立地方立法機關議決地方自治事項，因此，鎮公所作為地方行政 機關，統籌辦理地方自治事項，同時也受鎮民代表會的監督。相較之下，鎮公所 改制區公所後，行政區內並無設置監督機關，民眾少了一個監督的管道。一位曾 任鎮民代表的受訪者談到其中的差異：
我是覺得以前在鎮的時代，我們也知道他（公所）有錢，我們有編嘛，
我們也很清楚知道說，預算已經通過了，你們就可以開始實施。但是 現在升格了，我們都不知道究竟他們有多少錢可以用，每次他們都說 沒有錢了…（LN4：8）
二、 「大案無法做，小案做不了」：區公所的權責不符地方期待
現有文獻中關於改制議題，經常提到的是，因鄉鎮市地方自治權限回歸直轄 市政府，造成地方上的聲音被漠視。從訪談中可發現，受訪者熟悉各種意見反映 管道，也都知曉如何運用，顯示意見反映管道是充足的。然而，多元管道卻未必 代表反映的問題能獲得解決。改制前鎮公所主導統籌地方事務，受訪者普遍習慣
‧
如鋪路、人行道等），遇到區公所經費不足的情形（LY3:9、LN4:9-10、LY4:13），
因為經費有限，無法於當年度預算執行，只好接受於次一年度預算足夠的時候再
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
58
改制前每個鄉鎮市公所得自主管理財政，當然也兼負財政盈虧的責任，有些 鄉鎮市財政充裕，有些則困窘匱乏。改制後直轄市統籌全市財政管理，區公所預 算的編列方式更趨一致性，由市府依照一定的比例及原則核定預算的編列，相較 於鎮公所，改制後區公所財政收支處分的自主性大為降低。
受訪者雖是念及改制前較為充裕的財政足以執行里鄰的建設需求，但所寄盼 區公所改變的不只是錢，還有「權」。改制前鄉鎮市公所享有對於地方公共事務 的主導權，改制後地方事務決策權回歸直轄市政府相關局處，現有文獻關於改制 後區公所的角色定位的討論，多有論及區公所「有責無權」的困窘處境，既難免 於回應地方需求的責任，卻又經常因權限不足而無法直接、自主的解決問題（陳 朝建，2011、劉坤億，2012）。有受訪者認為，小型修繕工程是可以直接由公所 核定辦理的，但在權責及經費有限的情況下，必須由里辦公處或公所向市府爭取，
如獲核可才能執行。需求層轉及爭取資源的過程產生更多溝通協調的成本，是否 能獲得核准辦理也充滿不確定性，尤其因此而造成區公所「大案沒辦法做，小案 做不了」（LY2:11）的情況：
這就是他們的問題啊，本來這些非常小的東西，我認為我們區公所可 以做得很好，大的工程礙於經費可能需要市政府這方面來支助、幫忙，
但是現在都沒有了，大的也沒做，小的也做不好，這是公務的問題
（LY2:6）
當然，我們區公所也有 LINE 的群組，但是那個群組可能就是，哪邊 漏水阿，最一個適度的，趕快去維修，但是如果重大的，小事情幹嘛 勞動到市政府幹什麼，區公所就很好用了阿，自來水公司什麼的，地 方上的自己來做 （LY5:8）
三、 面對急迫的災害搶救，改制後區公所的因應能力備受關注
鎮公所改制區公所後權責限縮，除了前述提到區公所不再能自主回應與滿足 地方建設需求，本文研究中，受訪者最為擔憂的是，當面臨災害發生時，區公所 是否有即時搶救的因應能力。改制後區公所能自主統籌及動支經費的權力有限，
‧
至少要做滿六個小時（LY2：22-23）
另外，受訪者 LY6 提到每每颱風過境留下滿地待清理的路樹，改制前後不 同作法所呈現出的時效上的差異，頗值得關注。倒塌路樹的清理改制前由清潔隊
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
60
負責，改制後則是由區公所通知委外廠商處理，因改制前清潔隊由鎮長直接指揮 督導，因此處理的速度會比改制後透過公所委由廠商處理來得快：
在颱風的話，清潔隊沒有在踞樹了，就由這一次開始就已經沒有了，
由○○（公所同仁）叫廠商來踞樹，這個踞一踞換另一個，以前不是，
以前清潔隊好像大軍壓境一樣，馬上很快路就通了（LY6：8）
總的來說，由於災害有其急迫性與時效性，如不能立即妥善的處理，將使民 眾的生命財產暴露在更高的危險中。公所憑藉其地利之便，其緊急動員轄內機關 與資源的整合角色其實具有某種程度的不可取代性，然相比鎮公所與區公所因應 災防的能力，受訪者 LY5 直言：「那鎮公所的部分，在這個地方，就可以在最短 而且有效的方法做好這種救護工作，而且不會去衍伸很多後續的，而且能讓居民 比較安全、安心（LY5：8）」。
貳、 改制後，分散的權責單位衝擊環境清潔的整體性
屬於第一類型的即時性的清潔工作，改制前主要由鎮所屬清潔隊負責，改制 後環保局下轄的清潔隊不再是此類工作唯一的負責單位，由於權責單位與規範重 新擬定，環境清潔工作從改制前一個權責單位（鎮公所清潔隊）轉變為多個權責 單位（環保局清潔隊或其他單位），產生兩種作法上的改變，第一是改制前後清 潔隊權責範圍的差異，第二則是改制後部分的清理工作涵蓋在其他機關的業務當 中。
第一，無論在改制前後，清潔隊在負責的道路清潔工作，除了垃圾車與資收 車每日固定路線的排班之外，清潔隊也受理里長或民眾登記清運垃圾。雖然在改 制前後清潔隊都有受理垃圾清運，但改制後清潔隊接受清理道路的範圍，新增「四 米以上的公有道路」的法定要件，即四米以下道路不再由環保局清潔隊清理。對 於這項要件，不僅部分受訪者認為並不十分必要，語氣中亦明顯感受其不認同的
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
61
態度之外（LY1：2、LY2：22、LY6：2），甚至有受訪者認為這項要件已經妨礙 了整個社區的環境清潔：
你現在分路多寬，像我們這種傳統社區，這是不可能改變的事實，你 說這個分誰的？（LY6：5）
你怎麼規範的話，不然把這個傳統社區怎麼劃分？傳統社區大部分都 是私有道路，財產都屬於私人（LY6：10）
每個里鄰環境特性不同，該里鄰屬於傳統老舊社區，大部分由小巷弄組成，
不符合「四米以上」的要件，又該社區的道路多為私人所有，亦不符合「公有」
道路的要件，故不在清潔隊的清理範圍內。但這位受訪者認為該社區因先天環境 以及里鄰的特性，雖不符合改制後新增的法定要件，但考量社區的整體性，也應 納入清潔隊的清理範圍。
第二，改制後的環境清潔工作，如髒亂處在其他局處權管的區域內，清潔工 作便由權責單位負責，不必然再由清潔隊清理。有位受訪者提到相鄰近的區域卻 由不同的單位負責環境清潔的情形：
運動公園有運動公園的管轄單位，停車場有停車場的管轄單位，停車
運動公園有運動公園的管轄單位，停車場有停車場的管轄單位，停車