訪談對象與訪談大綱

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第三節 訪談對象與訪談大綱

本文所要探討關於改制後區公所的回應性，其核心內涵在於改制後區公所處 理的業務內容，是否能回應地方民意的需求。由於現有針對縣市升格改制之研究，

多從學理及制度層面探討（李長晏，2013、陳朝建，2011、黃錦堂，2011），或 以直轄市政府所屬機關人員為研究對象（劉坤億，2011、余明娟，2013、王維偉，

2011），因此相關的討論較著重在改制後直轄市政府組織內部的整合，及業務調 整的適當性。然不論改制後內部的整合如何進行，最終仍必須從民眾的角度來檢 驗改制後直轄市政府的效能。

在此探討的回應性概念，尤其強調從民眾的觀點加以檢視，然本文並不以民 眾為訪談對象。本文從組織的角度探討改制後區公所的轉變，因此側重區公所業 務範圍與作業流程的調整，於此而言，對於區公所業務職掌較為熟悉的對象，較 能針對本文的研究問題提供充足的資料。本文認為「里長」具有民意基礎，且熟 悉區公所承辦的業務，是一合適的受訪對象。里長在區長指揮監督下辦理里內公 務，與區公所業務上有較為密切的互動關係。而除了憑藉里長與區公所之間緊密 的聯繫，本文也倚賴其作為民意匯集中心及扮演反映民情的重要角色上，能提供 自身及里內民眾如何看待改制前後區公所處理地方公共事務的過程及方式。

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縣市升格改制背景概述 第四章

本章共有兩節，第一節首先說明改制對於我國長久以來地方自治的影響，接 著進一步說明在縣市升格改制的規劃中，對於區級體制與區公所的角色期待為何。

第二節介紹改制後直轄市自治法規與機關編組的變動，接著敘明鎮公所與區公所 的組織結構差異，最後聚焦定義本文建構的三類環境清潔事項。

第一節 縣市改制過程中地方自治的轉變

民國 99 年縣市升格改制，復於民國 103 年桃園市升格，六都成立係屬我國 行政區劃的一大改變。縣市升格是以區域發展為目標，期待升格後的直轄市成為 國與國之間經貿互動、商業活動重要窗口的都會區域。由於縣市升格改制涉及我 國地方自治團體的重大變革，是而在內政部核定的縣市改制計畫中，除了論及升 格改制後的展望與發展方向之外，對於改制後對地方政治產生的影響也有所分析，

本節首先將依照縣市改制計畫彙整說明地方自治體制在改制過程中的改變。

壹、 縣市升格改制對於地方自治的影響

縣市升格改制涉及我國既有的地方自治生態，原來縣（市）升格為直轄市層 級的地方自治團體，鄉（鎮、市）層級地方自治機關則予裁撤。縱使縣市改制並 非以地方自治的改革為主軸，然其所牽涉到對於地方政治的變動不容小覷。在本 文個案所屬縣市改制計畫中便有提到改制對於地方政治的影響，首先是地方民選 公職人員的參政空間縮小。改制前縣議員 65 人，鄉（鎮、市）民代表 460 人，

村（里）長 1,017 人，改制後依照地方制度法及地方立法機關組織準則有關地方 民意代表員額數的訂定規範，直轄市議會議員 52 人，其中應有原住民選出之議 員 4 人，及婦女保障名額 8 人。除了議員員額數減少，隨著鄉（鎮、市）長改為

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區長，鄉（鎮、市）民代表會裁撤，共減少地方公職人員 502 人，基層參政空間 大幅縮減。（改制計畫：12）

其次，論及鄉（鎮、市）公所及鄉（鎮、市）民代表會之處理及影響。原鄉

（鎮、市）公所改制後，依規定廢除地方自治團體公法人地位，成為市政府的派 出機關，鄉（鎮、市）長改為區長，鄉（鎮、市）民代表會也在任期屆滿後裁撤。

依照改制計畫書的初步評估，改制後直轄市政府得到了更多的管理權，對於下轄 之區（原鄉、鎮、市）有更大控制力，優點是政策更易於貫徹，缺點則為民意弱 化。改制計畫提出的補強方式是，藉由增加公民意識、強化民眾參與及加強與基 層溝通傾聽民意。最後，改制計劃書提到希望透過公民養成與公民參與補足改制 後縮小的地方參政空間。改制計畫所載具體的措施是將村里民活動中心轉型為公 民會議廳，一則做為公民養成的學習場所，指導市民學習做為一個現代公民應有 的知能與權利，一則做為實施公民會議的集會場所，提供公民參與政策討論及商 議的機會。（改制計畫：13-15）

有鑑於基層地方自治生態及政治文化一直是社會長期關注的焦點，學術上關 於地方自治權限亦多有探討，其中陳沛郎、謝順旭（2005）之論著「從民主政治 論我國鄉鎮市自治之方向」認為民主政治的成功與地方自治的落實密不可分，提 到地方自治與民主政治的關係：（1）促進地方行政民主化，確保住民的主體性；

（2）推動因地制宜的行政，強化住民的向心力；（3）維護地域社會文化，充實 住民生活內涵；（4）培育住民民主素養，奠定民主政治的基礎；（5）建立垂直的 權力分立，防止國家濫權。該文雖是在針對鄉鎮市地方自治存廢的脈絡中討論，

但其所論及地方自治所彰顯的民主意涵，在因縣市升格改制而失去地方自治權限 的鄉（鎮、市），同樣也必須面對因此而民意弱化的問題。此外，陳沛郎、謝順 旭（2005）的討論中也有提到，取消鄉（鎮、市）地方自治權後鄉（鎮、市）長 改為官派可能產生的缺失，包含：（1）官派不具民意基礎，無法積極為地方服務；

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（2）無法了解地方特殊民情文化及民眾需求，即不具即時性與回應性；（3）不 利民眾參與公共事務以培養地方認同與鄉土意識；（4）妨礙地方民主文化之形塑 等。

從地方自治的角度來看，縣市升格改制不僅是對於我國長久以來地方制度的 衝擊，可能更深受影響的是地方自治所代表的民主意涵，是而改制計畫中便有提 到藉由培養公民意識，發展公民社會來彌補改制後地方民主發展的限制。地方自 治生態的轉變說明了縣市改制對於地方民主發展根基的影響，這些限制要如何在 新的體制中建立解決之道，以下接續說明。

貳、 改制後區級體制及區公所角色定位之探討

縣市或是單獨升格，或是合併改制，原有縣（市）及鄉（鎮、市）層級的地 方自治團體均已不復存在，縣（市）政府改制為直轄市政府，鄉（鎮、市）公所 則成為區公所，屬於直轄市政府的派出單位。縣市改制後，直轄市政府各局處與 區公所的權責重新劃分，原屬於鄉鎮市自治權限的社會服務、環境衛生、營建交 通等事項，均移由市政府相關局處為主政機關，原隸屬於鄉鎮市公所的公共機構，

如圖書館、托兒所、清潔隊等也都回歸市政府相關局處管理。改制後區公所因不 具自治權限，財政權與人事權回歸市府，區公所的權限來自於市府或各局處的授 權，能自主行使的權限已大幅減少。

在改制初期業務移轉時，陳朝建（2011）便提出市政業務難以無縫接軌的各 種情形，例如原握有財政權的鄉鎮市公所，能夠自行編列社會福利措施的津貼發 放，且各鄉鎮市公所財政能力不一，發放的津貼也各不相同，但改制後，是否繼 續發放津貼，以及各區公所是否以同樣標準發放，都改由市政府決定。另外，像 是新北市萬里區才有的核電廠回饋金，是該區社會補助經費的主要來源，改制之 後，該筆經費的收入也無法再單由區公所決定其用途。除了津貼的補助之外，原

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來屬於鄉鎮市公所自治事項，包含教務文化及體育、環境衛生、營建交通及觀光 等業務，移由市府各相關局處主導，因此其後續的規劃發展與預算的運用也會與 改制前原鄉鎮市公所的規劃出現落差。比較原鄉鎮市公所與改制後區公所的財政 能力，能判斷哪些是原鄉鎮市公所有能力做，而改制後區公所無法決定是否可以 做的，尤其在社會福利及公共建設方面，更能讓市民直接感受到其中的落差。

縣市改制為直轄市後，原鄉鎮市公所的權限、業務與所屬單位併入直轄市政 府相關局處，改制後的區公所看似不用再負擔太多的業務。但值得注意的是，甫 改制的新四都，有著與原先傳統北、高兩直轄市截然不同的環境型態，傳統北、

高兩直轄市所屬的行政區多為都會型區域，各個行政區之間，不管是面積、人口 及產業型態都沒有太大的差異。反觀改制後的新四都，高雄市、台南市、台中市 是原來縣、市合併而成，新四都不僅幅員遼闊，且各個行政區之間都市化程度不 一，地理環境與產業都有極大的差異，因此雖然升格後與原北、高兩市同樣為直 轄市，但許多文獻皆認為，新四都是無法完全借鏡傳統北、高兩直轄市的治理模 式。

除了地理環境的差異，制度上的轉變，讓原來以鄉（鎮、市）地方自治團體 為主的地方自治生活圈突然瓦解，更是造成民眾感到極不適應的主因。改制前原 鄉鎮市公所為地方自治團體，依據地方制度法，鄉（鎮、市）的自治事項包含組 織、財政、社會服務、環境衛生、公共安全等層面，而所謂自治事項，即代表地 方自治團體得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策 規劃及行政執行責任之事項。

改制後區公所立場上的困境也牽涉到區公所是否有能力辦理市府授權事項、

區域內橫向聯繫的問題，以及要如何因應新直轄市未來的治理模式。葉明勳、劉 坤億（2012）在其研究中提到改制後市府與區公所之間可能出現任意委託，以及 區公所有責無權的情形，會讓區公所無所適從；另外，改制後區公所不具自治權