縣市升格對於鎮公所改制區公所回應性之影響－以○○區公所為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 縣市升格對於鎮公所改制區公所回應性之影響治. 政. 大. －以○○區公所為例立. ‧ 國. 學. The Impact of Upgrading County to Municipality on its. ‧. Responsiveness: The Case from a Township to District. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：黃東益博士研究生顏慈柔撰中華民國一○六年一月.

(2) 謝辭在論文完成的此刻，原先起伏不定的心情與煩躁鬱悶已歸於平靜，再回想歷時的過程，心中只有感謝，感謝上天讓我有機會走向這趟學習之旅，更幸得沿途許多老師和朋友的啟發與協助。謝謝指導教授黃東益老師，總是在我論文寫不出來的時候提供方向跟建議，也謝謝老師在我自尋煩惱跟自找壓力的論文寫作過程中，沒有給我更多壓力，而是不斷的鼓勵。因為要上班，每次找老師求救詢問常常是逢年過節或是假日，經常打擾老師的休息時間，很謝謝老師仍不厭其煩的逐一回覆。謝謝兩位口試委員，. 政治大. 方凱弘老師與曾冠球老師，兩位老師針對論文給的建議比研究範圍更多更廣，對. 立. 該領域深入的鑽研跟見解，除了幫助我修改論文更加完善，同時我也學習受教許. ‧ 國. 學. 多，謝謝兩位老師悉心指正。. 還記得第一學期修莊國榮老師的課，嚴謹的學習建立知識體系的邏輯思考，. ‧. 而老師也經常告訴我們要當個有生命力的人，雖然那時候才剛入學，我至今謹記. Nat. sit. y. 也提醒自己對生活保持熱忱跟生命力，謝謝莊老師。修蘇偉業老師的課是又愛又. n. al. er. io. 恨的，老師對課程跟研究的要求完全沒在客氣，嚴格的背後，每份講義資料跟每. v. 份作業的批改都能感受到老師對課程安排的用心。明明是覺得又難又看不懂的文. Ch. engchi. i n U. 獻，上課經過老師的引導提問，會想一探究竟，這大概就是啟發學習動機吧；也謝謝老師願意讓我旁聽課程，多一次的學習，謝謝蘇老師。研究過程的某此訪談結束後，突然對這份研究有一種超越＂完成論文趕快畢業＂的感覺，在我感受到受訪者真切的談話時，我能否同等用心的對待每一位受訪者，我能不能也真誠、仔細地聆聽，他們想說的是什麼？我能不能將受訪者給我的想法與回饋，帶有靈魂的呈現在這份研究中？謝謝每一位受訪者願意接受訪問，更謝謝你們無私的分享，讓我對這份研究體會得更深刻，希望我寫得論文能讓你們感同身受。謝謝長官與同事的諸多指導與協助，工作上的學習跟經驗幫助我系統性的理解研究議題，謝謝你們。 I.

(3) 論文最後的寫作時期，下班後在圖書館，經常是又餓又累又想睡覺，謝謝「超好揪‧真心不變群組」鍾佩、老温、老澍，不時的聽我跟你們說 24 小時自修室發生的瑣碎事情，把無聊變有趣，謝謝你們的陪伴。時常論文寫到思緒紊亂、焦躁煩悶，謝謝子麾、蔣寧、尚勳不間斷的加油打氣，讓我知道我不是一個人單打獨鬥，謝謝你們。謝謝 Evelyn、Joyce、Louise、Mandy、Milo、Nell、草哥、美惠、小鍾、子玉、胖達時刻的關心，不論我過得好或不好，你們都在，人生的每個階段與生活點滴我都想與你們分享。謝謝宋文老師，總是比我對我自己更有信心，給我很多勇氣，我也不曉得有沒有學會心智堅定些，但是我會繼續努力，謝謝老師。. 政治大. 謝謝爸爸、媽媽、婆婆，以及在天上的公公，謝謝你們的支持跟付出，才能. 立. 讓我無後顧之憂的完成挑戰。謝謝慈怡、Tracy 跟所有的家人，當我最堅強的後. ‧ 國. 學. 盾。最後，謝謝鵬吏，我開心的時候，你跟我一起，我不開心的時候，你也跟我一起，無條件的包容、相伴與疼愛，謝謝你。. ‧. 顏慈柔謹誌於 2016 年 2 月 13 日. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(4) 摘要因應民國 99 年及民國 103 年新北市、台中市、台南市、高雄市及桃園市升格為直轄市，轄內鄉（鎮、市）地方自治權限回歸直轄市政府，鄉（鎮、市）公所改制為區公所，自此成為直轄市的派出單位。由於鄉（鎮、市）公所改制區公所後權責限縮，回應地方民意需求的能力是否因此而受限，成為備受關注的議題。本研究以鎮公所改制區公所的個案為例，聚焦於環境清潔事項，探討改制過程中公所組織結構變革所產生回應性的影響。本研究將回應性的概念分為三個層：意見反映管道的建立與運作；第二、「實質回應性」：次：第一、「程序回應性」. 治政問題解決的有效性；第三、「制度回應性」：改制過程隱藏的價值轉換。透過訪談大立資料歸納分析，本研究認為，改制後地方意見反映的管道是多元且制度化的，但 ‧ 國. 學. 管道暢通只是基礎，地方反映意見或通報問題能否獲得解決才是關鍵；依照分析結果，地方通報的問題如果屬於具有明確規範與權責劃分的事項，大部分都能獲. ‧. 得解決與處理，然若地方反映意見涉及規劃或決策性事項，雖有反映管道，卻不. Nat. sit. y. 必然能獲得實質的回覆或解決。更進一步探討的是相同業務在改制前後不同作法. er. io. 分別代表的價值，改制前由鎮公所統籌主導更顯彈性，改制後直轄市體制則更傾. al. v i n Ch 最後，本研究發現，雖然改制後地方權限回歸直轄市政府，但在新的直轄市 engchi U n. 向建立專業、理性化的制度。. 體制中，仍可透過區公所積極的橋樑角色及藉由民意代表的力量，促進地方聲音更受重視。在歷經縣市改制所產生制度的轉變與影響，本研究針對地方治理提出三項建議：一、改制後直轄市政府除了建立提供民眾反映意見的管道，也應透過各種平台落實雙向溝通；二、區公所的角色可從機械式轉陳資訊的角色，轉變為更積極、有助於市府與民眾溝通的橋樑角色；三、改變以往里鄰過於依賴行政機關的情形，試著建立里鄰與行政機關之間的協力關係；即行政機關不再直接給予服務或資源，而是建立制度提供里鄰自主發展的機會。關鍵字：縣市改制、組織變革、回應性、區公所、地方治理 III.

(5) 目次謝辭 ..................................................................................................... I 摘要 .................................................................................................. III 目次 .................................................................................................. IV 第一章緒論 ......................................................................................1 第一節研究背景 ........................................................................................... 1 第二節研究動機 ........................................................................................... 3. 政治大第四節研究範圍 ........................................................................................... 6 立. 第三節研究問題與研究目的 ....................................................................... 5. ‧ 國. 學. 第二章文獻回顧 ..............................................................................9 第一節我國縣市升格改制相關研究 ........................................................... 9. ‧. 第二節組織變革理論及其於行政組織之運用 ......................................... 16. y. Nat. sit. 第三節官僚組織的回應性 ......................................................................... 32. n. al. er. io. 第三章研究設計 ............................................................................38. Ch. i n U. v. 第一節研究架構 ......................................................................................... 38. engchi. 第二節研究方法 ......................................................................................... 39 第三節訪談對象與訪談大綱 ..................................................................... 40. 第四章縣市升格改制背景概述 ..................................................43 第一節縣市改制過程中地方自治的轉變 ................................................. 43 第二節改制後政府機關編組的轉變 ......................................................... 47. 第五章鎮公所改制區公所之回應性分析 ..................................52 第一節程序回應性：反映管道的建立與運作 ......................................... 52 IV.

(6) 第二節實質回應性：問題解決的有效性 ................................................. 55 第三節制度回應性：改制過程隱藏的價值轉換 ..................................... 64. 第六章結論 ..................................................................................71 第一節研究發現 ......................................................................................... 71 第二節實務與理論對話 ............................................................................. 73 第三節研究建議 ......................................................................................... 77 第四節研究限制及未來研究方向 ............................................................. 80. 參考文獻...........................................................................................82. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(7) 第一章緒論本章節首先闡述縣市升格改制的政策背景，作為本文研究的基本脈絡。接著說明研究動機，並依據研究背景提出研究問題及期望能達成的學術目的與實務目的，最後則說明本文的研究範圍。. 第一節研究背景. 政治大. 縣市升格改制是臺灣地方自治的一大轉捩點，原來只有北、高兩直轄市，民. 立. 國 99 年之後增加到五個直轄市，在民國 103 年桃園縣升格後開啟六都的新局面。. ‧ 國. 學. 從三都十五縣到後來六都時代的來臨，都顯示臺灣未來的發展將以區域整合為基礎，結合鄰近地區的資源及產業規畫，發展成為具有國際競爭力的區域城市。新. ‧. 直轄市因此被賦予整合與領航的要務。. Nat. sit. y. 從區域發展的角度來看，縣市改制直轄市促進資源的整合運用，也創造發展. n. al. er. io. 的契機。然而，卻有文獻及媒體報導顯示，在民眾看到改制帶來更多發展機會之. i n U. v. 前，已先面臨整合所產生的混亂。而之所以混亂，除了涉及組織整併必然帶來的. Ch. engchi. 磨合期之外，六都升格改制，鄉鎮市公所依法改制為區公所後權責限縮，致使民眾產生不便利與不習慣之感，也是原因之一。鄉鎮市為地方自治團體，享有地方公共事務的規劃與決策權，也具有設立組織、財政及人事等權限，但這些自主權都在改制後回歸直轄市政府，而區公所大部分是辦理承轉性與服務末段的事務，僅有政策執行的功能（李長晏，2013）。換言之，鄉鎮市公所的自主性比區公所高，兩者在功能上的落差，突顯了改制後區公所在直轄市治理模式中的角色困境。. 1.

(8) 區公所與鄉鎮市公所同樣都是第一線的服務單位，都被期待能夠及時且有效的回應民眾需求，但兩者的權責範圍不同，回應能力也有所差異。在縣市升格改制的議題上，許多文獻指出改制後區公所欠缺回應性的問題（葉明勳、劉坤益， 2011；李長晏，2013；余明娟，2013），而回應性之所以在五都的改制中特別受到關注，主要是因為新改制的五都（新北市、台中市、台南市、高雄市與桃園市），其所屬的行政區與傳統北高兩市不同，傳統北高兩市行政區域數量較少且同質性高，多為都市化程度較高的地區，而新四都所屬行政區不僅都市化程度不一，地理環境與產業型態差異性高，即便與傳統北高同為直轄市，是否同樣能在直轄市. 政治大新四都先天的地理環境突顯了「因地制宜」的重要性，各個行政區有其獨特立. 體系中達到較佳的治理模式，研究多持保留態度。. 的環境條件與產業特色，直轄市一體適用的法規制度不必然能滿足不同行政區的. ‧ 國. 學. 需求。有學者主張一市兩制，讓直轄市下原屬都市化較高的區仍維持派出化，原. ‧. 屬鄉鎮轉型的區則實行自治化（李長晏，2013）。然而，實證研究則是發現，大. y. Nat. 部分的區長對於直轄市區公所體制採取一市兩制或可保留非都會區之鄉鎮為地. er. io. sit. 方自治團體兩種作法，均傾向不同意（劉坤億，2011）。依現行體制來看，一市兩制暫無實行之可能性，且相關的討論似乎都指向，改制後要解決「差異性」的. al. n. v i n 問題，關鍵仍在於區公所是否能較為自主的回應行政區的特殊性（葉明勳、劉坤 Ch engchi U 億，2012）。. 失去地方自治權限動搖了因地制宜的治理目標，要如何建立相關機制彌補直轄市當中「區」的主體性，是新改制直轄市共同的治理難題。其中關注的焦點圍繞在區的「回應性」－民主政治的正當性權威（陳敦源，2012：29）。民主政治念茲在茲的回應性，強調的是政府施政必須回應民眾的需求，以民意為基礎的政治權威才具有正當性。學者薄慶玖（1995）論及地方自治時曾云：「自治實係民主的別稱，在中央稱之為民主，在地方就稱之為自治。」不論稱之以民主或自治， 2.

(9) 體現民意是不變的原則。本文所指的回應性便是依循民主原則所建構的概念。改制前鄉（鎮、市）地方自治團體在地方自治的理念下，遵循一套完善的機制維持「以地方之人管理地方之事」的治理模式，當改制後的區「無權」維持相同機制時，在新的直轄市體制下，能否繼續保有回應地方民意的需求，以及要如何為之，是本文所欲探討的問題。. 第二節. 研究動機. 縣市升格改制是近年地方治理的一大重要政策，也引起社會及媒體極大的關. 政治大. 注，但媒體報導卻呈現許多負面觀感，民眾對於改制後所產生的不便，多有抱怨。. 立. 例如，鄉（鎮、市）公所改制為區公所後，原有的地方自治權限分別回歸市府各. ‧ 國. 學. 個局處，分散的權責讓區公所不再是維持地方公共事務運作的指揮者，而作為市. ‧. 府的派出單位，區公所的權責地位次於市府局處，難以整合之姿在地方上協調分屬不同局處權管的機關學校。. y. Nat. sit. er. io. 改制前，紙風車在地方巡演只需一紙公文，就可獲得鄉公所協助；改制後，區公所不願擔任協調者，事事都得靠自己，「為了演出暫關兩盞路燈，得發文向兩、三個不同單位請示才行！1. al. n. v i n Ch 光是為了「割草」問題，幾經連繫還是不見下文，為之氣結。原來， engchi U 根據雜草生長的地區不同，割草單位也大不同，有的地方要找「農業局景觀處」，有些則要找「水利局高灘處」，三不管地帶則要找區公所；想要割草還得碰運氣找對單位才有用。2. 1. 管婺媛（2013 年 6 月 12 日）。紙風車怒：2 小時演出搞 8 份公文。中國時報，2015 年 7. 月 31 日，取自：http://www.chinatimes.com/newspapers/20130612000246-260114。 2. 陳俊雄（2013 年 7 月 11 日）。升格新北市行政效率降級。中國時報，2015 年 7 月 31 日，. 取自：http://www.chinatimes.com/newspapers/20130711000450-260107。 3.

(10) 除了從市府到各區都處於權責分散的狀況，區公所因不具市政業務的主導權，不論是承辦市府局處授權業務，或受理人民申請案件，如涉及決策事項（或依權責劃分）經常無法逕為決定，而必須轉陳市府局處主政。改制後新增「轉陳」的流程，在權責劃分明確的情況下，就已徒增時間成本，遇到市府機關間權責不明時，可以想見會耗費更多時間，更甚者，找不到權管機關，最終不了了之。縣市升格改制涉及組織、體制及資源等組織核心層面的變動，但無論行政組織內部啟動什麼樣的變革，最終目的仍必須對民眾或社會產生實質的助益。或許民眾沒有足夠的專業與資訊瞭解縣市升格改制後，行政機關內部到底有那些轉變，. 政治大的宗旨背道而馳。為何像改制這樣具有前瞻性與發展目標的政策，卻招致負面評立. 但改制卻讓民眾以親身經驗感受到低回應性與低效率，這樣的結果已與「便民」. 價，甚至被以「亂象」來形容？改制對於縣市政府而言是一大變革，改制前後也. ‧ 國. 學. 朝整合方向作了許多努力，可是改制的結果似乎變成行政機關內部大有作為，但. ‧. 卻未讓民眾有同等正面的觀感，這樣的現象為本文研究的出發點。. y. Nat. 區公所角色轉變帶來的矛盾與不適應感，是改制必經的過程。然任何政策都. er. io. sit. 會有其正、負面效益。雖然經歷不可避免的磨合期，但縣市改制是以整體區域發展為政策目標，於此而言，區公所改制後應有的思維是如何扮演好執行市府政策. al. n. v i n 的角色功能。致力於發展的同時，當然也不能迴避鄉（鎮、市）公所轉變成為區 Ch engchi U. 公所後欠缺直接回應民意的能力。因此，本文期待透過研究瞭解改制對於區公所產生的有利與不利條件，並藉此找出提升區公所治理能力的策略，減少區公所位於市府與民眾之間可能產生的矛盾，並兼顧執行政策與回應民眾的任務。. 4.

(11) 第三節研究問題與研究目的在前述背景脈絡下，本文試圖回答以下研究問題：一、鎮公所改制成為直轄市的區公所後，對於組織外部民眾而言，環境清潔問題的處理產生那些轉變？二、這些轉變跟公所組織變革有何關聯？造成哪些對於回應地方民意的影響？透過回答研究問題，期能在學術及實務上提供部分見解。 1. 學術目的：本文希望達到的學術目的，是藉由研究個案分析來理解理論的概念，並且增. 政治大. 加相關領域的本土案例。本文研究議題主要的視角是組織變革理論與回應性理論。. 立. 政府部門運用組織理論或技巧進行組織改造，或用以提升組織成效，是近代政府. ‧ 國. 學. 著重效率提升的主要作法之一。本文研究聚焦在縣市升格改制後區公所的轉變，. ‧. 以組織的角度切入，探討改制後組織結構的改變對於區公所會有哪些影響，並試圖建構回應性概念的不同面向，作為資料分析的框架。透過個案分析與組織變革. y. Nat. n. al. er. io. 2. 實務目的：. sit. 理論、回應性的概念相呼應，本文期待從中建立實務與理論的連結。. Ch. i n U. v. 本文研究期待回答的研究問題，是區公所改制前後對於民意的回應方式有哪. engchi. 些差異，及產生這些差異的影響因素。釐清改制所產生的差異及影響因素，主要是希望能提供更佳的治理方針。以現有研究與相關媒體報導來看，改制後區公所要面臨兩個層次的問題，一是其角色轉變為非地方自治團體帶來的衝擊與影響，二是在新的直轄市體系中找到新的治理方式。而新的治理策略必須自交錯的環境制度中發展而來。爰此，本文研究的實務目的乃希望基於現下的環境脈絡中，提出貼近改制後區公所角色定位的治理方針。. 5.

(12) 第四節研究範圍縣市升格改制後，涉及區公所調整的業務甚多，本文選擇以環境清潔業務為分析焦點，原因有二，第一，環境清潔是因改制而由原鎮公所移撥直轄市政府的業務當中，組織編制及任務的異動幅度較大的。改制前原來負責區域內環境清潔業務的清潔隊，是鄉鎮市公所的所屬機關，而改制後，配合組織編制的調整，清潔隊回歸成為直轄市政府環保局的派出單位。單以新北市來看，環保局接管 29 鄉鎮市所屬清潔隊，總數約 6,000～7,000 的清潔隊員改納入環保局編制，數量之多，便有研究針對市府環保局能否妥為管理如此龐雜的人力與業務提出質疑（陳朝建，2011）。. 立. 政治大. 第二，亦有實證研究顯示，改制後多數區長最關心的是市政府能否將清潔隊. ‧ 國. 學. 的指揮管理權下授。劉坤億（2011）曾於縣市升格改制兩個月後，針對五都所屬. ‧. 各區區長進行研究調查，發現大部分區長認為最需要由市府授權區公所管理的業務是清潔隊長的指揮管理權，其他業務依次是圖書館業務、公用事業管理、托兒. y. Nat. io. sit. 所業務等。區長承命於市長，比起民選鄉鎮市長，肩負更多來自於市府交辦事項. n. al. er. 所需承擔的責任，而在各該行政區內，區長亦被賦予協調指導區內各機關學校之. Ch. i n U. v. 權責，是而無論對市府或對各行政區來說，區長都是統籌區內地方公共事務的關. engchi. 鍵角色。從區長的角度來看，環境清潔最為急迫且被認為是應再由市政府授權區公所指揮的業務，足見其組織調整帶來的重大影響。為進一步探討區域的環境清潔事項，可從實務與學術兩個層面作為參照框架。實務上，行政機關中最直接負責的單位是清潔隊，改制前，清潔隊是鎮公所的附. 6.

(13) 屬機構，依據「○○縣○○鎮清潔隊組織規程」劃定權責範圍3，改制後清潔隊回歸成為○○市政府環境保護局下轄單位，則是依照「○○市政府環境保護局組織規程」訂定各區清潔隊的執掌4。在學術上的探討，劉坤億（2011）在其針對五都改制後區公所角色在定位的研究中，探討因改制產生的業務功能調整與權限轉移，並據以劃分 10 個不同面向5，其中兩個與環境清潔業務移轉相關的面向分別是「廢棄物清除及處理」與「清潔隊長的指揮管理權」。. 3. 依據 OO 鎮清潔隊組織規程，清潔隊的任務包含： (1) 關於環境衛生，病媒防治清除事項。. 政治大. (2) 廢棄物清除、資源回收、急運及處理等事項。. 立. (3) 關於違反廢棄物清理法行為之稽查事項。 (4) 市區清潔維護與溝渠織疏濬事項。. ‧ 國. 學. (5) 環境保護教育宣導事項。 (6) 清潔車輛織保養檢查及修理與養護事項。. 4. ‧. (7) 其他有關清潔工作之管理、督導及考核事項。. 依照改制後直轄市政府環境保護局組織規程，各區清潔隊應辦理：各轄區環境衛生垃圾清. Nat. sit. y. 運、資源回收工作及特區、重大環境維護專案執行、各轉運站或資收廠（場）現場操作，巡. io. 5. er. 查及舉發等環境衛生案件處理、綠色生活網實際操作維護等事項。. 劉坤億（2011）在其研究中，根據文獻分析及深度訪談結果建立三個研究構面，採取問卷. n. al. i n U. v. 調查法，普查五個直轄市的區長。在「對業務功能移轉的看法」中，共包含 10 個題目：. Ch. engchi. 01. 我認為原鄉（鎮、市）的圖書館應由市政府授權區公所管理。 02. 我認為原鄉（鎮、市）的托兒所應由市政府授權區公所管理。 03. 我認為原鄉（鎮、市）的公共造產事業應由市政府授權區公所管理。 04. 我認為原鄉（鎮、市）的公用事業應由市政府授權區公所管理。 05. 我認為原鄉（鎮、市）廢棄物清除及處理之業務移轉至市政府是合理的。 06. 我認為區清潔隊隊長應由市政府授權區公所指揮管理。 07. 我認為區公所在執行區級災害防救時，區長具有足夠的指揮監督權。 08. 我認為區公所區政會議（由區長召集並為主席），每月舉行一次是足夠的。 09. 我認為區長可透過區政會議、協調整合區內其他市政府派出機關單位（如警察分局、衛生所、消防隊、清潔隊等）。 10. 我認為區公所目前的課室業務功能能夠滿足區內民眾需求。 7.

(14) 前述從實務及學術層面，具體呈現環境清潔包含的事項，但兩者顯然都傾向內部組織變動的觀點，本文則期待從組織外部觀點補充關於回應性的理解。本文對於環境清潔具體事項的建構，將著重於受訪者（里長）的認知，在里長的工作內容中涉及哪些環境清潔項目，尤其以其位於組織外部的立場，在處理里內環境清潔的工作中，感受到哪些因改制產生的差異與影響。因此，本文對於環境清潔範圍的建構，將以里長的認知為主，再輔以實務及學術層面的參考框架，期以貼近回應性概念的闡述。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(15) 第二章文獻回顧本章第一節首先回顧關於我國縣市升格改制之研究，第一部份敘述現有研究探討縣市改制的大致面貌，第二部分為本文研究的主要切入點－從組織觀點探析縣市改制的議題。第二節討論組織結構變革理論，並探討行政組織實施組織重組的影響，從日本、大陸及我國政府再造中組織重組的經驗，分析關鍵的影響因素，作為本文參考。第三節探討回應性的概念，從相關理論及模式，建構出回應性的各個面向，並據以發展為本文研究架構。. 政治大第一節我國縣市升格改制相關研究立. ‧ 國. 學. 壹、以直轄市為中心的區域發展策略. ‧. 論及縣市升格的政策，先要從整體的行政區劃來看。行政區域代表的是各地. sit. y. Nat. 方政府行使權力的範圍，世界各國固有行政區劃的運作大抵依循歷史傳統、天然. al. er. io. 形勢、交通及經濟狀況、人口與面積均衡等標準劃分，也有為因應治理壓力，進. v. n. 行地方行政區劃體制的改革與調整，藉以消除或緩和經濟成長、環境永續、區域. Ch. engchi. i n U. 合作等運作問題（江大樹，2011）。綜觀臺灣的行政區劃，自 1950 年代實施地方自治開始便不曾大幅變動過，紀俊臣（2011）分析其原因在於，行政區劃涉及公職人員政治版圖之變動，影響政治利益的分配與經營，在我國並不輕易變革。2010 年五都升格改制，一方面朝野共識免除了政治協商的成本，另一方面，改制後所要達到提升國家競爭力，以及區域均衡發展的目標獲得大多數的共識，因此，新六都得以順利開啟行政區劃的新局面。縣市升格改制活絡我國固有的行政區劃，帶來發展的契機，但相對的，正因為行政區劃久未調整，此次大幅變動後也產生現況與制度上的磨合，連帶引起一 9.

(16) 些反思。針對區域整合治理的議題，蕭閎偉等人（2012）從國土規劃的觀點提出評論，其認為以全國階層的角度來看，新五都就定位後，資源的集中將促進臺灣西部的發展，邁向高知識經濟產業，但同時也會加劇城鄉差距，尤其國土法欠缺最上位的基礎法源，也將阻礙國土空間資源有效、合理的規劃。以區域階層來看，北、中、南三大區域未來均衡發展，將取代傳統以南、北為發展焦點的情形，但各個區域間的組織性整合仍有待加強。而對於地方階層而言，縣市升格有助於地方行政效率提升及資源的有效利用，特別是交通運輸網絡的成形將為周邊區為帶來正面外部效益（蕭閎偉、林建元、白仁德，2012）。. 政治大度法的規範，調整為直轄市層級的地方自治權限。據此，黃錦堂（2011）在其研立縣市升格改制為直轄市，除了行政區域範圍擴大，其業務權責也依照地方制. 究中，按照現行制度與相關原理原則，重新檢視地方政府的職權，及中央與地方. ‧ 國. 學. 政府的權責劃分與互動關係。相關的回顧與討論，目的是凸顯直轄市比起縣（市）. ‧. 更進一步擁有「特殊需要」的業務權責。所謂特殊需要，依照地方制度法的規定，. y. Nat. 指的是在政治、經濟、文化及都會區域發展上，有特殊需要的地區，如就具體事. er. io. sit. 項來看，所討論的範圍則包含給付行政與公共安全等重要性事項，似宜由國家立法、五都政府執行，蓋五都應有完整的能力與條件承擔。為了能有效執行五都權. al. n. v i n 責業務，五都政府都應享有相應的組織、人力與財務之配備，與區公所的業務關 Ch engchi U. 係應採分權化處理，而與中央的業務互動關係，黃錦堂（2011）則是非常強調直轄市的自主性，其認為，在自治事項上，中央宜採用績效管理作為監督機制，避免中央的監督成為拘束，在委辦事項上，五都應享有補充性立法權，即便是屬於五都無決策權的中央立法並執行事項，五都也應充分的參與（黃錦堂，2011）。縣市升格後，新直轄市擁有更多的資源與發展條件，在法治地位上也被賦予更多的權責及自主性，而直轄市要如何發展其自身所謂的特殊性，以及該如何帶動週圍區域的整合發展，學理上亦提出相關建議。 10.

(17) 改制後直轄市既為區域發展的領頭羊，自應有明確的發展目標，但趙永茂（2011）認為新直轄市欠缺終極願景，其主張一個城市的發展，應該要「從市民（citizen）與草根（grassroot）需求出發，透過公民商議程序，確認各該直轄市的主要戰略發展方向，形成整體的地方願景」。新直轄市的轄區較以往更大，其職能也應跟著提升，才能提供更多元、充足的公共服務。據此，徐仁輝（2010）提出五都政府的職能可參考美國地方政府多中心治理模式建立新的治理型態。多中心治理指的是美國地方政府，除了一般政府組織之外，也成立不同的公共服務組織為不同地區或社區的利益服務，或是透過契約方式委託其他政府提供。在這. 政治大任務或政策問題導向為基礎的治理組織，其具有彈性，且轄區重疊交錯，目的是立. 個模式的運作之下，美國都會區地方政府除了傳統的政治轄區，另將出現一種以. 建立超越轄區限制的多元公共服務產業。因此，五都應可參考美國都會區地方政. ‧ 國. 學. 府的多層級治理作法，在以區域發展為目標的基礎上，強化整體公共服務的提. ‧. 供。. y. Nat. 相關研究提出的治理建議，對於面對全新治理環境的五都而言，提供了明確. er. io. sit. 的指導方針。然尋求任何政策的作法，事實上都很難自外於所處的環境條件。江大樹（2011）對於 3 都 15 縣政策的研究，分析了該政策的形成背景，以及規劃. al. n. v i n 過程歷經哪些重要的政經環境因素影響，也論及不同時期行政區劃規劃的觀點。 Ch engchi U 藉由闡明政策形成的脈絡，所提出針對新直轄市的治理建議，反映了臺灣地方政府與區域治理發展累積形成的特質，以此剖析治理的核心問題。江大樹（2011）認為按照臺灣區域發展的規劃，3 都 15 縣的政策目標僅達成一半而已，未來仍有必要持續推動都會區域的縣市合併，推動策略則應提供類似於改制直轄市的政策誘因，或借重中央的主導力量，整合都市化程度相當的區域，避免成為雙核心或三核心的城市。再者，以臺灣的環境來看，中央與地方政府的財政收支劃分一直有所爭議，地方財政「既患寡，又患不均」更是長期存在 11.

(18) 的困境，尤其縣市升格直轄市後，享有更高比例的統籌分配款，資源分配產生或多或少的衝突，促使政府調整財政體制。未來除了維護地方財政的自主性之外，也應避免非直轄市的縣市被邊緣化，期以達到資源分配的均等化。而另一個同樣長期受到關注的是直轄市所屬行政區的自治問題。雖然直轄市的區並非自治團體，但基層民主仍可透過里長選舉與社區發展協會等組織來彌補，非屬當前最為急迫事項，且必須顧及可能帶來的政治爭議，因此江大樹（2011）認為關於區自治的規畫應審慎評估。經由前述分析討論，江大樹最後提出建構區域治理機制與網絡的政策建議，包含：（1）主動設定重要治理課題；（2）提供更多溝通對話平台；. 政治大統合功能；（6）釐清組織優先服務對象；（7）設定標準化的服務流程；（8）定期立（3）積極開拓公私部門資源；（4）用心經營社會信任資本；（5）強化網路資訊. 追蹤各項重大議案。. ‧ 國. 學. 貳、從行政組織觀點探析縣市改制的影響. ‧ sit. y. Nat. 縣市升格改制影響所及甚廣，各個不同的層面，如文化、教育、財政等多項. io. er. 議題，都會因為縣市改制的政策受到影響。本文研究將焦點置於於行政部門的運. al. 作，在政策及制度的改變下，對社會產生那些實質的影響。聚焦於此一研究範疇. n. v i n Ch 上，大多數關於縣市改制政策的既有研究，傾向依循政策目標，致力於提出有助 engchi U 於區域發展的政策建議。但對於地方政府而言，在積極拓展區域規模之餘，因應改制而產生的行政機關組織變革，及其帶來的影響與成效，也不容忽視。透過組. 織變革的方法，改善行政機關運作的弊病，並達到提升效率與效能的目標，是 80 年代以來政府組織再造的要旨之一。雖然在縣市改制的議題上，以組織變革角度為視角的研究相對有限，不過其呈現對於治理精神與意涵的關注，相較於區域發展的觀點，更多反映了民眾對於縣市改制政策的感受，甚至進一步從民主治理的觀點進行反思。 12.

(19) 有關學理上從行政組織變革觀點探討縣市改制議題，在相關研究尚未有成熟的發展之前，黃東益、謝忠安（2014）透過系統性的觀察分析臺灣輿論報導對於縣市合併改制關注的焦點，其研究所呈現的議題面貌，是本文研究展開的基礎架構。在其研究中，透過分析國外政府合併的經驗作法，並針對有關縣市改制的報紙報導內容及相關局處首長的深度訪談，以此建構縣市合併改制的議題架構，評析點出了處於臺灣脈絡下行政組織合併所關注的焦點與得以補足之處。黃東益、謝忠安（2014：75）將報紙報導關於縣市合併改制的內容，歸納有個人層次、組織層次、制度層次與環境層次，以「縣市合併的執行過程」與「縣. 政治大. 市合併所造成的影響」兩個面向分別探討之：（一）縣市合併執行過程：. 立. 關注的焦點依序是制度層次、組織層次與環境層次6。合併執行的過程在於. ‧ 國. 學. 「要如何做」，由於臺灣較缺乏政府合併的經驗，因此當討論到合併的議題時，. ‧. 大多仍是從制度面著手，包含組織、職位、人員相關的制度該如何調整配合，其. y. Nat. 次在組織層次，也是在前端作業的組織設計過程受到較多的關注。. er. io. sit. （二）縣市合併所造成的影響：. 關注的焦點依序是環境層次、制度層次、組織層次與個人層次7。在縣市合. al. n. v i n 併的影響的報導中，環境層次主要在於公民團體改制前建立的公私夥伴關係會受 Ch engchi U 到衝擊，因而受到較多的關注，另一個環境層次的內涵則指向一般民眾在生活的 6. 制度層次包含職位調動、人事調整、約聘僱制度、廳舍問題、中央法規與地方法規；組織. 層次包含組織結構與作業流程；環境層次指的是中央政府監督。 7. 環境層次包含一般民眾的心理感受、安全、洽公、教育、交通、社福、不動產面向，以及. 廠商業者、議會、社團公（公）會、其他縣市等外環境的影響；制度層次包含中央政府的預算分配、地方議會的預算審議、自治權、廳舍設置、區改制及行政區調整；組織層次包含組織士氣、結構設計、權責分工、人事安排、作業流程與組織文化；而個人層次則包含個人背景與價值、公務人員的不確定感、約聘人員的不確定感、政務人員的不確定感與民眾的情感留存等。 13.

(20) 各個面向上，所產生的不適應感。制度層次牽連中央預算補助的議題，組織層次則是權責分工議題較受重視，個人層次多指組織合併後公務人員的不確定感。除了分析臺灣輿論關注的焦點，黃東益、謝忠安（2014：85）也在比較分析臺灣與國外的政府合併經驗中，發現臺灣與國外相異的發展脈絡。在合併執行過程面向，臺灣合併的過程大致有兩種特點，一是相較於國外重視合併後的組織成效，包含效率提升與服務傳遞整合的成效評估，臺灣的合併過程則較著重在行政組織本身，包含制度與作業規範的整合，以及組織結構的調整。另一個與國外經驗相異處為，國外對政府合併的議題大多聚焦在政治菁英與公民菁英的角色，而. 政治大差異除了反映國情環境的不同之外，恐怕更值得臺灣借鏡的是公民在行政組織變立臺灣的合併過程，則主要由中央及地方政治人物與行政官僚間互動產生的，此一. 革中得擁有的參與權力。而從縣市合併影響面向比較國外與臺灣的合併過程，則. ‧ 國. 學. 可發現臺灣所關注的影響層面，較國外合併過程更廣且多元。在組織層次，國外. ‧. 關注合併後因版圖變大導致權限縮小，可能影響服務效能，臺灣除了討論服務傳. y. Nat. 遞之外，也關注組織內部的作業流程與規範。國外與臺灣的合併過程，都會談及. er. io. sit. 行政區域變更與城鄉均衡發展的議題，然臺灣關注的範圍相較於國外，擴張到對於社會福利政策、非營利組織的衝擊，甚至是民眾心理感受的層面。. al. n. v i n 黃東益、謝忠安（2014：75）研究發現臺灣輿論針對政府合併，所關注的面 Ch engchi U. 向十分廣泛，「制度層次」與「組織層次」的議題指涉行政組織既有的制度框架，「環境層次」與「個人層次」則涉及行政組織與組織外在環境及內部成員的關聯性。依照組織變革的定義，變革是一種手段，目的是要透過變革達到提升組織成效。以組織變革的概念來理解，在合併執行過程中受到關注的，包含組織、職位、人員等制度層次與組織層次的議題，可視為組織變革的作法，其目標是要達到在縣市合併影響面向上，較受到重視的一般民眾在合併改制後的感受。. 14.

(21) 而另一個組織變革理論的焦點，在於組織與環境的動態關聯，即組織的變革過程無法脫離外在環境的影響。黃東益、謝忠安（2014：85）研究中所論及臺灣有別於國外政府合併經驗的過程中，可看出端倪。這次縣市合併改制過程，主要由中央及地方政治人物與行政官僚間互動產生，與國外聚焦在政治菁英與公民菁英的角色有所不同，依此來看，臺灣政府合併過程是由政府主導，欠缺公民參與機制，這樣的推動方式或可說明，為何在合併執行過程，輿論關注在制度層次與組織層次較多，缺乏環境層次的考量，反而是在合併影響的面向，在環境層次上突顯了社會及民眾因政府合併受到的衝擊。從民主治理的觀點，喚起民眾的參與. 政治大銘（2010）從民主治理的觀點探究新臺中直轄市的行政區劃，針對行政區劃的議立意識，並提供充足的資訊與參與管道，對任何政策都是非常重要的。據此，黃建. 題，提出幾項策略，具有重要參考價值：（1）強化文官對民主治理價值的體認、. ‧ 國. 學. （2）透過政策行銷提振公民參與意願、（3）擴大公民參與途徑、（4）突破政策. ‧. 慣性，從多元角度思考區域規劃。. y. Nat. 在縣市升格改制的議題研究上，行政區劃及區域發展的觀點呈現宏觀的治理. er. io. sit. 面貌，而從組織觀點及民主治理的意涵探討，則是細膩且深刻的描繪政府與人民、政府與社會之間的關聯，對於政府角色有更多的關注與反思。本文引述黃東益、. al. n. v i n 謝忠安（2014）對於縣市合併改制議題上的研究，藉由其全面的以制度層次、組 Ch engchi U. 織層次、個人層次與環境層次，建構初步的外界對於縣市合併改制的觀感。需特. 別說明的是，該研究係以縣市「合併」為研究對象，而本文個案雖未歷經縣、市政府合併的過程，但該研究所呈現的各個層面及其內涵，包括制度環境、府會關係、組織問題等面向，是在升格改制過程中同樣要面對的，因此，其所提出的架構於本研究而言，仍為重要參考依據。而與本研究更具關連性的，則進一步聚焦在組織層次包含的結構設計、作業流程，以及環境層次包含的一般民眾的心理感受。組織結構與作業流程的部分，在其研究中，無論是在政府合併執行過程，或 15.

(22) 合併產生的影響，都受到相當程度的關注，而一般民眾的心理感受，更是合併改制所產生的重要影響之一。兩者之間是否有關聯性，本文將進一步探討。. 第二節組織變革理論及其於行政組織之運用本文探討有關區公所的回應性，是置於縣市升格改制背景下，所產生區公所組織結構改變衍伸的議題。本節第一部分回顧組織變革的理論，連結本文研究針對縣市改制下區公所的轉變，屬於 Daft 提出變革策略當中的「策略與結構變革」，再參照 Leavitt 提出的變革類型，區公所歷經的轉變是一種「結構性變革」。第二. 政治大. 部分，以日本、大陸及我國的政府再造工程為探討對象，試圖從中分析組織結構. 立. 變革中，影響行政機關回應性的可能因素。. ‧ 國. 學. 壹、組織變革理論. ‧. y. Nat. 組織除了是一個社會實體，得以界定範圍外，定義組織更深刻的描述是，. er. io. sit. 其同時具有目標導向、有特定結構與協調活動系統，以及與外界環境相互連結的特性（李再長、曾雅芬譯，2011：12）。組織的運作本就是個動態的過程，而且. al. n. v i n 組織跟個體一樣，無法自立於環境而單獨存在，組織與外在環境相互依存的關係 Ch engchi U 正說明了變革的普遍性與重要性。變革可能發生在組織的結構、技術、人員及文. 化等層面，其涵蓋的範圍甚廣且影響程度不一，因此對於組織來說，變革不僅經常發生，其影響所及更可能成為攸關組織存亡的關鍵因素。依據學者陳俊明（2008）的定義，組織變革是指組織受外在環境的衝擊，配合內在環境的需要，調整其內部不合時宜的組織結構、過程、人員或技術等，進而達到組織生存與發展目的的過程。此一定義大體概括了現有文獻對於組織變革的論述，強調的是對外與環境的連結，以及對內的組織調整。組織為因應環境採 16.

(23) 取變革的手段，有其為確保組織生存，進而消除組織膨脹、疊床架屋或冗員充斥等種種不合理現象的消極目的（林淑馨，2006），然而學理上更多的討論，則是採取較為積極的觀點，將變革視為組織發展與創新的契機。學者 Robbins 認為變革並非偶發性行為，而是一項「有意圖且為目標導向的組織活動」（李青芬、李雅婷、趙慕芬，1995：584）；學者 Daft 在其著作中，將組織變革定義為組織採用一新想法或新行為的過程，目標是為了達到組織的創新（李再長、曾雅芬譯， 2011：346）。由此見得，變革是組織生存與發展的必要手段，除了是在變動的環境中維持組織的生存之外，組織也會透過變革策略、消弭變革的抗拒或形塑新的. 政治大而組織變革究竟會以何種態樣呈現，學理上已建構諸多理論模式，其中最具立. 組織文化等一系列變革管理過程，為組織帶來更好的績效。. 影響力的古典變革理論是學者 Lewin 提出的三階段理論：解凍（unfreezing）、行. ‧ 國. 學. 動（moving）與再凍結（refreezing），其闡述的是組織變革的過程，一開始的解. ‧. 凍過程是要削弱組織原有的行為，為變革做準備，在行動的階段逐漸使新的行動. y. Nat. 與體制代替舊有的行為，在最後的再凍結階段，組織已進入了新的狀態，並形塑. er. io. sit. 新的組織文化與規範。Lewin 的三階段論建立了組織變革的基本樣貌，並引領後續理論模式的建構。隨著理論的發展愈趨成熟，加上變革被期待能夠為組織帶來. al. n. v i n 更好的績效，後進的組織變革理論模式，除了以 Lewin 的三階段論為基礎延伸， Ch engchi U 似也更著重於管理面向，例如學者 Cummings & Huse（1989）提出的探索階段. （exploration phase）、計畫階段（planning phase）、行動階段（action phase）與整合階段（integration phase）等四個階段，以及 Szilagyi（1983）提出的八項改革步驟，包含：組織內外環境的變革壓力、變革問題之確認、變革目標之設定、變革人員之組成、變革限制之確認、變革方法之選定、變革方法之執行與變革結果之評估等，試圖建構一個完整、不斷循環的組織變革模式。. 17.

(24) 更進一步來看組織變革的類型，許多學者依照組織變革形式將其分類，分類的方式大致有兩種，一是較為概念性的區分，較常被引述的，包含依變革執行速度為觀點，將組織變革區分為漸進式變革(Evolutionary Change)與革命性變革 (Revolutionary Change)，以及依變革計畫為依據，分為計畫性變革(Planned Change) 與非計畫性變革(Unplanned)（徐國樹，2009），這樣的分類方式屬於概要式的劃分，其指出組織變革的關鍵特性，涵蓋性較高，是而成為理解組織變革的基礎性概念。另外一種描述組織變革類型的區分，則是以組織本身不同的面向為界定方式，如溫金豐等（2011）將組織變革分為策略變革、結構變革、產品與服務變革、. 政治大包含結構性變革（structural change）、行為性變革（behavioral change）與技術性立技術變革以及文化變革等類型，或是 Leavitt（1976）提出組織變革的三個層面，. 變革（technological change），這樣的類型劃分則較能具體指出變革的作為。. ‧ 國. 學. 學理上發展出各種變革的類型，提供理解組織變革的切入點及框架，然如研. ‧. 究者徐國樹（2009）頗為切實的評析，其認為啟動組織變革多半是在組織出現經. y. Nat. 營危機時，任何一種觀點的解釋，對於複雜的現象都僅能提供部分的說明。此正. er. io. sit. 說明了變革的發生及對組織會產生的影響，是全面性、各個層面是環環相扣的。因此，在討論組織變革的時候，有必要更深入的探究組織要運用哪些策略較能變. n. al. Ch. 革成功，以及變革會對組織帶來哪些影響。. engchi. i n U. v. 在組織與環境共處的動態體系中，變革的發生到底會成為組織的威脅或是機會，始終是任何組織都必須嚴謹以對的問題。為了能讓組織成功的變革，學理上提出進行變革的策略與方法。學者 Daft 認為管理者可依據四種變革形式達到策略上的優勢，分述如下：（李再長、曾雅芬譯，2011） 1. 科技變革（Technology Changes）：屬於產品製造程序的變革，包含賦予特殊權力與能力的知識與技術，設計這些變革的目的在使產品的生產更有效率。. 18.

(25) 2. 產品與服務變革（Product and Service Changes）：屬於組內產品與服務的產出，其變革包含現存產品中的一小部分改變或全新產品線，目的在提高市場占有率。 3. 策略與結構變革（Strategy and Structure Changes）：屬於組織管理領域的變革，涉及組織的監督與管理，包含組織結構、策略管理、政策、薪資系統、勞資關係、合作機制等，目的在減少缺陷和提高效率。 4. 文化變革（Culture Changes）：是關於員工的價值、態度、期望、信仰、能力及行為的改變，目的是改變員工的想法及思維方式。. 政治大項變革。雖然執行變革有其主導性策略，但實際推動變革所產生在任何層面的影立. Daft 亦認為前述四種變革形式彼此是有相依性的，一項變革時常隱含著另一. 響都不可輕易忽視。學者 Cummings、Worley（2005）在其著作中，按照實務性. ‧ 國. 學. 建議歸納出五種可對變革管理有貢獻的活動，包含：（1）激發變革；（2）創造願. y. Nat. 織變革時，必須謹慎地注意每一個活動。. ‧. 景；（3）發展政治性支持；（4）管理過渡時期；（5）維持動能。領導者在實施組. er. io. sit. 除了一般性組織的策略建議，學者陳俊明（2008）則是依據公部門的特性，提出八項成功執行組織變革的關鍵因素：（1）確認需求；（2）提供計劃；（3）建. al. n. v i n 立內部對於變革的支持並克服抗拒； C h；（4）確保高層管理者對於變革的支持和承諾 engchi U. （5）建立外在支持；（6）提供各種資源；（7）使變革制度化；（8）追求全面性. 變革。相較於一般性策略，陳俊明提出的八項成功變革的因素，其內涵更著重在回應公部門特殊外在環境的連動，如牽涉立法部門、一般民眾、利害關係人等對象，同時也回應公共組織較欠缺彈性、領導者（政務官）更換頻仍等特性，是而能切中公部門進行組織變革之要領。學理上提出的變革策略是為引領組織成功執行變革，分析變革策略的涵義可發現，現今研究對於處理組織變革的態度愈趨積極。傳統的變革管理聚焦於確 19.

(26) 認引起抗拒變革的原因，並提供方法來消除變革抗拒，晚近研究則更深入、傾向創造願景及所渴望的藍圖，企圖獲致政治上的支持，以有效管理組織轉變的過渡期（Cummings、Worley，方崇雄譯，2005）。創造願景是組織變革（或組織發展）裡的核心概念，雖然描述的是抽象的價值觀與目標，但卻具有一個位在最高層次的引領功能。另一個同樣較為隱晦，但有其根本性價值的是組織文化。組織文化是價值觀、規範、信念與了解的集合，型塑組織文化需要時間的累積，卻是組織所有行為的出發點。因此，無論變革以何種形式呈現，最終都希望能夠塑造出適合（有利於）變革的組織文化，讓其他層面的變革更容易推動。因此，便有學者. 政治大. 指出，若是將組織文化因素予以抽離，變革將顯得空洞不切實際，或根本難以落實（呂育誠，1998：66）。. 立. 回顧了學理上對於組織變革的討論，以下將進一步探討組織變革理論如何在. ‧ 國. 學. 行政機關的實際運作中發揮功效。. ‧. 貳、行政機關實施組織結構變革產生的影響. sit. y. Nat. io. er. 關於公部門組織結構變革的討論，其整體概念源於新公共管理思潮下所推動. al. 的政府改革。自 80 年代以來的政府改革運動，依照改革的程度與範圍多寡，發. n. v i n Ch 展出幾個重要且意義相近的概念：組織整併（merger） e n g c h i U 、組織重組（organizational restructuring）與組織再造（organization reengineering），而這些都能以組織變革來解釋。本文所要探討的組織結構變革則最接近組織重組的內涵。一、行政機關組織重組後的回應面向分析組織整併指的是兩個以上的組織合併成為單一個組織（吳定，2005），組織重組是指組織結構有計畫的變遷，包含職位的增加、任務的重新安排、現職人員的更迭、預算的增減等（Mosher，1967，轉引自連宏華，1999），組織再造，依 20.

(27) 據 Hammer & Champy（1993）在 Reengineering the Corporation 一書中的定義為「根本重新思考，澈底翻新作業流程，以便在現今衡量績效的關鍵上，如成本、品質、服務和速度等，獲得巨大的改善。」（楊幼蘭譯，1994：45-50）。從前述定義可發現三者層次上的差異，組織整併最為單純，組織重組次之，組織再造所涵蓋的面向則最廣且多元。就本文要探討的組織重組來看，雖然可從層次上與組織再造的概念略作區分，然更貼切的闡述，則可基於 Chandler & Plano（1988）對組織重組的定義，其認為重組運動的基本假定乃在於行政組織重組能提供改革的需求，使政府在改善「人的地位」更具力量（Chandler and Plano，1988：161，. 政治大依據 Chandler & Plano（1988）合編的「公共行政辭典」（The Public 立. 轉引自連宏華，1999）。. Administration Dictionary），行政組織重組指的是政府機關的組織模式和程序之改. ‧ 國. 學. 變。連宏華（1999）進一步解釋行政機關組織重組織的意涵，包含：. ‧. （1）組織結構的轉變：指機關內部的層級、部門或單位、職位等結構性的改變。. y. Nat. （2）組織的各項關係之轉變：包括機關的內部單位或人員之間的互動關係，以. 亦涉及該機關的決策程序及資源分配之改變。. al. er. io. sit. 及該機關與其他外在機關、團體暨服務對象等之間相互關係之轉變；同時，. n. v i n （3）有一定的預期目的或目標：機關的組織重組通常是為了一定的目的或期望 Ch engchi U 達成特定的目標，而從事之群體活動。. 這三項意涵指出組織重組從技術層面到核心層面的發展過程。組織重組必須從結構的轉變開始，而組織結構涉及部門功能與作業流程，因此，結構的轉變將連帶著影響組織本身，以及組織與外部環境的互動關係，進而發展成為動態的模式。在靜態的架構調整與動態的互動關係中，最終是要達到組織進行重組的預期目標。Bozeman & Straussman（1991）認為行政部門重組的理由在於：（1）追求經濟與效率、（2）政策的改變、（3）政治的回應、（4）政治的象徵、（5）司法介 21.

(28) 入與組織設計。由行政部門進行組織重組推動的原因，可觀察到其所面臨的多元價值考量。連宏華（1999）以管理、政治、法律、財政與社會等五個面向，分析行政組織重組關注的焦點，並提出各個面向下民主原則與效率原則的作法，兼顧政府作為的核心功能與價值取向。茲分述如下：（1）管理面向：管理面向的民主原則表現在事務系統權責制度的建立、授權或分權制度的建立；效率原則旨在追求經濟、效率、效能的目標。（2）政治面向：政治面向的民主原則表現在政務系統權責制度的建立，並釐定組織任務及目標，以肩負新的使命；效率原則主要在於組織控制，透過建. 政治大（3）法律面向：法律面向的民主原則強調行政組織依法設立的規範，因此組織立立有效的政務及事務分工責任制度來達到效率。. 重組必須堅守法制化原則；效率原則的作法則是建立法律實務運作標準程. ‧ 國. 學. 序，讓公共事務的處理標準化。. ‧. （4）財政面向：財政面向的民主原則在於財政分配應以事務為劃分基礎，兼顧. y. Nat. 公平、效率及照顧；效率原則強調財政資訊的合理有效運用，以及財政控. er. io. sit. 制及調節得宜。. （5）社會面向：社會面向的民主原則重視對人民及社會需求的回應，及強化社. al. n. v i n 會公平正義；效率原則指的是建立像是政策分析與民意調查制度，加強公 Ch engchi U 民意識和社區文化的推展。. 組織重組的進行有其特定目標，透過上述五個面向的分析，可大致建構行政機關組織重組的要點。法律面向及財政面向是組織重組架構的基礎條件，即調整現有法規制度、有效的財務分配，讓組織重組在合法、合理的情況下進行。新制度架構的權責劃分，則透過政治面向所強調的政務及事務分工，與管理面向注重的經濟、效率為目標，建立運作模式。二、各國政府再造工程中的組織重組經驗－以日本、中國大陸、我國為例 22.

(29) 組織重組除了是政府部門達到政治上或管理上目標的手段之外，置於政府再造的環境脈絡中，組織重組其實是再造工程要根本、澈底、巨大的改善結構性問題，所不可或缺的基礎。在各國的政府再造工程中，組織重組所帶來的結構性變革對於政府有哪些影響。本文接著從日本、大陸及我國的政府組織改造經驗中加以分析。（一）日本政府組織改革日本政府近代的行政改革大致可分為四個階段：第一個階段是 1961-1964 年的「第一次臨調改革」，目標在強化內閣橫向聯繫的綜合協調功能，確保內閣能. 政治大調改革」，因適逢日本經濟成長趨緩及泡沫經濟，這個階段的改革強調應實現財立. 夠研擬預算，讓規畫與執行能夠分離；第二個階段是 1982-1993 年的「第二次臨. 務重組，並精簡政府組織，以減輕財政負擔並促使經濟結構的調整。第三個階段. ‧ 國. 學. 是 1996-2000 年的「橋本改革」，此時期的改革背景是部門官僚本位主義的日趨. ‧. 嚴重，各自為政造成行政組織龐大，且職能重疊情形嚴重，加上國民對於政府改. y. Nat. 革的要求，是而此時期是改革的極盛時期。改革的項目包含行政改革的內閣決策. er. io. sit. 與架構、員額縮減、政策改革、促進解除管制、促進去中心化、以及資訊科技的採用等項目；第四階段是 2000 年之後的「小泉改革」，與前三階段改革不同的是，. al. n. v i n 此時期的改革是結構改革，屬於非正式的改革，其目標並非調整正式制度，而是 Ch engchi U. 要改變非正式的制度，像是政界、官界與財界形成的鐵三角關係，其改革重點在省廳改革與行政法人化兩部分。（邱志淳，2010）前述日本的四次行政改革當中，第一階段的改革內容重點置於部門間的橫向聯繫溝通，第二階段的改革內容主要在精簡政府組織，目的是為減輕財政負擔，這兩個階段的改革幅度都不大，涉及的層面相對也較單純。第四階段的改革則著重於日本政府組織內部的非正式關係，涉及組織結構的變化較少。因此，以日本. 23.

(30) 政府的組織改造來看，第三階段的橋本改革內容較為全面性的進行組織重組，與本文所要探討的組織結構變革較為相近。以下進一步說明。邱志淳（2010）的研究報告中指出，橋本改革的改革途徑有強迫式途徑與累積的途徑兩種。強迫式途徑指的是建立義務和集體的改革，例如，中央政府的部會減半、減少 25%的局（處）及秘書、減少中央政府 20%的辦公室、每個部會減少 1 個局、每一個部會減少 10%法人企業。累積的途徑則是改革三個大型國營事業，藉由管制解除的計畫、分散化及政署的成立來解除管制部分行政的職掌。主要組織改造的作法包含：（1）強化內閣機能、（2）政署的產生、（3）獨立行政. 政治大度、（6）審議會之整合等。而改革的成果則展現在政府組織縮編的幅度。日本政立法人、（4）中央省廳減半，內閣府的成立、（5）引進政策評價制度及資訊公開制. 府組織經過了橋本改革，從原來的一府二十二省廳縮減為一府十二省廳，公務員. ‧ 國. 學. 的人數則在十年內裁減 25%。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 24. i n U. v.

(31) 圖 2-1：橋本改革架構圖資料來源：轉引自林冠汝（1999）。. （二）大陸政府組織改革中國政府的行政改革自 1982 年開始，其中一個目標就是要精簡行政機構，改善政府機構過於龐大、職責不清的問題，歷次的機構改革中也都將機構整併與機構數量的縮減當成改革重點。歷年的行政改革雖然都有涉及機構整併，然 2008 年推動的大部制，除了著重經濟發展，也開始強調提升公共服務的品質，在機構精簡之餘，同時擴大政府的職能，以符合民眾的需求。大部制改革全面性的重整. 政治大 2008 年中共十七屆二中全會通過《關於深化行政管理體制改革的意見》和立. 政府組織，可謂中國政府近年改革幅度最大且具有代表性的重點改革項目。. 《國務院機構改革方案》，改革著眼於推動科學發展、保障和改善民生，加大機. ‧ 國. 學. 構整合力度、探索職能有機統一的大部門體制。依據《關於深化行政管理體制改. ‧. 革的意見》，中國政府研究出深化行政管理的其中一個方向是推進政府機構改革，. y. Nat. 並明定按照決策權、執行權、監督權相互制約與相互協調的要求，以職能轉變為. er. io. sit. 核心優化政府組織結構，探索實行職能有機統一的大部門體制。部門的整併除了朝向精簡的方向之外，另一個目標則是為了避免政府各部門職能的重疊，致力於. al. n. v i n 加強部門的職能、理順部門間的職責關係，以減少多頭管理的現象，達到中國政 Ch engchi U 府對自身「服務型政府」的定位。依此原則實施下，國務院辦公廳之外的職能部門從原來的 28 個變為 27 個8，計有資訊產業部、建設部、人事部、勞動和社會. 8. 改革後共有 27 個部門：外交部、國防部、國家發展和改革委員會、教育部、科學技術部、. 工業和信息化部、國家民族事務委員會、公安部、安全部、監察部、民政部、司法部、財政部、人力資源和社會保障、國土資源部、環境保護部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、鐵道部、水利部、農業部、商務部、文化部、衛生部、人口和計畫生育委員會、人民銀行、審計署。 25.

(32) 保障部等 4 個部門被撤銷。另新建立工業和資訊化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部以及環境保護部等 5 個部門。（邱志淳，2010）表 2-1：大陸國務院機構改革情況一覽表調整後部委. 調整前部委. 新增下屬機構. 隸屬關系調整. 國家發展與改革委員會.  發改委(部制不變).  國家能源局國家能源委員會. --. 財政部.  財政部. --. --. 中國人民銀行.  中國人民銀行. 工業和信息化部.  國家發展和改革委員會  國防科學技術工業委員會  信息產業部  國務院信息化工作辦公室. - 國家國防科技工業局. -煙草專賣局改由工業和信息化部管理.  國家民用航空局. 國家郵政局改由交通運輸部管理. ‧. sit. y. Nat.  交通部  中國民用航空總局. 學. 交通運輸部. ‧ 國. 立. 政治大.  人事部  勞動和社會保障部. al. n. 環境保護部. io. 人力資源和社會保障部.  國家公務員局. n U engchi  國家環境保護總. Ch. 局住房和城鄉建設部.  建設部. 衛生部.  衛生部  藥監局. 國家外國專家局由. er.  建設部. i v人力資源和社會保障部管理. --. --. --. --. --. 國家食品藥品監督管理局改由衛生部管理. 資料來源：中國共產黨新聞網。 http://theory.people.com.cn/BIG5/40557/117321/118415/6994425.html （瀏覽日期 2015 年 6 月 30 日）. 26.

(33) 大陸政府的大部制改革，不斷強調政府部門職能的轉變，從大方向來看，大陸政府在回應社會的時候，從重視經濟發展轉變成為兼顧經濟與社會發展的需求，而從政府內部的體制來看，則是藉由大部制的改革，強化部門的職能與執行力，具體的作法，如藉由將政府機構的決策、監督、執行的權力交由不同層級的部門實行，或是制定「三定」9原則，將政府職能的轉變作為國務院機構改革的核心與主要任務。（邱志淳，2010）（三）我國政府組織改造我國行政院組織改造工程，自 1987 年成立行政院組織法研究修正專案小組. 政治大過行政院組織法、中央行政機關組織基準法、行政院功能業務與組織調整暫行條立. 開始，歷經 21 年，12 任行政院院長，經過多次的研商修訂，終於在 2010 年通. 例，將行政院組織調整為 14 部、8 會、3 獨立機關、1 行、1 院、2 總處，共 29. ‧ 國. 學. 個機關。. ‧. 表 2-2：行政院組織結構（99 年 2 月 3 日修正通過）. sit. 14 部. y. Nat. 內政部、外交部、國防部、財政部、教育部、法務部、經濟及能源部、交通及建設部、勞動部、農業部、衛生福利部、環境資源部、文化部、科技部. io. n. al. er. 國家發展委員會、大陸委員會、金融監督管理委員會、海洋委員會、僑務委員會、國軍退除役官兵輔導委員會、原住民族委員會、客家委員會. 8會. Ch. engchi. i n U. v. 3 獨立機關. 中央選舉委員會、公平交易委員會、國家通訊傳播委員會. 1行. 中央銀行. 1院. 國立故宮博物院. 2 總處. 行政院主計總處行政院人事行政總處. 9. 「三定」為 1988 年中國政府改革中首次提出的機構改革原則，「三定」指的是定職能、定. 機構、定人員編制，在 1988 年之後的數次政府改革中，三定原則都被使用和確定其地位。 27.

(34) 資料來源：中華民國行政院網站。http://www.ey.gov.tw/cp.aspx?n=5A6FC15150F6BF01 （瀏覽日期 2015 年 6 月 30 日）. 行政院組織法 99 年修正通過後，於 101 年 1 月 1 日起陸續實施。其修正要點如下10： 1、明定行政院下設之部及委員會。（1）增強「傳統八部」核心職能：設內政部、外交部、國防部、財政部、教育部、法務部、經濟及能源部、交通及建設部。（2）因應新興業務需求，新增六部：設勞動部、農業部、衛生福利部、環境資源部、文化部、科技部。. 政治大監督管理委員會、海洋委員會立、僑務委員會、國軍退除役官兵輔導委員會、. （3）強化「八會」政策協調統合能力：設國家發展委員會、大陸委員會、金融. ‧ 國. 學. 原住民族委員會、客家委員會。 2、行政院因應性質特殊業務，設附屬之機關（構）。. ‧. （1）為襄助院長落實預算及會計管理、公務人力政策及管理，於行政院下設行. sit. y. Nat. 政院主計總處及行政院人事行政總處。. al. er. io. （2）因應性質特殊業務，行政院設中央銀行及國立故宮博物院。. v. n. 3、明定行政院設獨立機關（修正條文第九條）：設中央選舉委員會、公平交易委. Ch. 員會、國家通訊傳播委員會. engchi. i n U. 4、提升「行政院院本部」政策規劃量能，重新檢討「行政院院本部」組織設計：（修正條文第五條、第十二條）（1）為因應政務需要，強化行政院政策協調、統合功能，將政務委員人數由現制五人至七人修正為七人至九人。. 10. 資料來源：中華民國行政院網站。http://www.ey.gov.tw/cp.aspx?n=5A6FC15150F6BF01 （瀏覽. 日期 2015 年 6 月 30 日） 28.

(35) （2）鑑於行政院政務日趨繁重，行政院副秘書長由現制一人修正為二人，其中一人職務比照簡任第十四職等，襄助秘書長處理行政院幕僚事務；另明定行政院置發言人，為政務職務，處理新聞發布及聯繫事項。依據宋餘俠、謝偉智（2011）的研究指出，行政院組織改造要如何設計新的組織結構，首先以去任務化、地方化、法人化及委外化等四化策略檢討政府的職能，將屬於政府核心的職能劃分出來，刪減不必要，或不必非得由政府提供的職能項目。再者，各機關要確認職掌運作的範圍，並按照學者湯普遜所提出區塊業務間具有的接續依賴關係、相互依賴關係，及組合依賴關係等互動模式，在降低. 政治大而在部門與部門之間的協調整合，則藉由職權的層級節制（Hierarchy of 立. 交易成本的前提下，將不同業務區塊納入同一組織中（宋餘俠、謝偉智，2009）。. Authority）、相互調整（Mutual Adjustment）、標準化（Standard Operating Procedure）. ‧ 國. 學. 及應用資通訊科技（Information and Communication Technology）等方法的交互運. ‧. 用來達成（宋餘俠、謝偉智，2011）。. y. Nat. （四）組織重組的焦點：重新檢視部門職能與溝通協調管道. er. io. sit. 在日本、大陸及我國政府改造經驗中，組織重組大致歸納出「精簡」、「整合」與「職能定位」三項主要內涵。政府組織精簡的原則，主要是在官僚體系龐大、. al. n. v i n 行政效率低落的背景下所產生的，受到新公共管理學派的影響，各國進行政府改 Ch engchi U. 造多以精簡組織與人員為首要步驟，以減少行政組織運作的成本。然單靠組織的精簡未必會有實質效益，因此除了以組織精簡為目標，也必須重視如何透過整合. 奠定新部門的職能，讓政府具備足夠、健全的職能回應並解決社會問題。具體而言，組織重組帶給行政機關的影響可從「組織層面」與「政府角色」兩個層面來探討。 1. 組織層面. 29.

(36) 組織層面的影響指的是政府如何透過組織重組，提升組織績效並達成組織目標。在精簡部門及人員方面，日本、大陸及我國都有所成效，除此之外，組織層面的影響還包括兩種實質的效益，一是提升組織的執行力，例如大陸政府的大部制改革中，將決策、執行與監督的權力交由不同層級的部門執行，藉以理順部門間的權責劃分。另一個實質效益則是透過組織重組強化部門間的協調。在日本的政府改造中，其中一項機制是強化部門間的協調機能，包含強化內閣機能、內閣總理大臣的指導機能、內閣及內閣總理大臣援助及輔佐體系。我國的政府再造也有相類似的制度。我國的政府組織再造，除了增強部會的核心職能之外，同時也. 政治大統合能力，另外，在提升行政院院本部政策規劃量能方面，也將政務委員人數由立強調國家發展委員會、大陸委員會、金融監督管理委員會等「八會」的政策協調. 五人至七人修正為七人至九人，以強化行政院政策協調、統合的功能。. ‧ 國. 學. 組織重組的目的，無論是提升組織的執行效力，或是強化組織部門間的協調. ‧. 功能，最終都是為了能夠提升組織績效。組織重組直接涉及組織結構的改變，連. y. Nat. 帶影響作業流程與協調整合機制，前述大陸政府大部制改革，將決策、執行、監. er. io. sit. 督分開，屬於作業流程的調整，而日本與我國的組織重組則強調協調整合。本文參照日本、大陸與我國的政府改造經驗，是以中央政府為主要範圍，所處的政策. al. n. v i n 環境較多元且複雜，故需特別強調部門間的溝通協調，也因此在作業流程的部分 Ch engchi U 更著重於部門的整體方向，而非部門內部具體的作業流程。. 而本文研究所要探討的對象是區公所，在直轄市體制中，市政的決策權在市政府，區公所主要負責執行的層面，較少涉及決策的協調範圍。據此，就前述討論得出，組織結構改變連帶影響的「作業流程」與「協調整合」，應用於本文研究，「作業流程」面向，聚焦在改制後區公所承辦業務作業流程的改變，「協調整合」面向，關鍵在區公所與直轄市各局處、以及直轄市政府所屬機關學校間的互. 30.

(37) 動上，即區公所要如何建立與相關單位溝通協調模式，期以創造較佳的治理環境。 2. 政府角色對於政府而言，組織重組除了是提升組織運作績效之外，以政府的角色來說，關鍵是如何在組織有效運作的基礎上，回應民眾的需求。在日本、大陸與我國的政府改造經驗中，透過組織重組呈現出政府角色功能面向，可從「界定政府職能範圍」與「檢討部門職能」兩個部分加以分析。「界定政府職能範圍」指的是在新公共管理學派思潮下，政府的角色從主導. 政治大或是透過業務委託及地方分權，塑造新的政府角色及職權範圍。我國的政府再造立地位轉變成為公共治理中的一部分，在日本的的政府改造中，有將部門民營化，. 則是以任務化、地方化、法人化及委外化等四化，篩選出不必非得由政府提供的. ‧ 國. 學. 服務，予以刪減，重新定義政府的職責內容。重新檢視政府的職能，其目的除了. ‧. 是精簡組織編制之外，更深一層的思考則是從治理的角度出發，在複雜的社會網. y. Nat. 絡中，政府是否一定主導一切，做越多越好，或是將政府化作網絡中的其中一部. er. io. 審慎考量的。. sit. 份，透過公私協力的模式，創造更優質的公共服務。這是在檢視政府職能所必須. al. n. v i n 界定政府職能範圍之後，接著進一步探討「部門職能」。前述探討日本、大 Ch engchi U. 陸與我國政府組織改造的經驗當中，顯而易見的是，部門職能的轉變主要都是為了回應現下面對的社會問題。透過部門整合的回應方式有兩種，第一是新成立特定的組織，依其特性完成組織目標，例如日本的政府改造將部門獨立行政法人化，以及設施機構的統合或民營化服務，或是我國組織改造內容當中，為因應行政院特殊業務性質，設立的附屬機關（構），如行政院所設中央銀行及國立故宮博物院等機構，都是藉由轉換原有部門機構的性質來達到特定的組織目標。. 31.

縣市升格對於鎮公所改制區公所回應性之影響 －以○○區公所為例 - 政大學術集成

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