第二章 文獻回顧
第一節 我國縣市升格改制相關研究
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第二章 文獻回顧
本章第一節首先回顧關於我國縣市升格改制之研究，第一部份敘述現有研究 探討縣市改制的大致面貌，第二部分為本文研究的主要切入點－從組織觀點探析 縣市改制的議題。第二節討論組織結構變革理論，並探討行政組織實施組織重組 的影響，從日本、大陸及我國政府再造中組織重組的經驗，分析關鍵的影響因素，
作為本文參考。第三節探討回應性的概念，從相關理論及模式，建構出回應性的 各個面向，並據以發展為本文研究架構。
第一節 我國縣市升格改制相關研究
壹、 以直轄市為中心的區域發展策略
論及縣市升格的政策，先要從整體的行政區劃來看。行政區域代表的是各地 方政府行使權力的範圍，世界各國固有行政區劃的運作大抵依循歷史傳統、天然 形勢、交通及經濟狀況、人口與面積均衡等標準劃分，也有為因應治理壓力，進 行地方行政區劃體制的改革與調整，藉以消除或緩和經濟成長、環境永續、區域 合作等運作問題（江大樹，2011）。綜觀臺灣的行政區劃，自 1950 年代實施地方 自治開始便不曾大幅變動過，紀俊臣（2011）分析其原因在於，行政區劃涉及公 職人員政治版圖之變動，影響政治利益的分配與經營，在我國並不輕易變革。2010 年五都升格改制，一方面朝野共識免除了政治協商的成本，另一方面，改制後所 要達到提升國家競爭力，以及區域均衡發展的目標獲得大多數的共識，因此，新 六都得以順利開啟行政區劃的新局面。
縣市升格改制活絡我國固有的行政區劃，帶來發展的契機，但相對的，正因 為行政區劃久未調整，此次大幅變動後也產生現況與制度上的磨合，連帶引起一
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些反思。針對區域整合治理的議題，蕭閎偉等人（2012）從國土規劃的觀點提出 評論，其認為以全國階層的角度來看，新五都就定位後，資源的集中將促進臺灣 西部的發展，邁向高知識經濟產業，但同時也會加劇城鄉差距，尤其國土法欠缺 最上位的基礎法源，也將阻礙國土空間資源有效、合理的規劃。以區域階層來看，
北、中、南三大區域未來均衡發展，將取代傳統以南、北為發展焦點的情形，但 各個區域間的組織性整合仍有待加強。而對於地方階層而言，縣市升格有助於地 方行政效率提升及資源的有效利用，特別是交通運輸網絡的成形將為周邊區為帶 來正面外部效益（蕭閎偉、林建元、白仁德，2012）。
縣市升格改制為直轄市，除了行政區域範圍擴大，其業務權責也依照地方制 度法的規範，調整為直轄市層級的地方自治權限。據此，黃錦堂（2011）在其研 究中，按照現行制度與相關原理原則，重新檢視地方政府的職權，及中央與地方 政府的權責劃分與互動關係。相關的回顧與討論，目的是凸顯直轄市比起縣（市）
更進一步擁有「特殊需要」的業務權責。所謂特殊需要，依照地方制度法的規定，
指的是在政治、經濟、文化及都會區域發展上，有特殊需要的地區，如就具體事 項來看，所討論的範圍則包含給付行政與公共安全等重要性事項，似宜由國家立 法、五都政府執行，蓋五都應有完整的能力與條件承擔。為了能有效執行五都權 責業務，五都政府都應享有相應的組織、人力與財務之配備，與區公所的業務關 係應採分權化處理，而與中央的業務互動關係，黃錦堂（2011）則是非常強調直 轄市的自主性，其認為，在自治事項上，中央宜採用績效管理作為監督機制，避 免中央的監督成為拘束，在委辦事項上，五都應享有補充性立法權，即便是屬於 五都無決策權的中央立法並執行事項，五都也應充分的參與（黃錦堂，2011）。
縣市升格後，新直轄市擁有更多的資源與發展條件，在法治地位上也被賦予 更多的權責及自主性，而直轄市要如何發展其自身所謂的特殊性，以及該如何帶 動週圍區域的整合發展，學理上亦提出相關建議。
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改制後直轄市既為區域發展的領頭羊，自應有明確的發展目標，但趙永茂
（2011）認為新直轄市欠缺終極願景，其主張一個城市的發展，應該要「從市民
（citizen）與草根（grassroot）需求出發，透過公民商議程序，確認各該直轄市 的主要戰略發展方向，形成整體的地方願景」。新直轄市的轄區較以往更大，其 職能也應跟著提升，才能提供更多元、充足的公共服務。據此，徐仁輝（2010）
提出五都政府的職能可參考美國地方政府多中心治理模式建立新的治理型態。多 中心治理指的是美國地方政府，除了一般政府組織之外，也成立不同的公共服務 組織為不同地區或社區的利益服務，或是透過契約方式委託其他政府提供。在這 個模式的運作之下，美國都會區地方政府除了傳統的政治轄區，另將出現一種以 任務或政策問題導向為基礎的治理組織，其具有彈性，且轄區重疊交錯，目的是 建立超越轄區限制的多元公共服務產業。因此，五都應可參考美國都會區地方政 府的多層級治理作法，在以區域發展為目標的基礎上，強化整體公共服務的提 供。
相關研究提出的治理建議，對於面對全新治理環境的五都而言，提供了明確 的指導方針。然尋求任何政策的作法，事實上都很難自外於所處的環境條件。江 大樹（2011）對於 3 都 15 縣政策的研究，分析了該政策的形成背景，以及規劃 過程歷經哪些重要的政經環境因素影響，也論及不同時期行政區劃規劃的觀點。
藉由闡明政策形成的脈絡，所提出針對新直轄市的治理建議，反映了臺灣地方政 府與區域治理發展累積形成的特質，以此剖析治理的核心問題。
江大樹（2011）認為按照臺灣區域發展的規劃，3 都 15 縣的政策目標僅達 成一半而已，未來仍有必要持續推動都會區域的縣市合併，推動策略則應提供類 似於改制直轄市的政策誘因，或借重中央的主導力量，整合都市化程度相當的區 域，避免成為雙核心或三核心的城市。再者，以臺灣的環境來看，中央與地方政 府的財政收支劃分一直有所爭議，地方財政「既患寡，又患不均」更是長期存在
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的困境，尤其縣市升格直轄市後，享有更高比例的統籌分配款，資源分配產生或 多或少的衝突，促使政府調整財政體制。未來除了維護地方財政的自主性之外，
也應避免非直轄市的縣市被邊緣化，期以達到資源分配的均等化。而另一個同樣 長期受到關注的是直轄市所屬行政區的自治問題。雖然直轄市的區並非自治團體，
但基層民主仍可透過里長選舉與社區發展協會等組織來彌補，非屬當前最為急迫 事項，且必須顧及可能帶來的政治爭議，因此江大樹（2011）認為關於區自治的 規畫應審慎評估。經由前述分析討論，江大樹最後提出建構區域治理機制與網絡 的政策建議，包含：（1）主動設定重要治理課題；（2）提供更多溝通對話平台；
（3）積極開拓公私部門資源；（4）用心經營社會信任資本；（5）強化網路資訊 統合功能；（6）釐清組織優先服務對象；（7）設定標準化的服務流程；（8）定期 追蹤各項重大議案。
貳、 從行政組織觀點探析縣市改制的影響
縣市升格改制影響所及甚廣，各個不同的層面，如文化、教育、財政等多項 議題，都會因為縣市改制的政策受到影響。本文研究將焦點置於於行政部門的運 作，在政策及制度的改變下，對社會產生那些實質的影響。聚焦於此一研究範疇 上，大多數關於縣市改制政策的既有研究，傾向依循政策目標，致力於提出有助 於區域發展的政策建議。但對於地方政府而言，在積極拓展區域規模之餘，因應 改制而產生的行政機關組織變革，及其帶來的影響與成效，也不容忽視。透過組 織變革的方法，改善行政機關運作的弊病，並達到提升效率與效能的目標，是 80 年代以來政府組織再造的要旨之一。雖然在縣市改制的議題上，以組織變革 角度為視角的研究相對有限，不過其呈現對於治理精神與意涵的關注，相較於區 域發展的觀點，更多反映了民眾對於縣市改制政策的感受，甚至進一步從民主治 理的觀點進行反思。
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各個面向上，所產生的不適應感。制度層次牽連中央預算補助的議題，組織層次 則是權責分工議題較受重視，個人層次多指組織合併後公務人員的不確定感。
除了分析臺灣輿論關注的焦點，黃東益、謝忠安（2014：85）也在比較分析 臺灣與國外的政府合併經驗中，發現臺灣與國外相異的發展脈絡。在合併執行過 程面向，臺灣合併的過程大致有兩種特點，一是相較於國外重視合併後的組織成 效，包含效率提升與服務傳遞整合的成效評估，臺灣的合併過程則較著重在行政 組織本身，包含制度與作業規範的整合，以及組織結構的調整。另一個與國外經 驗相異處為，國外對政府合併的議題大多聚焦在政治菁英與公民菁英的角色，而 臺灣的合併過程，則主要由中央及地方政治人物與行政官僚間互動產生的，此一 差異除了反映國情環境的不同之外，恐怕更值得臺灣借鏡的是公民在行政組織變 革中得擁有的參與權力。而從縣市合併影響面向比較國外與臺灣的合併過程，則 可發現臺灣所關注的影響層面，較國外合併過程更廣且多元。在組織層次，國外 關注合併後因版圖變大導致權限縮小，可能影響服務效能，臺灣除了討論服務傳
除了分析臺灣輿論關注的焦點，黃東益、謝忠安（2014：85）也在比較分析 臺灣與國外的政府合併經驗中，發現臺灣與國外相異的發展脈絡。在合併執行過 程面向，臺灣合併的過程大致有兩種特點，一是相較於國外重視合併後的組織成 效，包含效率提升與服務傳遞整合的成效評估，臺灣的合併過程則較著重在行政 組織本身，包含制度與作業規範的整合，以及組織結構的調整。另一個與國外經 驗相異處為，國外對政府合併的議題大多聚焦在政治菁英與公民菁英的角色，而 臺灣的合併過程，則主要由中央及地方政治人物與行政官僚間互動產生的，此一 差異除了反映國情環境的不同之外，恐怕更值得臺灣借鏡的是公民在行政組織變 革中得擁有的參與權力。而從縣市合併影響面向比較國外與臺灣的合併過程，則 可發現臺灣所關注的影響層面，較國外合併過程更廣且多元。在組織層次，國外 關注合併後因版圖變大導致權限縮小，可能影響服務效能，臺灣除了討論服務傳