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第二章 文獻檢討與理論基礎

第四節 小結

黃順意(2005:116-117)指出,客家桐花祭的政策執行為「指導型的政 策執行」,其優點有整合各承辦單位辦免重複與浪費、加強對承辦單位考核而 使活動品質提升、補助形成競爭策略可提升活動的優質性,其缺點則有過度的 行政指導形成創意不足、造成依賴等缺點。

既有前人指出客家桐花祭政策執行的特色,本研究會依上節所提出的分析 架構,嘗試對客家桐花祭在新竹縣的政策執行,從執行規劃、經執行過程,到 產生執行結果的全面性瞭解,研究重點包括多元團體在政策網絡中的互動情 形、基層官僚或第一線執行社團的態度,以及標的團體的反應和客委會所接收 到的回饋。

當然也會根據第三代政策執行研究途徑的特色,以動態觀點來研究中央與 地方政府分別在客家桐花祭政策執行中所扮演角色,以及其參與是否誘發了政 策的演進,並嘗試探討已經舉辦 6 屆的客家桐花祭,是否已經發展出較理想政 策執行模式。

第三章 桐花祭政策執行規劃

長期以來,政策規劃與政策執行的關聯性研究,就一直受到忽略,許多專 長於政策制定與立法過程的政治學家,往往對於法律通過後的執行問題大多不 感興趣,以致於出現規劃與執行之間的迷失連鎖(missing link)(李允傑、

丘昌泰,2003:95)。

政策規劃為公共政策過程中的重要階段,學者 Ingraham(1987)指出,

公共政策研究已經從政策執行與政策評估的研究,逐漸轉變為政策規劃的研究

(轉引自丘昌泰,2004:157)。

本研究雖然以客家桐花祭的政策執行為研究主體,但仍不能忽略此一學術 潮流趨勢,況巧政策的規劃與執行不但息息相關,而且政策執行還有可能回饋 影響政策規劃,因此本研究還是得先瞭解客家桐花祭政策的形成、沿革與初期 表現,才能對其後續的執行加以研究評估。

第一節 政策創設

最初的客家桐花祭活動緣起 2002 年,………,一方面是對山林大地的感 激與崇敬,一方面也提醒依偎山林而居的客家子弟再造鄉土與人文的榮景,因 此每年桐花祭的舉行,除了邀請大眾賞花、遊客庄之外,………,故以「祭」

字為用,而策劃了「客家桐花祭」這個活動(2006 客家桐花祭網站,2006a)。

回顧客委會成立宗旨「延續客家文化命脈」: 行政院推動成立客家委員 會,主要在於回應客家社會各界之深切期盼,更是各黨派的重要共識。因為客 家族群在大社會文化的擠壓下,面臨了族群文化快速消失的危機,為了挽救族 群危機,客家有識之士強烈要求在中央機關設立客家專責機構,希望凝聚客家 精英與政府的力量,肩負起延續客家文化命脈、振興客家傳統文化,以及開創 客家新契機的使命,為四百多萬台灣客家人打拚! (客委會,2006)。

上述這段官方文字,點出了客家桐花祭政策創設的情勢背景,有其強烈的 族群文化意涵,客委會想藉由這項政策,在客家文化逐漸凋零的台灣,要以動 態性節慶活動結合地方文化創意產業,把原本即將被邊緣化的客家文化轉化為 資源,推向國際觀光舞台。

Dunn(1994:62)指出,政策制定係指一門運用多種調查研究及論證方法,

以製造並形成政策相關資訊,藉此在某種政治環境中解決政策問題的應用社會 科學。

行政院客委會為了行銷「深耕文化、振興產業、帶動觀光、活化客庄」的 政策,經過多次與專家學者及文史工作者的意見交流,以及機關內部的討論,

終因「油桐樹」分佈於客家地區的地域性、與客家墾殖文史的相關性,選定「油 桐花」做為客家政策行銷的象徵符碼,以桐花作為文化創意產業的主角,除了 喚起客家人對傳統山林生活的懷念,以及對油桐花充滿感恩的記憶,更將傳統 客家文化與現代化創意產業相結合,希望以「客家桐花祭」打響客家的知名度

(黃順意,2005:15)。

參加客家桐花祭的社團,大多是位於山區的老客家庄,因為有了這樣一個活動,客 委會對他們這麼的重視,讓他們受寵若驚,甚至連同樣位於山區的原住民部落也吃醋 了,也有原民會的官員表示,如果他們早一步用桐花為主題來辦活動,今天就沒有客 家桐花祭了」(A2)。

由此可知,客委會推出客家桐花祭政策之初,頗有嘗試看看的意思,但沒 想到地方反應良好,連同樣住在山區的原住民也「吃醋了」,行政院原住民委 員也為沒有用桐花當主題來辦活動而懊悔不已,可見桐花祭政策在初期是成功 的,是獲得肯定的。

壹、 客家桐花祭初期獲肯定意見

客家桐花祭個人覺得是客委會以先講先贏的方式,硬把桐花意象據為己有的行為,

事實上桐花不見得只有客家庄才有,但是客家桐花祭確實目前已經被形塑成客家的意 象,藉著客家桐花祭的活動,對於發展客家文化當然有所助益。原因是要尋找一個客 家文化意象的東西非常困難,例如說新竹市是玻璃藝術當做新竹市的文化意象,辦理 玻璃藝術節一定是新竹市的活動,綠色博覽會、童玩節一定是宜蘭縣的專利。形塑這 種文化意象不容易,像新竹縣目前就還找不到代表新竹縣文化意象的東西,客委會把 桐花祭形塑成客家意象是很不容易的事情。在這種為文化意象當中,容易凝結客家人 的意識,打著這樣形成共識的旗幟,推動有關客家文化的活動較為容易。四、五月期 間大家都在期待桐花開滿枝頭,投資效果容易顯現,各單位的經費就爭相挹注在桐花 祭上面,客委會常能捉住機會,輔導民間社團推展客家文化活動,顯然對客家文化的 發展幫助不小」(D1)。

貳、客家桐花祭舉辦初期地方政府角色

前客委會主委葉菊蘭指出,客家桐花祭第一年是試辦性質 2003 年是擴大 辦理年,2004 年就是檢視成果年(客家電視台專訪葉菊蘭,2004)。

分析客委會在 2002 年初次舉辦客家桐花祭的作業流程,發現該會用由上 而下的方式找了配合的縣市政府和鄉鎮市公所,直接交辦執行活動內容;但從 2003 年起,該會改邀請縣市政府、鄉鎮市公所、地方社團一起依活動計畫準則 提案民間團體參與執行,後來更是大幅增加民間團體直接提案參與執行活動的 比例,縣市政府、鄉鎮市公所退居就地輔導角色(蔡孟尚,2007:14)。

2002 年客家桐花祭首度舉辦時,新竹縣無鄉鎮市公所、社團參與執行,

客委會僅以「贊助經費」方式,將縣政府建設局觀光課在 4 月 27 日、28 日兩 天所舉辦的「內灣線及螢火蟲生態之旅」活動,納為桐花祭的系列活動之一(客 委會,2002)。

2003 年開始,客委會才選定新竹縣文化局為該會在新竹縣執行客家桐花

祭的對口單位,並交辦相關行政事項,不過文化局在 2003 至 2005 年並未獲得

度回饋了意見供客委會做政策修正參考。

參、客家桐花祭舉辦初期地方社團看法

新竹縣地方社團一開始接觸、承辦桐花祭時,可說是把這個政策當成是天 上掉下來的禮物,一個參與過桐花祭活動的社團負責人就說:

我是第一個策劃辦理 XX 鄉產業文化活動的人,民國八十九年 XX 國小向縣政府觀光 課爭取到 50 萬元辦理 XX 鄉第一屆 AAAA 產業文化活動,以文化的角度出發,成功的帶 動 XX 鄉重視產業活動的熱潮。因為產業文化對於鄉村的發產助益很大,以往類似這種 經費爭取不易,所以知道客委會有桐花祭活動經費可以申請的機會時,我們不會錯過

(D1)。

因為 XX 偏遠鄉下地區關心產業文化活動的人本來就不多,所以前面幾年桐花祭活動 當中,我給自己界定的角色是活動設計者兼執行者,從活動的規劃設計、撰寫企畫書 到活動的執行全程都主動介入,擔任主持人的工作。每年辦理活動都會培養一些人才,

或加入一些志同道合的人,慢慢的我就逐漸減少角色扮演的份量,今年度就只擔任類 似協調的顧問性質了,企劃書也不用我操心」(D1)。

關鍵問題:「客委會推出客家桐花祭這項政策的初期是成功的?」,受訪者 意見如下:

表 3-2 政策創設關鍵問題意向表

受訪者代號 同意 不同意

A1 A2 B1 B2 C1 C2 D1

D2 E1 E2

百分比 80% 20 % 資料來源:本研究整理。

由上表可知,客家桐花祭政策推出初期,獲得的評價以肯定居多,雖然有地方 的社區負責人和客家文化界代表持不同看法,但整體看來是瑕不掩瑜的。

第二節 政策關注者

客委會雖然是本項政策的主管機關、專責單位,而且還是本項政策的創始 機關,其專業性不言而喻,自然也是從最初迄今一直都最關注本政策的機關,

不過也不是只有行政機關關注此政策而已,不少客籍立委在同樣支持客家文化 的立場下,對客委會的政策相當支持,所以該會預算在立法院審議的阻力相當 小,甚至還曾一毛未刪就全數過關(蕭旭岑、黎珍珍,2004)。

而且在客委會之上,行政院也肯定支持此一政策,以 2003 年客家桐花祭 為例,客委會的事後檢討會中,提及農委會補助此活動 500 萬元,交通部觀光 局補助 500 萬元,但客委會並沒有濫用這些補助款,核實後僅支出 602 萬元,

由此可見舉辦這項活動的經費相當充裕(客委會,2003d:6)。

傳達政策訊息的中央官員,通常也都是客委會的官員。例如客委會副主委 莊錦華,每年多次下鄉參加桐花祭活動的籌備會、提案審查會,走到第一線與 執行團隊溝通,該會對此政策的關注程度,不言而喻(陳慶居,2004)。

客家桐花祭舉辦時除了客委會主委、副主委會在活動舉辦期間多次下鄉參 加外,就連陳水扁總統也參加了 2003 年客家桐花祭在苗栗縣三義鄉西湖渡假

村舉辦的開幕式,並在場中高歌一曲客家民謠,與在場客家鄉親同樂,這間接

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