中 華 大 學
碩 士 論 文
客家桐花祭政策執行之研究—以新竹縣為例
The Research of Policy Implementation of Hakka Tung
Blossom Festival – the Case Study of Hsin-Chu County
系 所 別：行政管理學系研究所碩士班
學號姓名：M09417016 蔡 孟 尚
指導教授：石
振
國 博 士
摘 要
行政院客家委員會（以下簡稱客委會）2002 年舉辦第一屆客家桐花祭頗獲 好評，之後連年舉辦，成為該會享有高知名度的標竿政策；而從第一屆就參加的 新竹縣，之後也連年參與執行，對在新竹縣佔將近八成人口的客家族群來說，客 家桐花祭已經是一年一度的地方盛事。 至今已舉辦 6 屆的客家桐花祭是項頗受重視的活動，學界針對此一活動也 有所研究，但大多把它當成是一項文化產業或民俗節慶，探究其產業行銷、顧客 滿意度或遊客效益認知，甚少把它當成一項政策，來研究地方政府在此政策執行 過程中所扮演的角色。 本文嘗試由政策執行理論的觀點，以 Winter(1990)提出的規劃過程與執行 結果的整合型模式為參考架構，修正出本研究「執行規劃」、「執行過程」、「執行 評估」的分析架構，藉以探討過去 6 年參與執行桐花祭政策的新竹縣政府，與原 先規劃政策、補助經費的客委會，和第一線執行此項政策的轄內鄉鎮市公所、地 方社團等不同執行者，彼此間的互動過程及互動成果，來瞭解不同角色機關或團 體對客家桐花祭政策目標的認同是否一致，以及是否肯定客家桐花祭的政策成 效。 本研究在上述的理論基礎下，以文獻分析法、焦點訪談法，蒐集這 6 年來客 家桐花祭政策在新竹縣執行的相關資訊，以官方文件、媒體報導、訪談紀錄等方 式呈現，並經由整理分析，描繪客家桐花祭政策在新竹縣執行的過程中，官方或 民間、中央或地方的參與狀況，以及各界對此政策的評價，並嘗試對已經舉辦 6 屆的客家桐花祭，提出政策建議。 研究結果發現：一、「深耕文化、振興產業、帶動觀光、活化客庄」為客委 會為客家桐花祭預設的政策目標，而且重點擺在振興產業、帶動觀光，但負責大 部分執行工作的地方社團，卻把此政策朝單純文化或觀光活動方向操作，執行結 果未能完全符合執行規劃的期待。二、不論官方或民間、中央或地方，對客家桐 花祭政策大多持肯定態度，尤其是客委會、縣政府和鄉鎮公所等公家機關，均認 為這項兼具客家文化、地方產業、觀光導覽等多元目標的政策，不但頗獲媒體關 注，來參與的民眾也多，在全台多不勝數的類似觀光文化節慶政策中，算是相當 成功的一個。三、新竹縣客家文化界和觀光產業界，對於客家桐花祭還是有更高 的期待；客家文化工作者認為僅有大拜拜式的熱鬧活動，無法讓客家文化真正生 根，觀光產業界則希望能多擴大層面進行異業結盟或跨縣市的旅遊結盟，好讓桐 花祭更能滿足遊客需求，而這些意見，值得做為未來規劃或執行客家桐花祭政策 的參考。 關鍵字：桐花祭、政策執行、新竹縣、客家。Abstract
The Council for Hakka Affairs, Executive Yuan, organized Hakka Tung Blossom Festival activities for the first time in 2002, and this is the sixth year it is doing so. The "2002 Hakka Tung Blossom Festival" is based on the cooperative model of "central planning, industrial alliance, local implementation and
community infrastructure." Through a deepened program of activities and
coordination of guidance on developing Tung Blossom products and the promotion of international tourism connected to the Festival, it is hoped that further creativity and resources will be integrated and lead to the "Hakka Tung Blossom Festival" gaining recognition internationally, realizing the concept of "cultivating culture, invigorating business and promoting tourism."
To strengthen the link-up between the tung blossom image and local Hakka village culture, this year local characteristics will play an especially prominent role. From Taipei, Taoyuan, Hsinchu, Miaoli, Taichung, Changhua and Nantou
representing some 35 villages and townships and 66 communities will sponsor together more than 600 cultural events; in addition, to promote the development of an industry focused on the unique elements of Hakka culture, the Council will be pulling together some 236 products produced by 71 local traditional industries as well as 137 products produced by 17 cross-industry alliance companies for a total of 88 producers of 373 products that the Council will then put on sale at 50 separate points of sale; also, in cooperation with 34 well-known Hakka gourmet restaurants the Council will promote various great activities like Hakka gourmet cuisine. All you need is this coupon booklet to enjoy discounts worth more than NT$5,000. Spurred on by the Tung Blosson Festival, Hakka crafts to Hakka cuisine will demonstrate the vitality of Hakka village culture
This study takes the perspective of policy implementation. The survey was design based on Winter’s（1990）definition to investigate the recognition of Hakka Tung Blossom Festival activities which confirm the policy relations between
government and civil culture.
This study includes all the information about the Hakka Tung Blossom Festival executed by Hsinchu County over these 6 years. Through those official documents, media reports and interviews, presents the execution and evaluation of Hakka Tung Blossom Festival’s policy in Hsinchu County. Afterward, propose for this policy. Key word：Tung Blossom Festival, Policy Implementation,
謝 誌
很感謝中華大學行政管理研究所的黃國敏所長和各位老師，你們讓我的在職 進修夢從不可能的「未來式」變成已實現的「完成式」，這兩年來的校園生活， 讓我重新體會到了學習的快樂，以及追求學問的成就感，真的謝謝你們。 當然，能夠完成論文且通過口試，我的指導教授石振國老師，可說是對我幫 助最大的人了；個性溫和的石老師，很少直接批評我的論文「哪裡不對」、「哪 裡寫錯」，而是用「改成這樣會比較恰當」、「這裡多加一段會比較好」，來 鼓勵我、協助我完成論文，這份恩情，我銘感五內。 同時也要感謝黃建銘、胡志沛兩位老師，和石老師一起在口試時給我指導， 讓我的論文更臻完善。 寫論文和準備口試這段期間，也正是內子佳綾懷孕待產的時候，身心已經承 受極大壓力的她，沒有把壓力轉嫁給我，反而用「寶寶希望出生時看到爸爸已 經拿到碩士學位」為由，鼓勵我把時間用在論文上，沒有後顧之憂的我，果然 沒讓他們母子倆失望，順利畢業了。 身為客家子弟寫客家相關主題論文，很感謝包括客委會莊錦華副主委、新竹 縣鄭永金縣長和張碧琴議長、縣文化局長曾煥鵬、北埔鄉長陳興照和鄉公所課 長姜信鈞等公部門友人給我的協助，還有屘叔蔡希正和姜信淇、陳重益、邱錦 煌等前輩給我的指導，沒有你們的協助，我沒有辦法這麼深入瞭解客家桐花祭 這項政策。 最後要感謝包括雲貴、依玲等同班同學，有了你們的加油鼓勵，我才能一鼓 作氣完成論文。 蔡孟尚謹致 2007 年 7 月目 錄
第一章 緒論 第一節 研究動機………...………....1 第二節 研究目的………...…………2 第三節 研究流程………..……….4 第四節 研究方法………...….……….……….…. …….5 第五節 研究範圍與限制………...7 第二章 文獻檢討與理論基礎 第一節 客家桐花祭………...………...……8 第二節 政策執行理論………...………...…...16 第三節 研究途徑與分析架構………... ………20 第四節 小結………... …………25 第三章 客家桐花祭政策執行規劃 第一節 政策創設………... ………26 第二節 政策關注者………... ………..30 第三節 政策目標………... ………..33 第四節 政策倡導………... ………..36 第五節 小結………... ………...39 第四章 客家桐花祭政策執行過程 第一節 政策網路………...41 第二節 基層官僚態度………...44 第三節 政策影響之標的團體………...47 第四節 政策工具………...50 第五節 小結……….... ………...59 第五章 客家桐花祭政策執行結果 第一節 政策產出………...61 第二節 政策影響………...65 第三節 回饋...69 第四節 小結………...73 第六章 結論 第一節 研究發現………...75 第二節 政策建議………...85第三節 後續研究建議………...87
參考書目...88
附錄一：受訪者資料...93
表
目 次
表 1-1 受訪人員基本資料表………...………...…....7 表 2-1 相關論文列表………...………...…...14 表 2-2 相關論文列表（續 1）………...………...15 表 2-3 相關論文列表（續 2）………...………...16 表 3-1 新竹縣文化局執行客家桐花祭歷年獲補助金額與工作概況表………28 表 3-2 政策創設關鍵問題意向表………...………...30 表 3-3 政策關注者關鍵問題意向表………...……….33 表 3-4 政策目標關鍵問題意向表………...………...36 表 3-5 政策倡導關鍵問題意向表………...………...39 表 4-1 政策倡導關鍵問題意向表………...………...44 表 4-2 官僚態度關鍵問題意向表………...………...47 表 4-3 標的團體關鍵問題意向表………...………...50 表 4-4 中國時報 2006 年各月報導中出現關鍵字次表...53 表 4-5 聯合報 2006 年各月報導中出現關鍵字次數表...54 表 4-6 地方政府參與客家桐花祭執行歷年概況表...58 表 4-7 新竹縣鄉鎮市公所、社團參與客家桐花祭歷年概況表...58 表 4-8 政策工具關鍵問題意向表...59 表 5-1 政策產出關鍵問題意向表...65 表 5-2 政策影響關鍵問題意向表...69 表 5-3 政策執行回饋關鍵問題意向表...73圖
目 次
圖 1-1 研究流程... ...4 圖 2-1 溫特的規劃過程與執行結果模式...20 圖 2-2 研究分析架構...21 圖 4-1 中國時報各月報導中出現關鍵字次數折線圖...53 圖 4-2 聯合報各月報導中出現關鍵字次數折線圖...54第一章 緒論
說到客家，想到桐花！行政院客家委員會（以下簡稱客委會）從 2002 年 開始連年舉辦客家桐花祭活動，吸引國人在每年四、五月間瘋狂湧入各地客家 庄賞桐，這不但讓對國人來說原本是陌生的桐花在短短幾年間紅遍全台，更讓 客家族群的能見度大大提升，如今在台灣，桐花儼然已經成為客家文化的代名 詞。 客委會在短短幾年間就把客家桐花祭，從只是客家庄的桐花祭，發展成全 台灣的桐花祭，未來甚至很快就可以成為國際的桐花祭，可見其政策執行有其 獨到之處，所以本研究嘗試以政策執行理論觀點，探討客家桐花祭的政策執行 規劃、過程和結果，並藉此檢驗此一高知名度政策的成效如何。第一節 研究動機
客家族群在台灣約有四百萬人口，歷經多次族群文化衝擊與洗禮後，逐漸 發展出獨特且多元的文化產業特色，或許是一種巧合，台灣最豐富的桐花山林 分佈範圍幾乎與客家人的生活空間、開山打林的歷史記憶不謀而合（客委會， 2004a）。 客家桐花祭活動緣起 2002 年，於苗栗縣公館鄉北河一處桐花林蔭下之百 年伯公石龕設壇，行政院客家委員會以客家族群過去在山林間賴以維生的香茅 油、樟腦、木炭、蕃薯、玉米、生薑、茶..等向土地、山神、天神祝禱祭告， 一方面是對山林大地的感激與崇敬，一方面也提醒依偎山林而居的客家子弟再 造鄉土與人文的榮景，因此每年桐花祭的舉行，除了邀請大眾賞花、遊客庄之 外，另於開幕活動期間以簡單祭儀精誠致意，以蘊涵客家文化傳統、肅穆、潔 淨、虔誠、祈福的精神，故以「祭」字為用，而策劃了「客家桐花祭」這個活 動（2006 客家桐花祭網站，2006a）。 行政院客委會為了行銷「深耕文化、振興產業、帶動觀光、活化客庄」的 政策，經過多次與專家學者及文史工作者的意見交流，以及機關內部的討論， 終因「油桐樹」分佈於客家地區的地域性、與客家墾殖文史的相關性，選定「油 桐花」做為客家政策行銷的象徵符碼，以桐花做為文化創意產業的主角，除了 喚起客家人對傳統山林生活的懷念，以及對油桐花充滿感恩的記憶，更將傳統 客家文化與現代化創意產業相結合，希望以「客家桐花祭」打響客家的知名度 （黃順意，2005：15）。 行政院客家委員會主委李永得指出：「2002 年，行政院客家委員會首次舉 辦客家桐花祭；2005 年，客家人文特色與桐花之美，吸引了三百四十萬人潮， 創造了三十五億元的產值。2006 年的客家桐花祭，不僅以桐花山林、客家原鄉、 傳統文化為核心價值，在台北、新竹、苗栗、台中、彰化及南投等六個縣市， 綻放了七百場以上的藝文活動，抒發悠遠客家文化芬芳的活力。今年，我們更輔導六十一家業者，開發了二百二十一種創新美麗的桐花意念商品，將在全國 二十五個行銷點販售，希望以獨特的客家文化，帶動地方產業的發展，活化客 庄、造就商機」（2006 客家桐花祭網站，2006b）。 2007 年的客家桐花祭由「中央籌劃、企業加盟、地方執行、社區營造」 之合作模式，透過深化活動內容，搭配桐花商品開發輔導、桐花國際觀光路線 開發等，希望結合更多的創意與資源，讓「客家桐花祭」馳名國際， 實現「深 耕文化、振興產業、帶動觀光、活化客庄」的活動理念（2007 客家桐花祭網站， 2007）。 新竹縣這個將近有八成人口為客家族群的客家大縣，從客委會舉辦第一屆 桐花祭時，就已經參與這項政策的執行，之後每年持續參加，隨著活動知名度 的提高，地方社團的加入，縣政府在政策執行中所扮演的角色也逐漸有所變化 （蔡孟尚，2007：1）。 既然客家桐花祭的政策執行，在新竹縣這個客家大縣有其指標性意義存 在，本研究即以客家桐花祭從 2002 年至 2007 年在新竹縣的執行情形為研究範 圍，蒐集相關文獻資料和訪談關鍵人士，進行此一政策執行的研究。
第二節 研究目的
從 2002 年開始，由行政院客委會舉辦的客家桐花祭活動，便透過跨越縣 境的方式，以客家族群文化為號召，擴大結合中央與地方的人力及財力，……， 舉辦各項帶狀及深耕文化、產業活動（黃順意，2005：76）。 從 2002 年至今已舉辦六屆的客家桐花祭，不可諱言是項有濃厚族群文化 色彩的政策，但它又被賦予振興地方產業和發展觀光的任務，類似多元目標的 政策在台灣並不少見，所以探討這項兼有族群、產業、觀光、文化特色的政策 執行規劃和過程，檢驗其執行後的產出和影響，相信不但有助於提升此政策未 來執行成效，也可以供其他類似政策的執行者引為借鏡。 綜上所述，本研究的目的如下： 一、探討客家桐花祭的政策目標： Pressmen 與 Wildavsky（1973；轉引自李允傑、丘昌泰，2003： 11）所說：「政策執行是設立目標與達成此項目標所採取行為的互動 過程」觀點。所以研究政策執行，必須先瞭解其政策目標為何。 政策執行絕非是政策制定的結束，政策執行具有下列特性：（一） 政策執行包含多元的行動者；（二）政府規模的膨脹與公共計畫的繁 複性；（三）政策本身具有多元的、含糊的目標與期望；（四）政策 執行必須在府際關係網絡上運作；（五）政策執行包括太多無法控制 的外在因素（李允傑、丘昌泰，2003：7-8）。 既然政策本身具有多元的、含糊的目標和期望，到底客家桐花祭 這項政策的目標是什麼？民眾對它的期望又是什麼？值得本研究探討之。 二、分析客家桐花祭政策執行過程： 以組織理論角度探討政策執行一直是學者普遍關切的焦點，不過 探討當前政策執行的組織模式，出現兩種不同典範：（一）工具典範， 從管理主義的角度出發，將組織視為追求政策執行目標的工具或手 段。（二）社會行動與結構主義者典範，認為政策執行目標的實現無 法以既定的管理架構與目標導向的執行工具加以規範，領導者必須 以組織參與者的心態，深入瞭解執行者的意向與態度，建構出彼此 都能認同的執行架構（李允傑、丘昌泰，2003：31）。 本研究既然要探討客家桐花祭，就不得不對其政策執行過程適用 何種組織理論的典範，作一分析說明。 三、分析客家桐花祭政策執行結果： 政策執行結果可以從「產出」（outputs）和「結果」（outcoms）兩 方面加以觀察（李允傑、丘昌泰，2003：93）。 本研究也就採這兩方面，來觀察客家桐花祭的政策執行結果。 四、探討客家桐花祭政策執行的理想途徑或模式： 客家桐花祭是一項才實施六年的新興政策，其發展仍可能有相當 大變化，但已有學者針對其政策行銷或文化創意產業等面向展開研 究。 本研究試圖從既有文獻中，找出趨近於現有客家桐花祭的政策執 行模式，並嘗試加以修正為理想模式，作為本研究的模型。 五、提出客家桐花祭政策或其他相關政策執行建議： 經由本研究對客家桐花祭政策目標的瞭解、過程的分析、執行產 出與結果的確認和模型的提出，應可掌握本政策在執行方面的全 貌，進而提出相關分析意見，而這些意見，可供未來本政策或其他 類似政策規劃者或執行者從事相關工作時的參考。
第三節 研究流程
圖 1-1 研究流程 資料來源：本研究自繪。 從上述研究流程，可以看出本研究的重要資料來源為文獻探討、資料蒐集 和深度訪談三部分，利用文獻探討所得理論基礎形成的分析架構，來分析後續 蒐集到的官方、媒體資料和訪談紀錄，就成為本研究的重要發現，並據此撰寫 結論和政策建議。 蒐集官方資料或約訪政策關鍵對象的過程中，有可能因為政治氣氛緊張、 官僚心態保守等因素，無法蒐集到完全足夠研究架構每個變項分析所需資料， 但會盡量以媒體報導資料為補充。 研究動機與目的 文獻探討，建立分析架構 蒐集文件資料、訪談對象 分析檢驗所得資料 結論與建議 過濾彙整所得資料。第四節 研究方法
本研究採文獻分析法和焦點訪談法，針對從 2002 年至 2007 年在新竹縣執 行的客家桐花祭政策作為，蒐集相關資料及訪談關鍵人士，進行其政策執行過 程、結果之分析探討，嘗試觀察客家桐花祭政策執行從規劃至操作有成果的全 貌，並藉以檢驗政策執行是否回應客委會所設定增加客家文化能見度等政策目 標。壹、文獻探討法：
文獻來源為國內外碩博士論文、期刊論文、研討會論文、報章專 論、研究報告，以及與客家桐花祭、政策執行等研究主題相關之書籍。 本研究並試圖向客委會取得歷屆客家桐花祭的官方文件，藉以深入研 究此政策。貳、焦點訪談法：
面訪是一種面對面、人際溝通的角色情境，在這種情況下，訪談 者透過精心設計的題目來詢問受訪者，以得到符合研究假設的答案。 面訪法可分為結構化排程訪談、焦點訪談（非結構化排程訪談）、非指 導性訪談（沒有方向的訪談）三種。其中焦點訪談有四種特徵：（一） 已知受訪者曾涉入一些特殊的經驗。（二）在訪談之前，訪談情境將被 事先分析。（三）訪談根據準則來進行，而這些準則指定的主題，與研 究假設有所關聯。（四）研究者關注受訪者和研究興趣相關的經驗（潘 明宏、陳志瑋，2003：286）。 本研究採焦點訪談法（非結構化排程訪談）進行訪談，挑選接受 訪談者均為參加過桐花祭活動的中央或基層官員及民間人士，或活動 舉辦地點之客家文化社團負責人及觀光、產業業者，由研究者先行研 訂訪談引導大綱供受訪者參考，訪談時，讓受訪者以自然輕鬆的方式 自由、主動說出其內心深層感受，由於本研究的研究者為媒體地方記 者，因此都是以受訪者參與或觀察桐花祭的成果、心得為訪談起點， 再引導受訪者根據其個人參與桐花祭活動的經驗進入訪談議題，在過 程中暢所欲言，以利研究者蒐集到有用的研究素材。 本研究也在焦點訪談時，會請受訪者在就相關變項議題發表意見 後，特別針對政策宏觀面的關鍵問題表達正反意向，以釐清受訪者對 相關政策變項的真正意向。參、訪談引導大綱：
焦點式訪談雖然讓受訪者可以暢所欲言，但為使訪談內容不至於偏離研究主題，所以在訪談進行前，研究者需依研究目的與架構，擬 定訪談引導大綱，供受訪者參考。茲將本研究之初擬訪談引導大綱略 述如下： （一）請問您，貴單位（團體）參與或關注客家桐花祭的最初原因 （動機）、所扮演角色、執行過程與執行成果為何？ （二）請問您，貴單位（團體）在參與或關注客家桐花祭時，曾與 那些單位（團體）有聯繫互動？和對方的感覺為何？ （三）請問您，是否認為客家桐花祭這項政策對發揚客家文化有幫 助？原因為何？ （四）請問您，是否認為客家桐花祭這項政策對振興產業有幫助？ 原因為何？ （五）請問您，是否認為客家桐花祭這項政策對發展觀光有幫助？ 原因為何？ （六）請問您，是否認為客家桐花祭這項政策對再造傳統客家聚落 有幫助？原因為何？ （七）請問您，是否觀察到客家桐花祭這項政策有哪些具體成果或 無形的影響？ （八）請問您，過去所舉辦的客家桐花祭有哪些缺點需要改進？如 果明年再辦客家桐花祭，您會提出哪些強化其政策效益的建 議？
肆、受訪對象背景：
本研究共訪問 10 人，其中中央部會官員 2 人分類編號為 A，縣政府官員 2 人分類編號為 B，鄉鎮公所官員 2 人分類編號為 C，參與執行社團負責人 2 人 分類編號為 D，客家文化界與觀光產業界代表各 1 人分類編號為 E。 本研究之所以選擇這些對象進行訪談，主要是這些對象分別代表中央政 府、地方政府和民間團體參與或觀察客家桐花祭的政策關鍵人士，他們其中有 人有影響政策規劃、走向的能力，有人能夠影響政策執行的品質，甚至能夠對 客家桐花祭的政策執行成果提出建議和批評，就目前已有的客家桐花祭的學術 研究而言，能取得他們的意見，對本研究和後續研究都很有幫助。 表 1-1 受訪人員基本資料表 代號 身分 參與（觀察） 桐花祭時間 訪談日期 訪談方式 A1 客委會高層官員 5 年 96.6.10 面訪 A2 客委會承辦人員 5 年 96.6.11 電話訪談 B1 新竹縣文化局高 層官員 5 年 96.6.5 面訪 B2 新竹縣文化局承 辦人員 5 年 96.6.5 面訪 C1 新竹縣 C 鄉鄉長 2 年 96.5.29 面訪 C2 新竹縣 C 鄉鄉公 所課長 2 年 96.5.29 面訪 D1 參與政策社團負 責人 4 年 96.6.6 面訪 D2 參與政策社區負 責人 3 年 96.5.30 電話訪談 E1 客家文化界代表 3 年 96.5.24 面訪 E2 觀光產業界代表 4 年 96.5.28 面訪 資料來源：本研究整理。第五節 研究範圍與限制
雖然行政院客委會從 2002 年就開始舉辦客家桐花祭，而且從當時就開始 有相關報導見諸媒體，而且參與縣市不斷增加，不過新竹縣是罕見從 2002 年 至 2006 年都有舉辦桐花祭的縣市，而且新竹縣是客家族群人口超過八成的客 家大縣，因此選定此研究範圍有特殊指標意義，未來若再有時間及精力投入研 究，會把其他縣市參與桐花祭政策執行部分納入後續比較研究。 另本研究發現，客家桐花祭活動範圍分佈太廣，遊客人潮來來去去，所以無法針對客家族群、觀光客等標的團體進行調查，以取得他們對此一政策的客 觀意見，但會盡量在執行焦點訪談時，針對有代表性的當地客家文化界代表、 觀光產業代表等個別關鍵對象，引導他們說出相關參考意見，以補上述不足。
第二章 文獻探討與理論基礎
第一節 客家桐花祭
壹、桐花
在台灣最常見的油桐樹，是一種叫「木油桐」的高大樹種， 數量佔台灣油桐總數達百分之九十以上，也是目前看到最多油桐花 海的樹種。油桐樹於日據時代從長江流域一帶引進，日本人看中它 可以提煉桐油的高經濟價值，於是鼓勵台灣農民將相思樹砍掉，改 種油桐（客委會，2006）。 桐油是製作油漆的重要原料，美濃紙傘就是就是用桐油來加 強防水功能；油桐木材可以製作家具、木屐、牙籤、火柴棒等。油 桐樹在桃竹苗及中部山區栽種最多，包括台北縣平溪和石碇、桃園 縣的龍潭和大溪，還有本文所探討的新竹縣境芎林、峨眉，往南還 有苗栗縣的南庄和台中、南投等地，如今桐油工業已經沒落，但油 桐樹因為廣泛分佈在北台灣客家人聚居的台三線沿線地帶，因此成 為客家地區的特色物種（客委會，2006）。 會開出漂亮桐花的油桐樹，屬大戟科油桐屬，原產於中國大 鹿兩廣、福建、及浙江，樹型修長，高可達十公尺，樹冠呈水平展 開，枝葉濃密，耐旱耐貧瘠，是極佳的觀賞與行道樹。（客委會， 2006）。 油桐籽可提煉油脂，整個油桐花期為一至三個星期，花瓣五 片，顏色為白色略帶紅色或黃色，雌雄同株異花，果實內有三至五 顆種子。（客委會，2006）。 台灣北半島的桐花動線有兩大動線，其中之一自南而北，過 了大安溪，從赤色的火炎山開始，沿著中山高和台十三線省道，依 序是三義銅鑼台地、苗北丘陵及新竹、桃園台地，………，深綠的 相思樹海和片段鮮綠的油桐林自然交錯著，白雪一來，顏色的對照 和比例都動人不可方物（客委會，2003a）。貳、客家與桐花
客家人可以說是山的子民，有關台灣早期的山林產業，大約以木材、樟腦、木炭、香茅為主，後期則以茶葉為大宗，油桐僅扮 演一個補充性的角色，多半是農村婦孺撿拾油桐子賺些外快，少數 木工以桐樹作為木屐、抽屜、火柴棒的原料，油桐子榨油之後作為 防水、防鏽之用，……，不管哪一項，客家人都有十分傑出的表現 （客家電視台專訪葉菊蘭，2004）。 台灣最豐富桐花山林分佈範圍，幾乎完全吻合了客家人的生 活空間，「開山打林」的歷史記憶成為成為客家人生命的基底。從 伐木、焗樟腦、燒炭、蒸香茅，乃至採茶、種蕃薯、取薪材、打採 茶，靠山吃山，山林哺育著北半島客家人的生命、也孕育了他們的 文化特質（客委會，2003b）。 客家族群聚居山林，客家文化可以說是山林文化，油桐造林 幾乎是客家族群最後一批山林產業，但因為產業結構的變遷，造林 伐木以成過往雲煙，隨著台灣工業化的腳步，客家族群也逐漸遠離 山林，油桐則自在地在山林間自然繁衍，終於蔚為中北部淺山地區 每年的花海盛事（客委會，2003a:12）。 客委會主委李永得說：「桐花一直是客家的守護神，早期客家 人以撿油桐子維生，美濃紙傘則以油桐子所榨之油為塗料、油桐木 亦可作為火柴、抽屜、木屐的材料。白色的桐花，像是捎來幸福的 春之女神」（2006 客家桐花祭網站，2006b）。
參、客家桐花祭
在《邂逅桐花》一書中，行政院客委會文教處對桐花祭做了 以下描述：每年春末夏初走過北台灣的台地和丘陵區，幾乎在每一 個客家庄，都可以看到叢叢雪白花海，將山頭染成一片雪白，如同 夏季中所飄的盛雪。穿梭在油桐花開的客家山林裡，藉著桐花的盛 情邀約，客委會策劃了「客家桐花祭」這個活動，希望藉由桐花的 盛情邀約，邀請大家隨著桐花繽紛花道的腳印，親近客家豐富的人 文、品味濃濃的人情味、體驗客家庄的美麗與深情（客委會，2003a： 11）。 客家桐花祭活動緣起 2002 年，於苗栗縣公館鄉北河一處桐花 林蔭下之百年伯公石龕設壇，行政院客家委員會以客家族群過去在 山林間賴以維生的香茅油、樟腦、木炭、蕃薯、玉米、生薑、茶.. 等向土地、山神、天神祝禱祭告，一方面是對山林大地的感激與崇 敬，一方面也提醒依偎山林而居的客家子弟再造鄉土與人文的榮 景，因此每年桐花祭的舉行，除了邀請大眾賞花、遊客庄之外，另 於開幕活動期間以簡單祭儀精誠致意，以蘊涵客家文化傳統、肅 穆、潔淨、虔誠、祈福的精神，故以「祭」字為用，而策劃了「客 家桐花祭」這個活動（2006 客家桐花祭網站，2006a）。2002 年，行政院客家委員會策辦了第一屆的「客家桐花祭」， 希望透過油桐花祭典，就像日本的櫻花祭一樣，能夠吸引國內外所 有的遊客，分享和感受客家的美麗、客家的純淨，未來每年都將在 客家庄舉辦類似的油桐花祭，引領各族群認識客家（客委會， 2003b）。 客家桐花祭對客家人來說，是一年一度的盛事，經由經濟與 文化互相借力的結果使得客家文化產業以另一種創新風貌呈現；客 委會主委李永得甚至表示，客家桐花祭是客委會推動文化創意產業 最成功的代表作，除了文化創新，更一併融合了族群認同與觀光推 展（2006 客家桐花祭網站，2006b）。 行政院客委會為了行銷「深耕文化、振興產業、帶動觀光、 活化客庄」的政策，經過多次與專家學者及文史工作者的意見交 流，以及機關內部的討論，終因「油桐樹」分佈於客家地區的地域 性、與客家墾殖文史的相關性，選定「油桐花」做為客家政策行銷 的象徵符碼，以桐花做為文化創意產業的主角，除了喚起客家人對 傳統山林生活的懷念，以及對油桐花充滿感恩的記憶，更將傳統客 家文化與現代化創意產業相結合，希望以「客家桐花祭」打響客家 的知名度（黃順意，2005：15）。 行政院客委會舉辦的客家公共政策研討會中，學者專家針對 客家政策的發表意見如下：「政策」不能不談宏觀的文化問題（李 喬，2002）。關於台灣客家政策，陳水扁在競選 2000 年總統時首先 提出「客家政策」（政策主張）（邱榮舉，2002）。 客家桐花祭把昔日的經濟作物油桐樹化為美學欣賞物 件，………，美學成為客家（以及生長桐花的在地社群）面對沒落 產業的新動力，美學關懷介入族群事務的公共政策，或許可以算是 族群文化探測知識經濟的契機吧！（陳板，2002）。 以客家桐花祭為例，行銷客家文化、活絡客家庄之產業經濟， 乃是經濟與文化兩者間資源相互轉換的最佳實例。一項好的文化行 銷不但可以累積長遠的觀光吸引力，也可以進一步提升地方文化的 價值感、居民的光榮感、並且改變人們的意識（朱雅群，2005：4）。 2002 年，行政院客家委員會首次舉辦客家桐花祭；2005 年， 客家人文特色與桐花之美，吸引了三百四十萬人潮，創造了三十五 億元的產值。2006 年的客家桐花祭，不僅以桐花山林、客家原鄉、 傳統文化為核心價值，在台北、新竹、苗栗、台中、彰化及南投等 六個縣市，綻放了七百場以上的藝文活動，抒發悠遠客家文化芬芳 的活力。今年，我們更輔導六十一家業者，開發了二百二十一種創 新美麗的桐花意念商品，將在全國二十五個行銷點販售，希望以獨 特的客家文化，帶動地方產業的發展，活化客庄、造就商機（2006
客家桐花祭網站，2006b）。 行政院客家委員會從 2002 年舉辦桐花祭，幾年來在深耕文 化、振興產業、帶動觀光、活化客庄上，創造了卓越成績。2006 之春，客委會以文化造鎮來整妝客庄、以創意升級來紮根文化，期 待多方山林的來客，在這個春季，一同享受天人合一的花之回憶。 客家桐花祭，已經是台灣最盛大美麗的花節，為準備今年的桐花 祭，客委會自 2005 年 7 月即開始籌劃，本年度客家桐花祭共展現 九點特色： 1.旅遊資訊健全、2.客家文化紮根、3.文化造鎮、4. 藝術造點、5.景點打造、6.文化創意產業升級、7.文化創意產業行 銷、8.邁向國際、9.異業結盟。希望透過文化紮根及精緻的文化活 動，展現客家風華；同時加強景點的打造及文化藝術的裝 置，………，期望透過文化創意產業綿密的整合，綻放客家文化的 活力，預計可以在今年桐花祭帶動超過五百萬人潮，創下超過五十 億產值的新紀錄，也積極推動國際宣傳，讓更多國際人士瞭解台灣 客家之美（2006 客家桐花祭網站，2006a）。 中國時報一篇報導指出：「新竹縣政府從 2002 年開始參與客 家桐花祭的執行，客委會文教處處長鍾萬梅表示，新竹縣辦理桐花 祭活動，一年比一年精彩、豐富，今年安排的活動結合全縣景點， 也把在地文化、美食搭配桐花，打造成精緻的地方特色推廣出去， 令人印象深刻」（羅際鴻，2006）。 由此可知，從 2002 年至今已舉辦六屆的客家桐花祭是項頗受 重視的活動，而且有多個地方政府參與，其中客家大縣新竹縣在整 個政策執行中扮演指標性的角色，客家桐花祭在新竹縣的政策執行 過程和成果，有其研究價值存在。
肆、相關文獻
作者從國內相關的期刊、論文資料庫中，找到九篇以客家桐花祭 為研究主題，或與政策執行、觀光節慶活動行銷的相關論文，簡單分 類說明如下：一、以客家桐花祭為研究主題的碩士論文：
黃順意（2005）在《客家文化產業行銷之研究-以客家桐花祭為 例》論文中，以文化產業之政策行銷為基本概念，並以「客家桐花祭」 為實作主體，集結客家族群對油桐花的懷想與記憶，藉以節慶的方式 呈現出客家文化之美，並含蓋文化的主軸，進而發展成為新興的客家 文化產業，探討其所執行的文化產業之行銷具體作為。並企圖追求三 大目的，第一了解客家文化產業行銷 4P 之具體的表現。第二探討客家 桐花祭成為一個客家文化產業營造之政策行銷作為。第三為落實提升客家地區的文化產業的復甦與發展，以客家桐花祭實証結果分析如何 研擬行銷策略。 朱雅群（2005）在《客家桐花祭之政策行銷暨滿意度分析》論文 中，整合及努力建構政策行銷、知覺價值、顧客價值及顧客行為意圖 之影響概念。特別在建構經驗性的政策行銷評估模式中，將同時並直 接考慮自變數對行為意圖的影響為何。本研究經由新興的政策行銷理 論為基礎，以客家桐花祭為例，佐以一些顯著的研究發現，驗證政策 行銷對知覺價值、顧客價值及顧客滿意度都將直接的影響顧客後續行 為意圖。 葉欣偉（2005）在《農業節慶活動遊客效益認知之研究-以客家 桐花祭為例論文中闡述，農業節慶活動已發展成為重要的農業觀光發 展節目，他的主要目的在於瞭解遊客對於農業節慶活動的效益認知情 況，以及探討遊客的遊憩動機、遊憩體驗、遊客滿意度與其效益認知 的關係。
二、以客家桐花祭為研究主題的研討會、期刊論文：
陳板在 2002 年客家公共政策研討會中發表的〈化邊緣 資源： 臺灣客家文化 業化的策略〉，論述重點在於如何將已遭邊緣化的客家 族群文化，轉換為產業資源，他認為，2002 年客家桐花祭，把昔日的 經濟作物油桐樹化 美學的欣賞物件，在北臺灣佔有 80﹪的客家山林 地帶，原本以經濟作物的姿態進入客家生活，然而，當經濟價值喪失 之後，一度淪 山林裏喪失用處的雜樹群落，幸而有臺灣文史的發展， 讓臺灣重新找到一個觀賞的眼光，美學成 客家（以及生長桐花的在 地社群）面對沒落 業的新動力。 朱婉寧在〈以文化消費觀點看本地觀光業中的認同運作—以 2003 年客家桐花祭為例〉一文中，本文以 2003 年 5 月的客家桐花祭為個案 以文化消費的觀點切入意欲分析出在文化觀光運作之下，本土文化認 同的操演是如何進行的、研究發現本土認同在文化觀光的運作下被觀 光的主體以消費其自我主體文化的方式重構自我主體的認同。 王雯君、張維安所發表的〈客家文化與產業創業：2004 年客家桐 花祭之分析〉一文，探討客家文化與創意產業之間的三重關係：一方 面，討論經濟活動與產業經營者向文化、向傳統借用資源以作為創意 思索的情形；另一方面，則分析經濟活動與產業經營對文化之發揚， 及對社會傳統之活動所可能具有的意義；最後一個面向，則觀察經濟 活動與產業經營對文化及傳統之發現與發明，及對活化客家文化與客 家庄所帶來的影響。三、以觀光節慶、文化創意產業為研究主題的碩士論文：
駱焜祺（2001）在《觀光節慶活動行銷策略之研究－以屏東縣黑 鮪魚文化觀光季活動為例》論文中，以結合地方產業、文化與自然景 觀的屏東縣黑鮪魚文化觀光季活動為例，深入剖析整個活動包括產品 規畫、定位、宣傳及促銷等各種行銷策略利弊得失，並據以擬定相關 行銷策略，做為屏東縣或其他農業縣市未來推動類似觀光節慶活動時 參考。 陳淑汝（2003）在《台灣文化創意產業行銷策略之研究—以皮影 戲為例》論文中採質化研究，根據次級資料分析、深度訪談確實分析 出皮影戲沒落的原因，該研究結論指出，行銷可幫助所有劇團擴大觀 眾規模，更有效的接近觀眾。如果將皮影戲劇表演視為一種產業，謀 利為劇團的目的之一，行銷可幫助劇團達到此目的。皮影戲市場小要 懂得創造市場，不能只滿足現有觀眾需求。行銷策略幫助皮影戲團與 政治環境、經濟環境、社會生態更加密切結合，促使劇團獲得政府、 企業贊助。 陳麗妃（2004）在《白河蓮花節行銷策略之研究》論文中發現， 屬於輔助型產業節慶活動的白河蓮花節，公私部門在其權責分工以及 人才養成缺缺，嚴重影響活動舉辦之推動力，而關於認證、產銷制度、 交通導引標誌、活動規劃設計、媒體宣傳以及期前行銷等面向，建議 執事當局應儘快落實改善，另提醒在異企業結盟、成立財團法人基金 會、活動經費統籌運用及公共設施、服務機能之規劃亦尚待加強，最 後應掌握其得天獨厚之自然地景資源及人文歷史，加強人文改造形成 核心資源在地化，以期能成為內發、自主性之產業文化節慶活動。 上述九篇與客家桐花祭相關的論文、期刊內容，大多以政策行 銷、文化創意產業以及遊客效益認知為研究主題，並無以政策執行為 探討標的的研究；而其他類似觀光節慶活動的研究論文，也大多以行 銷策略、文化創意產業為研究主題，甚少把它當成一項政策，以政策 執行觀點來探究其全貌，故本研究以修正後的政策執行整合型模式來 分析此政策，不但在學術上有其意義，也可供政策實務面做修正參考。
茲將上述九篇論文重點整理如下表： 表 2-1 相關論文列表 研究者 論文出處 年份 題目 主要內容 黃順意 國立台北大學企 業管理學系碩士 論文 2005 客家文化 產業行銷 之研究-以 客家桐花 祭為例 以文化產業之政策行銷為基 本概念，並以「客家桐花祭」 為實作主體，政策集結客家 族群對油桐花的懷想與記 憶，藉以節慶的方式呈現出 客家文化之美，進而發展成 為新興的客家文化產業，探 討其所執行文化產業之行銷 具體作為。 朱雅群 國立台北大學公 共行政暨政策學 系碩士論文 2005 客家桐花 祭之政策 行銷暨滿 意度分析 本研究經由新興的政策行銷 理論為基礎，以客家桐花祭 為例，佐以一些顯著的研究 發現，驗證政策行銷對知覺 價值、顧客價值及顧客滿意 度都將直接的影響顧客後續 行為意圖。 葉欣偉 國立中興大學農 業推廣教育研究 所碩士論文 2005 農業節慶 活動遊客 效益認知 之研究 -以客家桐 花祭為例 本研究採利用問卷調查方式 對客家桐花祭之遊客進行問 卷調查，主要目的在於瞭解 遊客對於農業節慶活動的效 益認知情況，以及探討遊客 的遊憩動機、遊憩體驗、遊 客滿意度與其效益認知的關 係。 駱焜祺 國立中山大學公 共事務管理研究 所碩士論文 2001 觀光節慶 活動行銷 策略之研 究－以屏 東縣黑鮪 魚文化觀 光季活動 為例 黑鮪魚觀光季為類似客家桐 花祭的節慶活動，本研究深 入剖析整個活動包括產品規 畫、定位、宣傳及促銷等各 種行銷策略利弊得失，並據 以擬定相關行銷策略，做為 屏東縣或其他農業縣市未來 推動類似觀光節慶活動時參 考。
表 2-2 相關論文列表（續 1） 陳淑汝 雲林科技大學工 業設計系研究所 碩士論文 2003 台灣文化 創意產業 行銷策略 之研究— 以皮影戲 為例 本研究以皮影戲為研究對 象，透過文化創意產業觀 點，以次級資料分析、深度 訪談確實分析出皮影戲沒落 的原因，並探討強化行銷是 否能協助這項產業起死回 生。 陳麗妃 立德管理學院資 源環境研究所碩 士論文 2004 白河蓮花 節行銷策 略之研究 屬於輔助型產業節慶活動的 白河蓮花節，其性質類似客 家桐花祭，本研究探討公私 部門在其權責分工以及人才 養成缺缺，嚴重影響活動舉 辦之推動力，而關於認證、 產銷制度、交通導引標誌、 活動規劃設計、媒體宣傳以 及期前行銷等面向，建議執 事當局應儘快落實改善。 陳板 客家公共政策研 討會論文 2002 化邊緣 資源：臺灣 客家文化 業化的 策略 本文論述指出，客家桐花祭 把昔日的經濟作物油桐樹化 美學的欣賞物件，讓一度 淪 山林裏喪失用處的雜樹 群落，在現今臺灣文史的發 展下，重新找到觀賞的眼 光，美學成 客家（以及生 長桐花的在地社群）面對沒 落 業的新動力。。 王雯 君、張維 安 第九屆當前台灣 社會與文化變遷 研討會論文 2004 客家文化 與產業創 業：2004 年客家桐 花祭之分 析 本文探討客家文化與創意產 業之間的三重關係：（一）經 濟活動與產業經營者向文 化、傳統借用資源作為創意 思索；（二）分析經濟活動與 產業經營對文化之發揚，及 對社會傳統活動所可能具有 意義；（三）觀察經濟活動與 產業經營對文化及傳統之發 現與發明，及對活化客家文 化與客家庄所帶來影響。
表 2-3 相關論文列表（續 2） 朱婉寧 2003 年全國社會 學研究生論文發 表會論文 2003 以文化消 費觀點看 本地觀光 業中的認 同運作_以 2003 年客 家桐花祭 為例 本研究以 2003 年 5 月的客家 桐花祭為個案，採文化消費 的觀點切入，分析在文化觀 光運作之下，本土文化認同 的操演如何進行；研究發現 本土認同在文化觀光的運作 下被觀光的主體以消費其自 我主體文化的方式重構自我 主體的認同。 資料來源：本研究整理。
第二節 政策執行理論
壹、政策執行概念
政策執行絕非是政策制定的結束，政策執行具有下列特性：一、 政策執行包含多元的行動者；二、政府規模的膨脹與公共計畫的繁複 性；三、政策本身具有多元的、含糊的目標與期望；四、政策執行必 須在府際關係網絡上運作；五、政策執行包括太多無法控制的外在因 素（李允傑、丘昌泰，2003：4）。 政策執行的概念，可以從三個角度加以觀察：（一）政策執行為 科層體制的控制過程；（二）政策執行為上下階層的互動過程；（三） 政策執行為政策與行動相互演進的過程（李允傑、丘昌泰，2003：11）。貳、政策執行之意義：
政策執行（policy implementation）之意義，先前研究的學者 各有其不同觀點。Van Meter 與 Van Horn（1976）認為「政策執行是 指公私人民或團體為致力使先前政策所設目標之達成，所採取的各項 作為」；Pressmen 與 Wildavsky（1973）則認為「政策執行是設立目標 與達成此項目標所採取行為的互動過程」（轉引自李允傑、丘昌泰， 2003：11）。 我國學者林水波（1984：462）則從組織理論的觀點，來探究政 策執行的真諦，有別上述兩項都是將政策執行定義為達成政策目標之 作為與互動過程的觀點。 政策執行指政策方案在經過合法化程序，取得合法地位後，由主 管部門負責擬訂施行細則，確定執行專責機關，配置必要資源，以適當的管理方法，採取必要的對應行動，使政策方案順利付諸實施，以 達成目標或目地之所有相關活動的動態性過程（吳定，2005：335）。 政策執行者指政府機關內部或政府機關外面，經由行政程序各種 方法,負責將政策付諸實現的正式參與者。政策執行者在政策執行階 段，通常會設法去控制及管理政策的推動，原則上，他們會使用各種 特殊策略及技巧，以成功的執行政策。眾所周知，政策執行過程乃是 政治性的、技術性的與行政性的控制，在不確定的執行環境情況下， 交會在一起運作的場合。 因此，政策執行者為減低政策執行過程的不確定性，會依據機關 組織的規章準則，去建構政策方案的執行程序。而此種正式的機關組 織結構方式，使得政策執行者能夠對政策方案的許多部分施加控制， 也因此使政策執行者能夠藉由討價還價與建立聯盟的方式，以支持政 策方案的順利執行。此外，政策執行者執行政策意願的高低，可以說 是政策能否順利執行的主要關鍵（吳定，2005：336）。 政策執行絕非是政策制定的結束，政策執行具有下列特性：（一） 政策執行包含多元的行動者；（二）政府規模的膨脹與公共計畫的繁複 性；（三）政策本身具有多元的、含糊的目標與期望；（四）政策執行 必須在府際關係網絡上運作；（五）政策執行包括太多無法控制的外在 因素（李允傑、丘昌泰，2003：4）。 政策執行的概念，可以從三個角度加以觀察：（一）政策執行為 科層體制的控制過程；（二）政策執行為上下階層的互動過程；（三） 政策執行為政策與行動相互演進的過程（李允傑、丘昌泰，2003：11）。 Edward Ⅲ(1980:148)指出，政策執行有四個具體變項，分別是 溝通變項：包括政策內容與法令的傳達性、清晰性與一致性，資源變 項：包括人員、資訊、權威、設備，執行組織結構：包括標準作業程 序和權責劃分，執行人員意向：包括本位主義、文官人力和執行誘因。 因此林水波和張世賢認為：「政策執行為一種動態的過程，在這 個過程中，負責執行的機關與人員組合各種必要的要素，採取各項行 動，扮演管理的角色，進行適當的裁量，建立合理可行的例規，培塑 目標共識與激勵士氣，應用議商化解衝突，冀以成就某特殊政策的目 標。」其中除動態性過程外，兩位學者亦將組織理論及行政管理理論 納入，顯示政策執行必須是有機性的作為，不是只為達目標而不擇手 段的執行方式（林水波、張世賢，1987：264）。 吳定等學者（2001：34）亦指出：「政策執行是指政策在經過合 法化之後，經執行機構擬訂執行計畫、細則，經配置必需之資源，以 適當的管理方法，並採取必要的對應作為，使計畫付諸實施，以達成 政策目標或目的之所有相關活動的動態過程。在上述定義中值得吾人 注意的，有執行機構、執行計畫或細則係政策是否能順利執行的關鍵
所在，因好的執行單位應能擬訂符合需求之計畫，並致力目標之達成； 好的執行計畫就已接近政策目標，再加以落實執行，必能達成政策目 標。另再配置執行計畫所需之資源，採取適當的管理方法及對應作為， 如組織、溝通、協調、控管方法等以執行計畫，則政策目標必將順利 達成」。
參、政策執行模式：
政策執行研究係從1970 年代初期，Pressman和Aaron Wildavsky 兩人對奧克蘭計畫(Okaland Project)進行深入而系統的研究後，引起 公共政策學家投下大量心力研究公共政策的執行，並進行相關辯論， 試圖發展嚴謹的政策執行理論，可以解釋何以某些政策較其他政策執 行得更成功，有些何以失敗，因而引起政策執行研究之蓬勃發展（轉 引自李允傑與丘昌泰，2003：8-9） Sabatier(1986：21-48)把政策執行理論的研究途徑區分為：第 一代「由上而下模式」、第二代「由下而上模式」及第三代「倡導聯 盟模式」，而「倡導聯盟模式」即「整合型模式」的研究途徑。 丘昌泰（2004：341-342）加以說明：第一代的政策研究為由上 而下的研究途徑（top-down approach），又稱為向前推進策略（forward mapping strategy）或理性主義模式（rationalistic model），強調 政策制定與政策執行的分立性，政策制定者決定政策目標，政策執行 者實行目標，形成上令下行的指揮命令關係。第二代為由下而上的研 究途徑（ bottom-up approach），又稱為向後推進策略（backward mapping strategy）或後理性主義模式（post- rationalistic model），強調政策制定與政策執行功能的的互動性，政策執行與制定 者共同協商政策目標的達成，兩者形成平行互動的合作關係。另有若 干學者特別將由上而下與由下而上之優點加以吸收，缺點加以改善， 建構為統合性的第三代政策執行之整合模式。 第一代政策執行研究途徑，強調政策制定者的優越地位，政策執 行者必須秉持上級意志，忠誠地實現上級長官的意圖與目標。其基本 命題為：政策制定與政策執行是有界限的、分離的、連續的，政策制 定者設定目標、政策執行者執行目標。其代表學者為 Sabatier 與 Mazmanian（丘昌泰，2004：342）。 第二代政策執行研究途徑，把研究重點擺在運作階層中對於某一 特定問題進行互動的多元行動者，分析他們如何影響政策目標。其基 本命題為：有效的政策執行繫於包含多元組織的執行結構，政策執行 結構是有共事的自我選擇過程。代表學者為賀恩（Hjern, 1982）及其 同僚（丘昌泰，2004：345-346）。 第三代政策執行研究途徑又稱為整合途徑，研究重點在行政、立法、司法、利益團體、個人、各級政府，甚至是私人部門之間的多邊 互動過程，探討政策執行的動態面向。代表學者為 Goggin 和 Winter 等人（丘昌泰，2004：348）。 回顧客委會在 2002 年初次舉辦客家桐花祭的作業流程，發現該 會用由上而下的方式找了配合的縣市政府和鄉鎮市公所，直接交辦執 行活動內容；但從 2003 年起，該會改邀請縣市政府和鄉鎮市公所提案 參與設計活動內容，且開始開放民間團體參與執行，後來更是大幅增 加民間團體直接提案舉辦活動的比例，縣市政府、鄉鎮市公所反而退 居就地輔導角色（客委會，2003c）。 前客委會主委葉菊蘭（2004）指出，客家桐花祭第一年是試辦性 質，2003 年是擴大辦理年，2004 年就是檢視成果年（客家電視台專訪 葉菊蘭，2004）。 可見客家桐花祭政策發展歷程中，先是呈現了第一代由上而下的 特色，在政策制定和政策執行間有明顯的分立性存在；接著執行結構 開始多元組織化，且執行政策者與制定政策者互動頻繁，這則是第二 代的特色。 但到了最近二年，此政策漸漸受到前幾年執行結果的影響，出現 政策變遷的象徵，而且中央官員將基層官僚、標的團體的反應納入考 量，呈現出有政策網絡的多元互動關係，可見已演化出第三代的特色。 另負責政策規劃的中央官員，在最近幾年也相當注重執行的產出 與成果，並據此作為下一年度規劃政策或修正執行方式的參考，這也 是第三代模式才有的特色。 由此可見，客家桐花祭政策執行的研究，以第三代執行模式為理 論基礎，在理論與實務上十分契合，所以本研究嘗試以第三代整合型 政策執行模式為研究的基礎模式。 在第三代整合型政策執行模式中，溫特（Winter,1990：20）提 出的「規劃過程／執行結果」整合型模式，其理論背景為鑑於傳統政 策執行架構的多元途徑：由上至下與由下至上的觀點太過片面，以致 於欠缺執行理論的累積性，形成理論多元主義的傾向。溫特企圖建構 政策執行的一般性理論，該理論中包含自變項：政策規劃過程與立法、 中介變項：執行過程、因變項執行結果（包括產出 outputs 與結果 outcoms）。 Winter(1990:36)強調，先前的政策形成過程、組織與組織間的 執行行為、基層官僚行為、標的團體反應和社會的改變，這四大組變 項對政策執行結果而言有決定性的影響。
圖2-1 Winter的規劃過程與執行結果模式
資料來源：轉引自李允傑、丘昌泰，2003：97。 這個模式的因變項為執行結果（implementation results），可 從「產出」(outputs)與「結果」(outcomes)兩方面加以觀察。自變項 為政策規劃過程與立法(policy formation processs/legislateon)， 中介變項為執行過程(implementation processs)（李允傑、丘昌泰， 2003：93-94）。 溫特的模型雖有精簡整合模式的優點，但其採系統論輸入輸出觀 點，僅以單向式推演政策執行規劃至結果過程，忽略了政策執行結果 回饋影響政策規劃的可能。 但檢視既有文獻可知發現，客家桐花祭政策相當重視以今年政策 執行結果之評估，作為明年規劃之參考，也就是有回饋機制存在，所 以本研究嘗試將溫特之模型的「執行規劃」→「執行過程」→「執行 結果」的階段論為基礎，加上回饋機制，修改成下節所提出模型，用 以分析客家桐花祭政策執行全貌。
第三節 研究途徑與分析架構
政策執行的研究途徑，依既有文獻可分為第一代由上而下模式、第二 代由下而上模式、第三代整合型模式三種，本研究採第三代政策整合型模 式研究途徑，以政策執行理論為基礎，並參考溫特的「規劃過程／執行結 果」整合型模式，修正出以下模型，作為研究分析架構：圖 2-2 本研究分析架構
資料來源：作者自繪。 茲將上述分析架構各變項定義及研究對象分述如下：
壹、政策創設
政策一字來自希臘文、拉丁文、及梵文。希臘文和梵文的語根 Polis（城、邦）加上 Pur(城)演變成拉丁字 Politia（邦），以後再演 變成中古世紀的英文字 Policia，此字的意思是公共事務的處理或或 政府的管理，最後演變成今天所使用的 Policy 一字。政策指某項被接 納或提議去達成某一情況或目標的行動方案（吳定，2005：82）。
Jones(1984:25)指出，政策一詞常與目標（goals）、方案
（program）、決定（decisions）、法律（laws）、準則（standards）、 計畫（proposals）等詞相互使用。 公共政策由上而下可分為四種不同層次：政治政策、政府政策、 首長政策、行政政策（丘昌泰，2004：18）。 政策創設（policy initiation）就是某項政策被接納或提議的 起初原因，以及其在政府部門內處於哪種政策層次，和如何取得資源 成為正式的行動方案，瞭解其創設才能對其後續發展進行研究。
執行規劃
政策創設
執行過程
執行結果
政策關注者
政策目標
政策倡導
政策網絡
官僚態度
標的團體
政策工具
政策產出
政策影響
回 饋
談客家桐花祭的政策執行規劃，自然不能不談其政策成因，以及 此政策的創設過程，所以本研究有必要就其歷史背景，提出說明。 客家桐花祭屬於何種政策類型？根據吳定（2005：89）的看法， 政策類型係依據不同標準，對所有公共政策就其性質之差異，分成若 干類型之意，由於每個人在進行分類時，使用不同標準，所以直到目 前為止，並沒有共識性的政策類型。 不過行政院客委會舉辦的客家公共政策研討會中，學者專家針對 客家政策的發表意見如下：「政策」不能不談宏觀的文化問題（李喬， 2002）。關於台灣客家政策，陳水扁在競選 2000 年總統時首先提出「客 家政策」（政策主張）（邱榮舉，2002）。 客家桐花祭既然以客家文化為主體，自然屬於客家政策的一環， 但其同時也有振興產業、發展觀光的功能，要說它是產業政策、觀光 政策也不為過。 客委會是本項政策的主管機關、專責單位，而且還是本項政策的 創始機關，其專業性不言而喻，在經費來源部分，該會預算在立法院 審議的阻力相當小，甚至還曾一毛未刪就全數過關（蕭旭岑、黎珍珍， 2004）。
貳、政策關注者
Bardach（1997）在《執行遊戲》（Implementation Game）一書 中，以「問題解決者」（fixer）一詞，來指稱那些以國會立法為主的 計畫倡導者，承擔化解組織間網絡所遭遇的協調困難之職責（轉引自 張四明，1998：213-250）。 而在客家桐花祭政策執行規劃過程中，並無立法階段，所以將 fixer 一詞解釋為政策關注者，也就是持續關心這個政策且協助解決 組織間網路所遭遇困難者；研究發現，在本政策執行的前二年應為客 委會官員，之後陸續轉換為縣市政府、鄉鎮公所、執行社團或社區， 以及客家族群代表或文化界人士。
參、政策目標
政策目標指某依政策所希望達成較高層次的、抽象的、不容易衡 量的結果（吳定，2005：208）。 客委會推動客家桐花祭政策至 2007 年，其深耕文化、振興產業、 帶動觀光、活化客庄的四大目標逐漸明朗化，而民間也期望在文化、 觀光、產業三面向能見到其成果。 本研究將嘗試將上述政策目標釐清後，進行操作化後形成評估指 標，如果可取得官方資料，就以實體數據做評估，如果無法取得相關 統計資料者，將從訪談中萃取相關意見，以為研究參考。肆、政策倡導
政策倡導（policy advocy）是政策分析家提出特定的政策方案 與觀念，透過個人或壓力團體向社會大眾或政策制定者推銷政策的活 動（丘昌泰，2004：23）。 政策倡導也是政策分析的一個次級類別，旨在檢視公共政策與各 項政策替選方案，以便研究並推薦最適當的替選方案（吳定，2005： 198）。 客委會會選擇以客家桐花祭為年度發揚客家文化的標竿政策，可 見在其政策倡導過程中，必有其特殊觀點，值得本研究探討之。 由此可見，桐花祭活動已經成為客委會的標竿性政策，而該會舉 辦 2006 客家桐花祭時，以累積過去四年的成熟經驗，在政策行銷作為 上採用印發導覽手冊、架設網站、召開記者會、發佈新聞稿、異業結 盟等方式，全方位來操作，相關活動訊息見諸報端，除了吸引大家對 此一活動的關注外，似乎也達到了提升客家能見度的效果。伍、政策網絡
政策網絡指政府機關與各種不同的政策社群（policy community） 對於某特定政策議題，所形成的不同政策領域（policy domains）間 的互動關係（吳定，2005：213）。 所謂政策網絡是指：「互賴行動者之間或多或少穩定的社會關係 型態，以形成政策問題或政策計畫」 （Kickert, Klijn and Koppenjan,1997;轉引自李允傑、丘昌泰，2003：105）。 客家桐花祭此政策議題，參與行動者在政府機關部分有行政院客 委會、縣市政府、鄉鎮市公所，在民間部分有社團、企業，上述機關 與社團的多元行動者互動關係形成其政策網絡。陸、官僚態度：
第二代政策執行模式中相當肯定基層官僚（street-level bureaucrats）的地位，所謂的基層官僚係指在提供服務過程中，必須 直接與標的團體直接互動，並且享有相當行政裁量權的第一線基層官 員而言。依此看來，基層官僚不一定是地方政府機關才有，中央政府 機關如果符合前述要件者，也可算是基層官僚（丘昌泰，2004：350）。 本研究雖以第三代政策執行模式為研究途徑，來研究客家桐花祭 的政策執行，但仍需探究上述所謂基層官僚與標的團體的互動態度。柒、標的團體：
標的團體的意義與標的人口相同，只處理某一個問題時所直接涉及的對象（吳定，2005：246）。 探討先前文獻可知，客家桐花祭政策的標的團體應包括客家族 群、地方產業業者、觀光業者、族群文化社團、觀光客。
捌、政策工具：
政策工具是政策手段與目標之間因果關係的連鎖，乃是公共政策 研究的最終價值（李允傑、丘昌泰，2003：122）。 政策工具指政府機關為執行政策以達成政策目標，可以自由選擇 應用之多種技術的總稱。也可說是將政策目標轉化為具體政策行動所 使用的工具或機制（吳定，2005：209）。 由此可見，客家桐花祭是客委會為達成族群文化、觀光發展、產 業發達等目標的一種綜合性政策工具，因此也可從工具性觀點來做探 討。 就政策被重複強調的頻率而言，客家桐花祭舉辦時除了客委會主 委、副主委會在活動舉辦期間多次下鄉參加外，就連陳水扁總統也參 加了 2003 年客家桐花祭在苗栗縣三義鄉西湖渡假村舉辦的開幕式，並 在場中高歌一曲客家民謠，與在場客家鄉親同樂（東森新聞報網站， 2003）。玖、政策產出
政策產出指某一項政策方案或計畫付諸實行後，所產生出來的某 種結果，也稱為政策輸出。一般認為政策產出只是政策結果的一部分， 另一部分是政策影響（吳定，2005：404）。 本研究探討客家桐花祭的政策產出，以客委會投入經費、參與縣 市與鄉鎮市數、舉辦活動場次等官方資訊為參考資料。拾、政策影響
政策結果（policy outcomes）包括政策產出（policy output） 與政策影響（policy impact）兩類。Thomas Dye 在 2002 年所著的《瞭 解公共政策》（Understanding Public Policy）一書中認為，政策影 響包括：政策對標的情勢或標的團體的影響、政策對標的以外的情勢 或團體的影響（連帶影響）、政策對未來與目前狀況的影響、對投入該 政策的直接成本影響、對間接成本包括失去採行其他政策機會的影響 （吳定，2005：401）。 行政院客委會除了本身檢討當年度客家桐花祭執行情形時，會提 出各項包括吸引遊客人數、創造產值等統計數字外，也會針對整體政 策效益作評估；而各參與團體也被要求提供其所執行部分的成果報 告，這些官方或非官方文件，可以用來評估此政策的影響。
拾壹、回饋機制
廣義的說，回饋指任何一項政策、計畫、方案執行之後所產生結 果的資訊，透過內部控制程序，作為調整政策執行的參考依據。從系 統理論的觀點來說，回饋是它的一項不可或缺的要素。系統將投入轉 化成產出後，必須經由回饋作用，將環境對產出的反應，作為再投入 的要素，重新運作，如此才能確保系統的永續存在（吳定，2005：45）。 行政院客委會執行完每年的桐花祭活動後，都會召開檢討會議， 探討政策產出與影響，並把這些政策成果做為明年舉辦時的修正參 考，此一回饋機制，應該也列入此政策執行的研究範圍中。第四節 小結
黃順意（2005：116-117）指出，客家桐花祭的政策執行為「指導型的政 策執行」，其優點有整合各承辦單位辦免重複與浪費、加強對承辦單位考核而 使活動品質提升、補助形成競爭策略可提升活動的優質性，其缺點則有過度的 行政指導形成創意不足、造成依賴等缺點。 既有前人指出客家桐花祭政策執行的特色，本研究會依上節所提出的分析 架構，嘗試對客家桐花祭在新竹縣的政策執行，從執行規劃、經執行過程，到 產生執行結果的全面性瞭解，研究重點包括多元團體在政策網絡中的互動情 形、基層官僚或第一線執行社團的態度，以及標的團體的反應和客委會所接收 到的回饋。 當然也會根據第三代政策執行研究途徑的特色，以動態觀點來研究中央與 地方政府分別在客家桐花祭政策執行中所扮演角色，以及其參與是否誘發了政 策的演進，並嘗試探討已經舉辦 6 屆的客家桐花祭，是否已經發展出較理想政 策執行模式。第三章 桐花祭政策執行規劃
長期以來，政策規劃與政策執行的關聯性研究，就一直受到忽略，許多專 長於政策制定與立法過程的政治學家，往往對於法律通過後的執行問題大多不 感興趣，以致於出現規劃與執行之間的迷失連鎖（missing link）（李允傑、 丘昌泰，2003：95）。 政策規劃為公共政策過程中的重要階段，學者 Ingraham（1987）指出， 公共政策研究已經從政策執行與政策評估的研究，逐漸轉變為政策規劃的研究 （轉引自丘昌泰，2004：157）。 本研究雖然以客家桐花祭的政策執行為研究主體，但仍不能忽略此一學術 潮流趨勢，況巧政策的規劃與執行不但息息相關，而且政策執行還有可能回饋 影響政策規劃，因此本研究還是得先瞭解客家桐花祭政策的形成、沿革與初期 表現，才能對其後續的執行加以研究評估。第一節 政策創設
最初的客家桐花祭活動緣起 2002 年，………，一方面是對山林大地的感 激與崇敬，一方面也提醒依偎山林而居的客家子弟再造鄉土與人文的榮景，因 此每年桐花祭的舉行，除了邀請大眾賞花、遊客庄之外，………，故以「祭」 字為用，而策劃了「客家桐花祭」這個活動（2006 客家桐花祭網站，2006a）。 回顧客委會成立宗旨「延續客家文化命脈」： 行政院推動成立客家委員 會，主要在於回應客家社會各界之深切期盼，更是各黨派的重要共識。因為客 家族群在大社會文化的擠壓下，面臨了族群文化快速消失的危機，為了挽救族 群危機，客家有識之士強烈要求在中央機關設立客家專責機構，希望凝聚客家 精英與政府的力量，肩負起延續客家文化命脈、振興客家傳統文化，以及開創 客家新契機的使命，為四百多萬台灣客家人打拚！ （客委會，2006）。 上述這段官方文字，點出了客家桐花祭政策創設的情勢背景，有其強烈的 族群文化意涵，客委會想藉由這項政策，在客家文化逐漸凋零的台灣，要以動 態性節慶活動結合地方文化創意產業，把原本即將被邊緣化的客家文化轉化為 資源，推向國際觀光舞台。 Dunn(1994:62)指出，政策制定係指一門運用多種調查研究及論證方法， 以製造並形成政策相關資訊，藉此在某種政治環境中解決政策問題的應用社會 科學。 行政院客委會為了行銷「深耕文化、振興產業、帶動觀光、活化客庄」的 政策，經過多次與專家學者及文史工作者的意見交流，以及機關內部的討論，終因「油桐樹」分佈於客家地區的地域性、與客家墾殖文史的相關性，選定「油 桐花」做為客家政策行銷的象徵符碼，以桐花作為文化創意產業的主角，除了 喚起客家人對傳統山林生活的懷念，以及對油桐花充滿感恩的記憶，更將傳統 客家文化與現代化創意產業相結合，希望以「客家桐花祭」打響客家的知名度 （黃順意，2005：15）。 「參加客家桐花祭的社團，大多是位於山區的老客家庄，因為有了這樣一個活動，客 委會對他們這麼的重視，讓他們受寵若驚，甚至連同樣位於山區的原住民部落也吃醋 了，也有原民會的官員表示，如果他們早一步用桐花為主題來辦活動，今天就沒有客 家桐花祭了」（A2）。 由此可知，客委會推出客家桐花祭政策之初，頗有嘗試看看的意思，但沒 想到地方反應良好，連同樣住在山區的原住民也「吃醋了」，行政院原住民委 員也為沒有用桐花當主題來辦活動而懊悔不已，可見桐花祭政策在初期是成功 的，是獲得肯定的。
