政策工具

政策問題一旦獲得界定,並且確立政策目標後，設計者所應考量的就是如 何運用適當的政策手段，使得產出方案的效益最大，成本最小。此種政策運作 的手段，就是所謂政策工具的運用（翁興利，2004：96）。

近年來,隨著民營化浪潮的來臨，政策工具的抉擇已經成為政府部門相當 重要的任務。政策工具類型，可以「從非強制性」到「強制性」的光譜上，可 分為下列十二種不同類型：(1)市場與經濟誘因;(2)保險計畫;(3)自我管制;(4) 徵收費用與賦稅;(5)教育、資訊揭露與傳播媒體;(6)定期報告服從的狀況;(7) 執照核發；(8)許可證制度；(9)標準設定；(10)處罰；(11)檢查；(12)裁決（李 允傑、丘昌泰，2003：120）。

眾所皆知，政策目標的實現有賴政策參與人員選擇適當的政策工具。而政 策工具的選擇本質上乃是一種思維取向，亦即決策者在衡量決策情境、理性思 考後，再決定採納何種工具，以期解決政策問題。是故，政策工具是否能解決 政策問題，常取決於決策者對政策工具與政策問題契合程度的判斷能力（陳恆

鈞，2002：87）。

不少管制政策學者認為:隨著管制行動的日趨繁複，很多人不了解管制行 動的意義與內涵，因此對於消費者、民眾或廠商進行教育訓練的工作是很有必 要的:如果教育訓練的成本過高，則不妨主動提供充分的資訊，俾能讓政策利 害關係人去了解管制政策的內涵。新聞傳播媒體當然也可以發揮教育的功能，

特別在今天台灣的社會,傳播事業的發達是眾所周知的事情。管制機關必須妥 善運用媒體的教育功能，以發揮管制政策的效果(李允傑、丘昌泰，2003：129)。

就桐花祭這項政策而言，無所謂管制的問題，反倒講求績效高低來決定使 用何種政策工具，從目前客委會、縣市政府和各鄉鎮市公所、社團這幾年的執 行作為和反映意見觀察，資訊傳播和經費分配運用成了最主要的政策工具。

壹、資訊

就政策執行資訊的傳達而言，客委會從 2003 年第二度舉辦客家 桐花祭，就是先擬定活動計畫書並對外公佈，徵求參與執行的基層團 隊，包括縣市政府、鄉鎮市公所，這些團隊透過活動計畫書，就可以 知道客委會執行此項政策的目標與重點（蔡孟尚，2007：13）。

除了說明會外，對於已經成為客委會標竿性政策的桐花祭，該會 舉在 2006 年舉辦時時，以累積過去四年的成熟經驗，在政策行銷作為 上採用印發導覽手冊、架設網站、召開記者會、發佈新聞稿、異業結 盟等方式，全方位來操作，相關活動訊息見諸報端，除了吸引大家對 此一活動的關注外，也達到了提升客家能見度的政策目標。

「每年客家桐花祭活動舉辦時，新竹縣的各個賞桐景點幾乎是人潮爆滿，因為遊客看 到客委會桐花祭網站上的介紹，都會對這些景點產生興趣，加上接駁、導覽等服務，

來的遊客幾乎都能夠盡興而歸」（A1）。

客家桐花祭是中央大力支持、地方樂意執行的政策，新竹縣政府 和縣文化局也特別重視媒體對此政策執行的報導。例如以「桐花祭」

為關鍵字查詢新竹縣政府全球資訊網的「縣府新聞」網頁，即可發現 縣政府從 2003 至 2007 年總共發佈了三十篇有關客家桐花祭的新聞，

盼能吸引大眾傳播媒體對此依政策的重視（蔡孟尚，2007：18）。 網際網絡時代的資訊政策工具，伴隨著資訊暨通訊科技的精進，

其定義及性質已然突破傳統資訊政策工具的範疇，從而開展出政策工 具作為政府治理媒介的新風 （高婉華，2003：28）。

本研究觀察 2006 客家桐花祭網站，雖然該站行銷的主題是客家 族群文化活動，但其無所不包的全方位旅遊網站特色，反而讓對桐花、

客家文化、客家庄感興趣的非客家族群，也能在獲得上述資訊服務後，

引發參與桐花祭活動或到客家庄參觀的興趣，這在已經實施週休二日 的台灣，讓許多不知「假日何處去」的民眾，有了好的選擇，而且透 過網站即時資訊或 PDA 下載景點資訊導引，他們可以輕鬆賞桐花、遊 客家庄，可能因族群隔閡造成的政策落差，就在網站使用的便利和傳

遞資訊多元下，被柔性化解了。

新竹縣文化局全球資訊網的「活動訊息」網頁，在客家桐花祭舉 辦期間，均會公布當時有哪些單位在縣內辦活動；該網站的「節慶活 動」網頁，也有客家桐花祭的概略說明，並有 2004、2005 客家桐花祭 網站的連結，可供媒體記者即時查詢報導。（蔡孟尚，2007：18）。

由以下的訪談紀錄，就可以知道客委會對客家桐花祭的政策宣傳 有多重視：

「某屆桐花祭活動的開幕式，有個縣市長就特別挑這天在外海舉辦施放人工魚礁作 業，把所有的記者都帶到外海去，還好陳水扁總統親自參加了這個開幕式，把台北電 視台的記者帶來了，才沒讓活動開幕式錯過媒體曝光的機會」（A1）。

「我們透過 7-eleven，讓全國民眾都拿得到導覽手冊，還有郵票，讓大家隨處都可以 接觸到桐花祭的意念，這是一個活動或一項政策要迅速引起大眾關注的一個必要的手 法。」（A1）。

我們可以了解，政府的資訊活動：諸如經由宣導方式將人們納入 政府的服務和推行的政策中，使其經由資訊之浸淫，養塑出配合政策取 向的作為；以量身訂作的資訊提供，影響家戶對政策的認知和行為模式

（高婉華，2003：28）。

客委會也讓參與執行的社團，負起政策行銷重任：

「另一個更重要的，就是透過地方社團在做，這樣就等於有上千個人再參與這項政策，

也就是間接為這項政策做行銷，所有的社團在這個過程中也會互相競爭，上千個人在 動腦筋，絕對比辦公室裡的十個公務員或一家公關公司的效果要來得好。而且這些社 團都是在地的，地方包括景觀的細膩、文化的深度，他們都可以呈現出來」（A1）。

「我覺得桐花祭最成功的，就是讓所有的社團發揮他們的想像力、活力，而且讓每個 社團都變成媒體報導的中心。各地的記者可以任意去採訪各個參與成辦的社團，這些 社團可以把他們不同的特色、最好的一面都呈現出來，接受媒體檢驗，也互相比較，

也讓整個活動呈現百花齊放的多元面貌，這就是為客家文化注入活力，活化了地方客 家庄，政策順利紮根地方的最好證明」（A1）。

而這些社團也沒有讓客委會失望，例如聯合報在 2006 客家桐花 祭舉辦時就有這樣一篇報導：「2006 新竹縣桐花祭演唱會，明天下午 3 時起到 5 時止，在新竹縣新埔鎮九芎湖金谷農場登場，節目以「舞桐 花、唱客家」來傳情。負責這項桐花祭演唱會的九芎湖文化發展協會 總幹事周紹鉦說，音樂會是以桐花造型設計的藝術饗宴，結合客家山 歌、說唱藝術、舞蹈表演，還有創新的客家現代藝術，是一場十分難 得的音樂會，歡迎民眾同樂」（林全洲，2006）。

本研究也調查了 2006 年中國時報和聯合報各月份見報新聞中，

出現關鍵字「客家」或「桐花祭」的次數，如下兩表、兩圖：

表4-4 中國時報2006 年各月報導中出現關鍵字「客家」或「桐花祭」次數表

表 4-5 聯合報2006 年各月報導中出現關鍵字「客家」或「桐花祭」次數表

有六篇負面報導，這些報導的主題除了桃園縣政府槓上客委會乾脆自

「當初，新竹縣政府是希望說，假設我們客委會要補助新竹縣總共多少錢，就先把這

者，而是從 2003 年開始，輔導地方文化產業業者，去做他能夠做出來的文化產品，再 加以桐花的創意包裝後，為來賞桐花的遊客所接受，並花錢購買，這才是真正帶動了 地方觀光文化產業的發展。例如新竹關西鎮的金錦社區，以前桐花布包現場 DIY 是免 費的，今年 DIY 要收錢，還是很多人來做，那他們自己創作出來的布包，以前是做展 示，但今年我們鼓勵他一定要量產拿出來賣，在當地的文化會館賣，結果大獲好評，

賣的非常好，連當地居民自己也嚇了一大跳。光這一塊今年創造出來的產值，就已經 有一百萬元，我們相信以後會更可觀」（A1）。

「我的建議是，這項政策的執行，不能再流於辦活動大拜拜的形式，社區或社團不能 靠補助才辦，必須要有自發性的動力才行，這樣做的前提是，客委會必須設法讓桐花 祭與客家庄居民的生活、產業盡量結合，否則再辦幾年，效果也很難凸顯出來」（E1）。

吳定（2000：508-509）認為，地方政府的能力包括組織能力與 生態能力，其中所謂的生態能力，包括執行機關的經濟能力，也就是 地方政府的稅收狀況，及財政收支狀況。

中國時報一篇報導指出：「以去年文化局承辦的文化節慶活動而 言，曾煥鵬認為花大錢的跨年晚會，與在地生活文化並無明顯關聯，

都是邀請流行歌手及表演團隊演出，無法有效提升文化生活，建議轉 型為全民健康的慢跑、健走或環保等城市意象活動」，「縣長鄭永金認 同曾煥鵬的報告，指縣府財政困難，如能結合民間資源，將文化活動 轉型，強化配套措施和橫向聯繫，以有限經費創意創新用心去做，相 信一樣可以做得很好」（羅浚濱，2006）。

在行政院的支持下，此政策還獲得包括農委會、交通部觀光局等 單位的經費補助。以 2003 年客家桐花祭為例，客委會的事後檢討會 中，提及農委會補助此活動五百萬元，交通部觀光局補助五百萬元，

但客委會並沒有濫用這些補助款，核實後僅支出六百零二萬元，由此 可見支持這項政策的經費相當充裕（客委會，2003d）。

由此可見，地方操作類似觀光節慶、文化創意產業政策的財源，

和中央比起來明顯不足，所以雖然客委會對於客家桐花祭的補助採必 須符合政策目標的嚴格標準，但新竹縣的縣文化局、鄉鎮市公所、地

和中央比起來明顯不足，所以雖然客委會對於客家桐花祭的補助採必 須符合政策目標的嚴格標準，但新竹縣的縣文化局、鄉鎮市公所、地