《廣電執照使用人的公共服務責任》摘要

（美國聯邦傳播委員會，1946）

藍皮書分作五個部分：首先它先表明，廣電業者受信託取得執照後，是否履行申請時所做承諾，

FCC 歷來不但關注，更是以實際檢視的結果，作為是否同意換照的要件。1945 年 3 月，FCC 主席再 次向廣電業公會表明，期滿重新換照時，FCC 會進行更詳細的評估。4 月，FCC 主席正示宣布，次

（1946)年將完成這份藍皮書。該報告列舉了 FCC 面對五種業界情況的回應（業者申請增建轉播站、

核發執照給甲而不是乙、現有業者申請延長播音時段、產權轉移、業者不服FCC 裁決而向法院請願）， 敘述業者承諾與實際表現之間的落差。

其次，它說明FCC 先評估節目內容之表現，後決定是否核發執照，並無違反憲法或傳播法表意 自由之虞。藍皮書的依據有三。一是美國1927 年《無線電波法》（Radio Act）制訂期間與實施以來，

國會授權FCC 的相關發言紀錄。二是 1934 年眾議院議員提案要求《傳播法》（Communication Act）

保留 25%的電台資源（設備…等）作為農工宗教…及其他非營利使用時，國會的決議與說法。三是

（最高）法院的裁決文。其中，眾議院最後未通過修法提案，但反對原因之一是另有議員認為，無 須立法，FCC 依原來的傳播法，已經有權作此要求，FCC 迄未實施，或有怠忽職守之嫌。國會否決 修正案後，旋即責成FCC 另作報告。1935 年，報告完成，FCC 表示：「各大小商業電台依據現法，

負有提供公共服務的責任，若另提案修正，可能減輕該責任的承擔。本委員會覺得，目前的立法擁 有足夠彈性，可以無須在這個時刻另為任何修訂，就可以完成意定的目標。…為要讓非營利組織得 到最大量的服務，廣播業者真誠的合作不可或缺。是以，這類合作理當由委員會給予引導及監督。

法院甚至在 1932 年說，不是只有權利，委員會是有「責任」(duty)「注意申請人先前運用執照許可 的情況」；最高法院則說，「委員會功能不宜僅只是因為科技條件無可反對，就給予執照。如果“公 共利益”只是限制在這類範圍，委員會在兩個財務與技術都擁有同樣營運資格的申請人時，又怎麼能 夠選擇？」

藍皮書的第三部分主要是進一步操作化「公共利益」的內涵，它說愈是滿足下列四個項目的電 台，愈是符合公共利益的表現：

（1）電台在商業贊助的節目之外，提供沒有廣告或其他贊助的節目（sustaining programs），

藉此「維持整體均衡」、「提供不合贊助者意向的節目」、「提供有其意義，但很少得 到服務的少數品味與興趣的節目」、「提供非營利團體所需要的節目」，以及「提供新 形態節目的實驗場所」。

576FCC (1946)Public Service Responsibility of Broadcast Licensees，其封面為藍色，故名，該出版品在 1976 年另由紐 約Arno Press 影印出版。

577Melody, Bill (1992) ‘Dallas Smythe: A Lifetime at the Frontier of Communications’, Canadian Journal of Communication, 17(4).

578McChesney, Robert W. (1993) Telecommunications, Mass Media and Democracy: the battle for the control of US broadcasting,1928-1935, Oxford University Press.

（2）播放地方現場（live）節目；

（3）播放討論本地公共議題的節目；

（4）減除「過度廣告」的表現。

第四部分提供以當時標準來說，相對豐富的節目與電台收支統計資料。

第五部分雖是摘要與結論，實則是對FCC 未來政策的建議。藍皮書提及業者的角色；業者之外，

它對廣播批評圈寄以重望，同時籲請聽眾協會與大專院校要有作用。它說，除了技術方面的課程，

「大專院校研究廣播領域的角色，更為重要。廣播的商業、藝術與社會面之研究，空間廣裘，需要 大量擴充。收音機影響力廣泛，單是文化層面就已浩瀚無窮，這個研究領域讓人著迷。」最後，FCC 重申，日後將依照藍皮書的四項節目表現指標，善盡守門與監管責任，完成這些職責的程序調整，

分作五個步驟：(1)對何謂商業、非商業、公共服務、地方現場、錄製、聯播網、有線…等各種節目 的界定要清楚一致；(2)一日時段劃分涉及業者是否依照要求播放不同比例的節目組成，因此得明訂，

將分作0800-1800, 1800-2300,及其他，共三個時段；(3)FCC 原希望業者在其年度財務報告中，加入 其四項要求的統計與說明，但礙於業界可能以負擔重為由，反而使這項指令不易執行，是以改採抽 樣，每兩個月選一天，避開非典型日期，藉此提高代表性；(4)調整 FCC 要求業者填寫的表格（以四 項考量為依據）；(5)屆滿重新核發執照（藍皮書說，一旦 FCC 有依法有權有責任取得之六大類資料

（從工程、會計財務至節目統計與表現），審視後若符合公共利益要求，則逕自換照，若不合，另 召開公聽會定奪。

科斯（Ronald Coase, 1910-）1951 年從倫敦大學取得博士學位，同年移民美國。在此之前，

他在英國期間撰寫的三篇廣電論述，主要是在考察與思索 BBC 獨佔廣播市場的歷史成因及其優 劣問題（旁及商業廣告是否值得引入英國的討論），其中 1947 與 48 年兩篇沒有提及聯邦傳播委 員會，⁵⁷⁹1950 年一書在轉述下議院國會議員的意見時，顯示他已經閱讀藍皮書，但尚未表示贊 成與否。⁵⁸⁰科斯對「藍皮書」的評論，一直要到 1959 年撰寫〈聯邦傳播委員會〉（Federation Communication Commission, FCC）⁵⁸¹一文時，才首度登場。在這篇論文，科斯的重要主張，亦即 廣播電視的電波如同土地，應該通過拍賣的市場價格機制，決定電波使用權人。既然作此主張，

就必須指認當時（迄今）的廣播電視電波之公共信託模式，偏失何在。

科斯認爲，美國所使用的「公共信託模式」，政府僅只是依據法律對廣電內容的原則要求，

審核業者的營運計畫書並授予使用電波的排他權利，存在三個問題。一是當時的政府官員沒有想 到拍賣，或沒有想到授予私人使用（也就是創設私人産權）即可排除電波干擾的問題，因此只好 轉用信託途徑。二是這個模式雖合憲合法，但難免致令取得電波使用權的人，主動以特定言論內 容討好當局，消極來說，也有可能製造了誘因，致使傳媒迴避監督政府或批評當局的機會，因而 增加，總之，信託模式讓人疑慮，表意自由可能將因此受限。第三，最嚴重的是，官員從此有了 尋租的管道，規範者（FCC）難免遭被規範者（廣電業者）俘虜，但這些握有公權力的政府官員，

579Coase, Ronald (1947) ‘The Origin of the Monopoly of Broadcasting in Great Britain’, Economica, August 14(55:

189-210)；(1948) ‘Wire Broadcasting in Great Britain’, Economica, August 15(59:194-220).

580Coase, Ronald (1950) British Broadcasting: a study in monopoly, London Longmans Green. 該下院議員是 Brendan Bracken，背景是 1946 年底，BBC 賴以存在的《皇家憲章》十年期限即將屆滿，首相先在二月表示，女王表示不必 另作BBC 是否維持獨佔之調查；其後，六月上議院就此討論，七月政府提白皮書說明維持獨佔而不作調查的理由，

接著是下議院辯論，在這些政治行動後，都有相應輿論。（參見Coase 前引書 pp.154-165）這些過程與日後似無差異。

由於美國廣電公會（National Association of Broadcasters, NAB）翻印該文件，Bracken 便「假設」NAB 應該是贊成內 中對於美國廣電業的抨擊。對此，科斯在(註 30) (Coase 前引書 p.165)表明，NAB 的意見剛好與藍皮書相反，Bracken 弄錯了。蕭肇君提供該書並作初步閱讀，特此致謝。

581Coase, Ronald (1959) ‘The Federal Communications Commission’, Journal of Law and Economics Vol. 2 (October), pp.

1-40，特別是 pp.14-7。

卻還打著公共利益的旗幟作爲掩飾自利的行爲。

不由政府介入，界定核發執照的條件並徵選合宜的使用者，那麼就是直接拍賣廣播電波，出高價 者得標。斯回顧說，這個見解不是他先提出，早在1951 年，賀資(Herzel, Leo)的專文就有此議。

5821949 年 9 月至 1950 年 5 月，FCC 第四次辦理數次的彩色電視系統聽證會後，同年 10 月583依 據「公共利益、便利或需要」的原則，決定核發電波使用執照給CBS，而不是另一申請商（RCA）。

RCA 旋即提訟，12 月法院裁定 FCC 作此決定合法，RCA 上訴，取得「暫時終止令」（temporary restraining order），芝加哥大學正是在這個背景下，辦「公共利益與彩色電視的市場規範」討論會，

賀茲一文在此發表。他認為，拍賣電波並以最高價格，而不是合理價格決定電波使用權人，「正 是大可推薦的方式」，因為它不涉及「沒有行政機構介」，可以讓支付最多貨幣取得稀有的生產要 素以「帶來最大社會效益」，顯然是「解釋『公共利益』的標準方式」，又能「與當前經濟生活最 佳組織方式的觀點一致」（筆者按：也就是通過價格機制分配資源）。⁵⁸⁴那麼，拍賣之議何以不能 執行呢？賀茲認為最大困難是政府依然認定電波特殊，因此不肯接受電波如同土地，完全能夠通 過市場機制以做分配的觀念，其次才是既得利益如無償使用電波之電視公司的阻撓。⁵⁸⁵

科斯說，起初，他還沒有完全接受賀茲的觀點，仍然無法斷定 FCC 的公共信託模式與電波 拍賣，何者為優何者為劣。不過，史麥塞在 1952 年回應賀資的主張後⁵⁸⁶，科斯自稱，他在此時 轉而認爲，假使反對賀資最力的意見，只是這麽薄弱，那麽賀資顯然是對的。

史麥塞1952 年一文的回應有兩個部分。較多的篇幅集中在「電波」本身，他說使用電波者，

不是只有廣電業者（只佔 2.3-7.2%），最大用戶是軍方、各執法單位、氣象預報局、林務及業餘 無線電愛好者。另外，還有眾多無線電波的商業用戶（如無線電報、電話這類共同載具經營者），

以及運輸、海運、鐵公路各式汽車等等，加上電力、瓦斯與水公司、石油業（用電波作通訊與地 理探測）與電影業（現場拍攝外景使用等等）…等等。在這個情況下，史麥塞說，應該沒有人會 認真主張非商業的無線電用戶（如警方）、非廣電性質的共同載具用戶及非廣電的商業用戶（如 石油業）必須以金錢競標，藉此決定誰能用頻譜。其次，創設廣播電波私有財產權後，可能造成 彩色電視機的規格多頭馬車，對觀眾選擇不利之外，大型廠商如 RCA 一定會取得市場支配，造 成電波市場不是完全競爭，因此就不宜採取拍賣方式配用電波。

當時，史麥塞的看法變成是為現狀說項，致使不滿現狀的人如科斯，難以接受。因此，科斯

當時，史麥塞的看法變成是為現狀說項，致使不滿現狀的人如科斯，難以接受。因此，科斯