建國市場作為公有市場的政策回顧

（一）河岸住宅──戰後住房短缺之下的移民落腳處

人口聚集的地方就容易有市場，台中市的市場發展軌跡也循著人口變化而 拓展，從日治時期的台中市場（後來的第一市場，現今為東協廣場所在地），到 第二市場、第三市場等，圍繞在火車站附近、人口密集處所設立（鍾順利，

2006，頁 35-38）。到了國民政府遷台時期，帶來了大批外省移民，其中約二十 萬人來到台中。部分移民在柳川和綠川河岸邊搭起「吊腳樓」營生（見圖 2-1），尤其是綠川東街、西街因靠近火車站，又圍繞著第一市場，因而成了當時 做生意的黃金地帶（劉妍妙，2011，頁 29-30）。

圖 2-1：1970 年代綠川河岸「克難屋」樣貌。（翻拍自：余如季，1998，《綠川‧同心花園》，頁 60。）

然而這些移民搭建的違章建築，在 1960 年代時面臨拆遷，市政府為了將其

的角色，在陳益宜的房屋調查中，1975 年前台北市所興建的少量公共住宅僅照 顧了 5%左右的低所得階層。米復國（1988）也提到戰後的住宅供應中，公共住 宅只佔了 5.8%，真正緩和了住宅危機的是非正式部門。離水源近的河岸土地成 了公私模糊的地帶，並在當時政府默許甚至協力營造之下，柳川、綠川成了容 納早期外省移民及後期城鄉移民之處。

（二）與拆除同時啟動的安置──從福利政策角度看建國市場興建 之因

綠川盛極一時的市井活力，在經濟成長之下卻也帶來了政府對於城市秩序 與市容的要求，這些曾經被默許的非正式住宅部門也被冠上了違建之名。當年 市政府以興建基礎工程、開闢道路、整治河川為由，整頓河岸建築，因必須安 置拆遷戶，而興建了結合攤位和住宅的建國市場。

鄭曉琦（2010）討論綠川歷次整治的論文中，提到了 1963 年內政部頒布

〈舊有違章建築處理辦法〉，規定 1958 年以前登記有案的違建，若有礙都市計 畫預定地、公共交通、安全衛生、國際觀瞻等，均應限期拆遷。台中市政府根 據 1963 年內政部頒布的〈舊有違章建築處理辦法〉，於 1966 年擬定「違章建築 處理四年計畫」，明訂只要有補償安置辦法，便可就地拆除違建（鄭曉琦，

2010，頁 70）。位於火車站附近、市中心的綠川兩岸，在當時的報紙上常以髒 亂、消防危險等形象出現，也成為了市府處理的首要目標。

市長張啟仲於 1968 年就決議採「先建後拆」的方式，發包興建建國市場，

待建好後便全數拆除綠川、柳川的住家和商家。同年 10 月媒體報導建設局長的 官方發言：「台中市綠柳兩川流經市區，沿川兩岸簡陋違建林立，為顧及商人營 業，應請即速興建建國與中央兩市場。（經濟日報，1968/10/22）」1971 年後，

一篇關於市場工程延宕的報導也提到：「市府興建建國市場的宗旨，是容納本市 違建戶，解決違建的問題，所容納的對象早已限定為建國路、南京路、綠川兩 側、柳川兩旁及大雅路等違建戶，並分別排定第一、二、三優先承租順序。（聯 合報，1971/10/6）」由媒體報導可以看到官方立場是將建國市場視作安置違建 的攤商與住戶，因此將攤位/店鋪和出租住宅結合在一起，並形成了日後「住攤

合一」的基礎。最後攤商與居民不斷向市政府陳情、拉鋸，然而 1972 年建國市 場落成後，綠川兩岸吊腳樓還是拆除殆盡。

從另一個角度來看，伴隨著拆遷一同進行的是安置作業，在建國市場的例 子中則是以立體式的住攤合一建築形式作為安置措施，體現了國家對於流動攤 販和違建住宅一定程度的責任。若往歷年的攤販及市場政策追溯，研究者發現 公有市場作為安置攤販、容納無其他謀生能力者的「福利性格」，時而強烈、時 而隱微的左右著公有市場的角色。

1952 年，台灣省政府頒佈《攤販營業管理規則》，要求各地方政府提供市 場用地盡量容納攤販。雖然其背後的動機是出於整頓流動攤販，但實務上鑑於 攤販有助於解決外省移民、城鄉移民的就業問題，因而當局採取任其自由發展 的態度，並未嚴加管制攤販。1957 年修訂《攤販營業管理規則》，為了控制攤 販數量，進一步限定申請攤販證者應以登記有案的貧戶或無其他謀生能力者為 限。1977 年，台北市首頒的《台北市攤販管理辦法》，同樣限定攤販資格為貧 窮或需急助救難者。

在以台北市為例的《傳統零售市場改建之通盤檢討》中，指出公有市場雖 屬於經濟活動，但政策上卻是社會福利的一環，即「市場為安置、救濟與推動 市政建設之籌碼，須靠市場來收容安置攤販、以市場攤位做為對拆遷戶之補償

（蔡金龍與黃素媜，1997，頁 703）。」不僅是安置流動攤販，建國市場的出租 住宅亦針對受到拆遷的住戶而設置。與整建住宅、平價住宅同時期興建的建國 市場出租住宅，雖然在當時並無「社會住宅」名份，但它的誕生某程度上是出 於國家福利政策。

（三）「公有」市場的安置意義──具有社會住宅之實的出租住宅

雖然配合拆遷違建同時進行了安置計畫，但建造一座容納七百攤、一百八 十戶住戶的立體式建築，在 1960 年代來說並不是一筆容易的財政支出。事實上 囿於財政上的負擔，政府放寬市場可由私人投資興建，1965 年後，進一步更改 為私人可擁有產權，也就是私有市場的濫觴。1960 到 1970 年代，面對台灣由

不足，因此在 1964 年都市計畫修法時，令公共事業（包括市場）可由私人投資 建經費不足，拖延二年無法動工。（經濟日報，1968/8/19）」即使取得承租資格 的攤商，也未必比照契約繳納九年又十個月的租金，如受訪者 JH 阿嬤所描述，

據報導，除了市政府以五百萬元向國產局承購 0.24 公頃的基地，建國市場 的工程費還需二千七百四十餘萬元（經濟日報，1968/12/31），卻無法單靠預 收租金填補。綜合以上考量，最後市政府決定向中央政府爭取貸款，以免繼續 延誤動工。「所需工程費不足部份，決比照教職員宿舍興建辦法，向省社會處申 請，轉由中央銀行貸款一千五百萬元；公寓住宅部份，也將向省府申請國宅貸 款約一千二百餘萬元，以便早日動工興建。（經濟日報，1968/10/2）」從貸款名 義上可以將建國市場的出租住宅做個更明確的定位──其在當時雖然沒有特定名 稱和對應的專法，但其經費來源自《國宅貸款條例》，也就是與平價住宅、整建 住宅可說是相等的身分。而即使經費不足也要興建「公有的」建國市場，顯示 了市政府對於整頓違建住宅和流動攤販、實踐「先建後拆」的決心。

（四）力有未逮的安置措施──試圖轉嫁給承租人的預繳租金制

然而須注意的是，這樣的安置措施並非完全出於社會福利政策，因其背後 還是有整頓「違建」之名──這群被視為長期佔用公有河川地謀生的人們，並非 得以無償領取進入建國市場的門票。透過政府尋找興建費用及訂定預繳租金制 度等方面，可以一窺當時國家試圖施予福利卻力不足的局面──將興建市場的部 分成本分攤至想要進駐的攤商與住戶身上，即他們必須預先付出一筆代價才能 受到安置。

市政府作為規劃設計單位，為了推動攤商與住戶承租建國市場事務，於 1967 年組成興建委員會。委員會負責攤位及公寓式住宅的招租事宜，明訂優先 承租人的資格、攤位及住宅大小、預繳租金期限等規則。市政府以九年十個月 為一次承租期，並在招租辦法中規定承租人在訂立合同書時，需繳納預繳租金 得 40%，三個月內再繳納 30%，半年內再繳納 20%，九個月內將剩下的 10%付 清，最慢於市場啟用營運前付清全期租金，若拖延繳款，市政府將取消承租資 格。招租辦法也規定承租人不可將攤位和住宅私下轉讓他人，然而依據鄭曉琦

（2010）的描述，當時仍有發生拖延繳款或私下轉售承租權、謀取轉讓權利金 的情況，而四十幾年來此等情形也未間斷。

單。公寓式住宅優先承租戶依序為：綠川東西街違建住戶共 8 戶、柳川東西路 河邊的違建商戶共 170 戶、大雅路拓寬工程所拆除的住戶共 158 戶，而攤位優 先承租戶以綠川東、西街的商戶為大宗。值得注意的是，招租手冊中明顯區分 了攤位和住宅的優先承租對象，避免一人同時擁有攤位兼住宅的優先資格。這 顯示了市政府在制定優先承租名單時，刻意錯開綠川東西街與柳川東西路的住 戶/商戶，避免重複中簽的情形，也扣合了鄭曉琦（2010）所述，當時綠川兩岸 身為作生意的黃金地段，而柳川兩岸則是以住家為主的現實情況。

然而，市政府規劃的優先承租名單，與後來實際參加抽籤、預繳租金的 人，甚至往後從私下買賣到政府開放合法買賣使用權的人，應該有很大的不 同。在鄭曉琦（2010）的論文中描述了柳川違建拆遷後，林澄秋市長亦以先建 後拆的方式興建中央市場，以安置柳川上游拆遷戶，並在 1977 年拆除完畢。然 而基於資料的缺乏，研究者無法得知當年究竟有多少柳川居民優先承租了建國 市場的出租住宅、又有多少人後來去了中央市場。即使這些仍是未知的謎團，

但可以推測的是，優先承租名單僅僅是市政府的規劃，與後來四十年的住戶演 變，應是差異頗大。

回到招租時期，事實上建國市場出租住宅在初期招租的情況並不理想，研 究者認為可能和預繳租金龐大有關。依據招租手冊中的房型說明，三、四樓的 公寓式住宅各 90 間，坪數介於 10 至 18 坪，其中 12 坪和 13 坪共 163 戶，占了 90%。依照不同坪數，每戶須預繳的九年十個月租金也不同，總數大約介於 5.1

回到招租時期，事實上建國市場出租住宅在初期招租的情況並不理想，研 究者認為可能和預繳租金龐大有關。依據招租手冊中的房型說明，三、四樓的 公寓式住宅各 90 間，坪數介於 10 至 18 坪，其中 12 坪和 13 坪共 163 戶，占了 90%。依照不同坪數，每戶須預繳的九年十個月租金也不同，總數大約介於 5.1