第二章 文獻回顧
第一節 引進外籍看護工政策背景
壹、 外籍勞工定義
針對外籍勞工一詞，係指本國雇主僱用非本國籍人員從事勞動，我國採客工制度
（Guest Workers）之引進外籍勞動力政策方針，在 1990 年代初期臺灣開始引進外籍 勞工時，即已預設臺灣是種族同質性的,因此不宜積極引進長期移民9（劉士豪、成之 約、張鑫隆，2014：296）。我國《就業服務法》第五章「外國人之聘僱與管理」並未 有完整之外籍勞工定義，然該法第46條規範有外籍人士於我國得從事之工作行業，又 主管機關並針對第46條另頒布有《「外國人從事就業服務法」第46條第1項第1款至第6 款工作資格及審查標準》與《「外國人從事就業服務法」第46條第1項第8款至第11款 工作資格及審查標準》等行政規則，將我國外籍勞動力人口區分為外國專業人員與外 籍勞工。
外國專業人員如符合《入出國及移民法》第25條相關規定，於在臺工作5年後可 取得永久居留權；相反的，外籍勞工則需依據《就業服務法》第52條在我國境內工作 期間，累計不得逾12年，無法符合永久居留資格等相關規範，可見我國針對兩類外籍 勞動力於政策與配套措施上有完全不同的對待。
依據聯合國1975年批准通過之第143號《移民濫用限制及機會平等與待遇促進公 約》（Migrant Workers (Supplementary Provisions) Conventions）第11條定義，移工指遷 居者或基於將被僱用或其他個人利益考慮而由一個國家遷移到另一國家，及包括任何 正式被許可的移民勞工。後於1990年批准通過之第158號《保護所有移工及其家庭成 員權利國際公約》（International Convention on the Protection of Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families）第2條則定義，移工係指在非國民的國家將要、
正在或已經從事有報酬的活動的人。
9劉士豪、成之約、張鑫隆（2014），保護所有移工及其家庭成員權利國際公約國內法化研究，勞動部委託研究報告。
國際概念上針對外籍勞動力的專用名詞為外籍移工（Migrant Workers），主要因 跨國勞動力涉及國際遷徙與移民議題，勞動在國際間移動的原因，大致上可歸納為兩 大類：一為經濟面因素；一為非經濟面因素。所謂非經濟面因素的移民是指勞動者因 為移出國（Source Country）發生戰爭、天然災害（疾病）或宗教迫害…等因素而產 生的移民現象10（賴宗福，2006：136）；我國法律對於外籍勞工的定義，雖然一般習 慣界定其為客工（Foreign Guest Worker），仍不能自外於國際間針對移工概念的定義。
國際間勞動遷移的類型主要可區分為以下3種：永久移民 （Permanent Migration）、 短期移民（Temporary Migration）以及非法移民（Illegal Migration）。永久移民指有生 之年皆不考慮再遷回移出國定居打算的移民者；短期移民指的是僅暫時到其他國家工
新廠及擴充設備案、重
綜上可見我國針對外籍勞工的政策與「客工制度」之原則，與國際移工的概念和 權益保障上存有落差，但近年有逐漸鬆綁並兼顧其勞動權益的趨勢，惟聘雇許可期間 以及在臺工作之限制，對於外籍勞動力之培育與使用仍有限制與規範。
貳、 引進外籍勞工政策探討
一、 政策背景
在民國69年以前，外籍勞工早已存在於我國勞動市場，但由於人數不多，所以並 未引起政府相關單位的注意。民國69年以後，許多勞力密集型製造業開始面臨基層勞 力供給不足問題，許多雇主開始以勞動力短缺為由，向政府提出引進外籍勞工之需求，
行政院勞工委員會（現勞動部）於民國78年起開始開放引進外勞，為了不損及本勞就 業機會與權益，於是規定了外勞僱用項目僅限於本勞不願意投入的工作類別 (劉士豪、
成之約、張鑫隆，2014：32)13 。民國81年通過施行之《就業服務法》，其立法背景係 為因應開放藍領外勞之引進（藍科正、周兆昱、林佳和，2009：1）14，我國的勞力供 需整體而言有供需失衡而非勞力短缺的情形，因而基於補充性原則，採用「限量、限 業、限期」之作法，奠定了我國引進外國勞動力「客工制度」的基本政策理念。
二、 人力需求現況
外籍勞工係因基層勞力供給不足，於民國81年《就業服務法》入法起逐步放寬行 業別、限制規範以及外籍勞工在臺年限，惟國人普遍仍存外籍人士與國人競爭就業機 會之意見，故政策上仍繼續維持「客工制度」的基本原則。
根據勞動部職業指南目錄15，外籍看護工歸類於服務及銷售人員內之「健康照護 人員（含看護）」類別，該類人員依現行規定只要年滿16歲，身體健康狀況良好的本 國國籍或領有工作證的外籍人士，都可以參加「照顧服務員」課程培訓，取得證書後 即具備居家式或機構式之照顧服務人員資格。
經檢視勞動部105年12月最新求職、求才之供需情形，教育程度為專技、高職等
13劉士豪、成之約、張鑫隆（2014），保護所有移工及其家庭成員權利國際公約國內法化研究，勞動部委託研究報告。
14藍科正、周兆昱、林佳和（2009），就業服務法的改革研究，勞動部委託研究報告。
15勞動部職業指南目錄，取自：http://www.mol.gov.tw/statistics/2475/19284/。
階層者通念上符合前開健康照護人員年齡資格，在求才與求職供需情形方面，職缺多 於求職需求之狀況，如圖2-1所示。另經比對104年同月份求職、求才供需情形，如圖 2-2所示，該年度高職求職求才比為22,121⁄28,253（單位千人）、專科求職⁄求才比為 8,237⁄12,610（單位千人），亦具相同趨勢。
圖 2- 1 公立就業服務機構之求職、求才、求供倍數變動趨勢 - 105 年 11 月
求職、求才比例上職務供過於求的情形最為顯著，詳如圖2-3；104年11月分析月報供
16陳家瑜（2013）。照顧好我們的照顧者：我國照顧服務人員就業歷程及人力發展之探討。
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過於求缺情形，引用外籍勞動力補充本國勞動力有其必要。勞動部105年12月就業市 場情勢分析月報（104：70）指出，目前外籍勞工工作滿9年仍留在臺灣的僅有3‚450 人，其中機構看護工僅約80人；相關政策評析亦提出，健康照顧人員工作辛苦、招募 不易，本國籍勞工不願進入長照機構服務，外籍勞工又常逃逸，造成嚴重勞力斷層17。 因此「師傅級外勞」政策是否能有效留用具經驗之外籍勞工續任，並據此完備與改善 長照機構照護人力體質，實有研究之必要。
三、 引進狀況
現行社會福利機構依據主管機關勞動部頒布《外國人從事「就業服務法」第46 條第1項第8款至第11款工作資格及審查標準》相關規定，符合該標準第20條「收容養 護中度以上身心障礙者、精神病患及失智症患者之長期照顧機構、養護機構、安養機 構或財團法人社會福利機構」或「護理之家、慢性醫院或設有慢性病床、呼吸照護病 床之綜合醫院、醫院、專科醫院。」之要件後，始具申請外籍勞工資格；又機構須於 全國性就業服務資訊網刊登21日，或同時登報3日且國內招募本國勞工14日，再於就 業服務中心辦理求才登記均未果後，始得取得招募許可證，自國外引進或國內承接外 籍勞工。
前開流程將本國籍與外國籍勞工引進目的、來源做出二元性的區隔，同時再度強 調，外籍勞工乃社會福利機構內補充性勞動力的原則。楊通軒（2009）研究亦指出「政 府雖自91年起開始推動照顧服務產業發展方案，也培訓了相當多的照顧服務員，並期 待國內照顧服務人力的增加以便減少外籍看護工的聘僱，然而，綜觀這些年來的執行 成果，似乎並沒有達到預期的成效，外籍看護工的人數依舊逐年增加，機構卻仍然高 喊著找不到人」，可見社會福利機構因工作場域性質關係，縱使加強本國照顧服務人 員培訓課程，同時限制與提升業者招募外籍勞動力之門檻，相關社福機構仍舊仰賴外 籍勞動力的引進。
四、 現行政策
17勞動部行業職業就業指南-健康照顧人員(含看護)。取自：http://www.mol.gov.tw/statistics/2475/19284/。
根據衛生福利部104年5月21日行政院第3449次院會簡報中指出18，「長期照顧服 務法」施行後，照顧服務人力需求將自3萬761人提高至5萬7,854人，將產生約3萬人 之服務人力缺口。現行老年失能者與身心障礙失能者的服務量覆蓋率均低於30％，另 該部亦指出，因應長期照顧服務法正式施行所推動之長期照顧十年計畫2.0(106年-115 年)係為建構在地化、社區化之長照體系，現行社會福利機構之住宿式照顧服務仍賡 續提供原有服務19，乃可見短、中期程內，我國照顧服務產業仍將仰賴外籍勞工提供 有效的勞動力。
在我國人口成長趨勢以及勞動力供需結構下，社會福利機構是否能透過「師傅級 外勞」制度，評點資深藍領技術人員留用我國照顧服務勞動力市場，避免相關人力因 工作年限屆期後遷移至其他國家，未能實質嘉惠國內照護產業需求。
龔尤倩（2002）研究指出，政府以快速引進的外籍看護工來填補臺灣社會對於老 人照護的需求，這樣的福利產業在未積極被開發重視的同時，此產業因人口老化導致 長期照護需求逐漸升高之情況下，在自由市場的競爭機制下，扮演社會福利服務提供 與同行營利競爭等不同角色的複雜產業生態。而在人權與工資的價差之下，外籍看護 工的優勢競爭來自於他們的被極度剝削的勞動條件，特殊的工作場域與勞動條件，一 方面使得他們面臨更多的壓迫與不自由，另一方面使得本地的照顧服務員也面對勞動 條件的下降與工作遭替代的命運20，下節將討論社福機構組織管理與外籍看護工就職 於該場域所遭遇的問題及挑戰。