師傅級外籍勞工政策可行性評估 – 以社會福利機構為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學社會科學學院行政管理碩士學程第十五屆碩士論文. 師傅級外籍勞工政策可行性評估 – 以社會福利機構為例 The Policy Feasibility Study of Allowing Senior Foreign Workers Staying in Taiwan: an Analysis Based on Taipei’s Welfare Institution. 指導教授. 研究生. 陳小紅博士. 黃君浩撰. 中華民國一百零六年七月.

(2) 謝辭距離大學畢業已十年，當時滿懷理想地認為，累積工作經驗後再攻讀碩士學位，始能充分的吸收知識並運用在工作領域中，殊不知在職進修是如此辛苦的事情，除了每天下班趕去上課，還歷經了轉換工作的異動，十分感謝各門課老師、同學的包容、支持以及支援，這段求學過程很不簡單、也很有意義。就讀期間，我的工作從社會福利轉換到勞工領域，原本擬好的論文方向也跟著轉彎，在巨大的生活步調異動下，很難繼續專注在學業以及論文寫作中，這時能遇到每晚共同熬夜研究 SAS 系統的敬軒，除了上課、寫報告跟論文外，一起消磨下班後的時光、一起為畢不了業苦惱，更重要的是，一起作為陳小紅教授的指導學生努力與畢業奮鬥。感謝小紅老師在每天工作 30 小時的情況下，還願意收留我跟敬軒做指導學生，不但分享多年為國家奮鬥的經驗與理想，還撥出很多時間鉅細靡遺地修改、討論我們的論文，上至論文整體方向與邏輯辯證、下至標點符號及錯漏字都能一一核對，每每讓我欽佩、欽佩、再欽佩，並深感自己還有非常大的進步空間，抱著千萬別跌了小紅老師股的心情，一字一字的努力寫完這篇論文。這篇論文橫跨了我熟悉的社會福利以及新接觸的勞工權益場域，承先啟後了我目前的職涯階段，受訪者是我以前的工作夥伴，十分感謝他們願意向我侃侃而談，真實描述了工作上的困境與難處。萬分感激口試委員辛炳隆老師與林佳和老師，兩位爽快答應這份吃力不討好的差事，並且不吝於給我非常多提醒、建議與鼓勵，當然更感謝兩位委員與小紅老師願意讓我過關，才有機會寫這篇謝辭感謝他們。感謝主，讓我完成對自己的期許，走在設想的人生規劃上，在這階段所學習的態度與觀念，都將成為未來持續成長的動力，一步一步地達成理想與目標。. i.

(3) 摘要我國自 1992 年頒布《就業服務法》明定引用外國勞動力相關程序、僱用準則，將外籍勞動力納入正式法律規範，近十年社會福利產業外籍勞工數占總外籍勞工數亦逐年成長，現已達到四成左右。由於受少子化因素影響，我國勞動力人口逐年短少，如何有效地運用目前就職於我國的外籍勞工為本研究欲探討的重點；行政院 104 年 12 月提出「師傅級外勞」機制，擬透過重新定義外籍勞工的性質，經由評分機制、評選出藍領資深技術人員，延長其工作年限，解除留臺限制，用以舒緩我國人口與勞動力結構變遷之影響。隨著機構式照顧服務對於我國少子女化、高齡化的人口結構愈趨重要，本研究擬以進用外籍勞工之社會福利機構為研究對象，以老人照顧服務機構、身心障礙者照顧服務機構等社會福利單位做為研究場域，研究對象以就業於該等場域之外籍看護工為主，透過訪談機構主管（主任或院長）的經驗與見解，探討「師傅級外勞」政策實施之可行性，由實務上評析「師傅級外勞」對提升社福機構勞動力之可行性。. 關鍵詞：外籍勞工、社會福利機構、評點制度、外籍看護工、機構式照顧. ii.

(4) Abstract The R.O.C Government enacted and promulgated total articles of the Employment Service Act in 1992. The Act regulates the employment and management of foreign workers in Taiwan and formally regulates the foreign workforce into law. By the end of April 2017, numbers of foreign workers increase rapidly, among which, the number of social welfare foreign workers accounts for up to 40% of the total foreign workers in Taiwan. Due to the aging population and low fertility, the workforce of Taiwan decreases tremendously. How to utilize the foreign workforce efficiently is the main concern of this research. On December 2014, the Executive Yuan proposed the “Master Qualified Foreign Workers Policy” in order to redefine foreign workforce in Taiwan. The policy will formulate a point system to filter qualified foreign workers and extends their duration of the employment permit. Institutional caring has become more important due to population aging, this research choose foreign workers in social welfare institutions as the object of study, and compile the opinions and perspectives from supervisors of the social welfare institutions by conducting in-depth interviews. The aim of the research is to evaluate the feasibility and practicality of the “Master Qualified Foreign Workers Policy” in the social welfare sphere.. Key words: foreign worker, social welfare institutions, point system, foreign nursing care workers, institutional care. iii.

(5) 目. 次. 第一章緒論 ............................................. 1 第一節研究動機與目的 .................................. 1 第二節研究方法........................................ 6 第三節研究範圍........................................ 8 第四節分析架構、研究流程與章節安排 .................... 9 第二章文獻回顧 ........................................ 11 第一節引進外籍看護工政策背景 ......................... 11 第二節社會福利機構組織管理研究 ....................... 18 第三節外籍勞工權益保障指標 ........................... 22 第三章研究設計 ........................................ 31 第一節研究場域....................................... 31 第二節研究對象....................................... 32 第三節訪談大綱....................................... 34 第四章研究結果分析 .................................... 36 第一節深度訪談資料之整理分析 ......................... 36 第二節調查結果綜合論述 ............................... 40 第三節小結........................................... 50. iv.

(6) 第五章結論與建議 ...................................... 51 第一節結論........................................... 51 第二節研究侷限與後續研究之建議 ....................... 56 參考文獻 ................................................ 60 附錄一受訪者資料 ....................................... 64 附錄二訪談紀錄 ......................................... 68. v.

(7) 表次表 1- 1 產業及社福外籍勞工人數(94-105 年) .................. 2 表 1- 2 我國各年度失業率(94-105 年) ........................ 3 表 1- 3 醫療保健及社會福利服務業空缺人數暨空缺率(94-105 下半年) ............................................. 3 表 1- 4 外籍勞工人數－按開放項目及國籍分(106 年 1 月) ....... 6 表 1- 5 長期照顧十年計畫失能人口服務覆蓋率 ................ 9 表 2- 1 我國引進社會福利外籍勞工之政策歷程 ............... 12 表 2- 2 醫療保健服務業項下健康照顧人員薪資統計(104 年 7 月) 21 表 2- 3 我國現行法規提供之外籍勞工權益保障措施(針對第 46 條第 1 項第 8 款至第 10 款規定工作之外國人) ........... 23 表 2- 4 勞工四大權利與八大核心基準公約 ................... 26 表 2- 5 兩公約第一次國家人權報告結論性意見與建議-移工與其勞動狀況 ......................................... 27 表 3- 1 臺北市進用外籍勞工身心障礙福利機構家數暨經營模式統計 ............................................... 31 表 3- 2 臺北市老人福利機構家數暨經營模式統計 ............. 32 表 3- 3 臺北市老人福利機構營運服務對象統計 ............... 32 表 3- 4 本研究選定機構樣本類型 ........................... 32. vi.

(8) 表 3- 5 身心障礙住宿生活照顧機構工作人員配置暨職掌 ....... 33 表 3- 6 老人福利機構(長期照護與養護型)工作人員配置暨職掌 . 33 表 3- 7 本研究訪談大綱 ................................... 34 表 4- 1 社會福利機構聘用、留用照顧服務人力之問題及影響 ... 41 表 4- 2 機構進用外籍勞工的優缺點 ......................... 44 表 4- 3 本、外籍照顧服務員進用之差異比較 ................. 46. vii.

(9) 圖. 次. 圖 1- 1 我國外籍勞工產業別 ................................ 8 圖 1- 2 本研究流程 ....................................... 10 圖 2- 1 公立就業服務機構之求職、求才、求供倍數變動趨勢(105 年 11 月) ......................................... 15 圖 2- 2 公立就業服務機構之求職、求才、求供倍數變動趨勢(104 年 11 月) ......................................... 15 圖 2- 3 求職、求才人數按職類別分(105 年 11 月) ............. 16 圖 2- 4 求職、求才人數按職類別分(104 年 11 月) ............. 16 圖 2- 5 經營老人福利機構之挑戰 ........................... 21. viii.

(10) 第一章緒論第一節研究動機與目的我國自1992年頒布《就業服務法》明定引用外國勞動力相關程序、僱用準則，將外籍勞動力納入正式法律規範，中央主管機關勞動部（原行政院勞工委員會）依據該法第46條第1項1至11款，分別訂定《「外國人從事就業服務法」第46條第1項第1款至第6款工作資格及審查標準》與《「外國人從事就業服務法」第46條第1項第8款至第11 款工作資格及審查標準》，據此將外籍勞動力區分為二，分別為外國專業人員1與外籍勞工2。外國專業人員除學經歷均有要求外，其薪資或所得報酬亦有一定金額門檻。故外國專業人員除了因必須事先取得雇傭關係、必要學經歷條件與一定薪資門檻等限制，可能影響渠等來臺工作意願外，其具備優勢之勞動條件與權益較不受主管機關、輿論或專家學者關注。然而，《就業服務法》第46條第1項8至11款所指外籍勞工，在薪資低廉、原則不得轉換雇主等條件限制下，廣泛進用於我國勞力密集產業、俗稱3D產業（Dirty, Difficult, and Dangerous），截至105年我國已有62萬4,768名外籍勞工，其中產業外勞 38萬7,477名、社福外勞23萬7,291名，且近十年社會福利產業外籍勞工數占總外籍勞工數亦逐年成長，現已達到四成左右。. 1. 勞動部勞動統計名詞，外國專業人員指外國人受聘僱從事「就業服務法」第 46 條第 1 項第 1 款至第 6 款規定之工作，取自： http://statdb.mol.gov.tw/html/com/st1003.htm。 2 勞動部勞動統計名詞，外籍勞工指外國人受聘僱從事「就業服務法」第 46 條第 1 項第 8 款至第 10 款規定之工作，取自： http://statdb.mol.gov.tw/html/com/st1002.htm。. 1.

(11) 表 1- 1 產業及社福外籍勞工人數 - 94 年至 105 年單位：人年份總計產業外籍勞工社福外籍勞工 94 315,537 179,306 136,231 95 336,864 184,301 152,563 96 355,756 192,606 163,150 97 369,730 204,014 165,716 98 345,755 172,054 173,701 99 372,785 189,550 183,235 100 417,844 222,029 195,815 101 442,581 241,699 200,882 102 475,006 266,013 208,993 103 534,081 317,766 216,315 104 587,940 363,584 224,356 105 624,768 377,477 237,291 資料來源：勞動部。. 綜觀我國社福相關產業缺工以及人口老化、少子女化等社會現象，相應造成社會福利產業勞力需求日益增加。勞動部統計數據顯示，我國105年度失業率為3.92%，雖為近十年次低（104年平均3.78%為最低），但企業仍頻呼缺工，其中「醫療保健及社會工作服務業」近十年空缺率自0.96％提升至105年的2.35％，缺工人數由2,432人上升至105年之8,274人，究該產業缺工無法有效補足之原因，實與其工作內容屬於3D產業性質本國民眾就業意願低有關。據勞動部研究指出，國內欲從事基層勞力工作之失業者，求職過程有工作機會但未就業的原因中，待遇太低為常見的理由，其次是工作地點不理想。此外，就理論面而言，當勞動供給的增幅無法趕上勞動需求的增幅時， 3. 復加薪資無法隨之調升即會造成缺工情形，均導致照顧服務產業缺工與外籍勞工依賴度升高現象。. 3. 勞動部勞動及職業安全衛生研究所（2013）。外勞引進政策對國人就業之衝擊評估報告。（編號：IOSH102-A324）. 2.

(12) 表 1- 2 我國各年度失業率 - 94 年至 105 年年份. 平均失業率（％）. 94. 4.13. 95. 3.91. 96. 3.91. 97. 4.14. 98. 5.85. 99. 5.21. 100. 4.39. 101. 4.24. 102. 4.18. 103. 3.96. 104. 3.78. 105. 3.92. 資料來源：勞動部。. 表 1- 3 醫療保健及社會福利服務業空缺人數暨空缺率 - 95 年至 105 年（下半年）年份(下半年). 空缺人數. 空缺率（％）. 95. 2,432. 0.96. 96. 3,773. 1.41. 97. 3,894. 1.40. 98. 4,275. 1.48. 99. 4,779. 1.61. 100. 5,702. 1.87. 101. 7,391. 2.36. 102. 7,680. 2.36. 103. 8,993. 2.68. 104. 8,549. 2.48. 105. 8,274. 2.35. 資料來源：勞動部。. 國家發展委員會（2016：10）105年8月份就我國人口推計之研究報告指出：「我國老年人口占總人口比率已於82年超過7%，正式邁入高齡化（ageing）社會；預估此一比率將於107年超過14%，屆時我國將邁入高齡（aged）社會，115年此一比率更將超過20%，致我國將成為超高齡（super-aged）社會之一員。預估至150年，約每10個. 3.

(13) 人中就有4位是65歲以上老年人口，而此4位中則將近有2位是80歲以上之超高齡老人。」 4. ；又國家發展委員會（2016：1）統計資料說明：「推估至150年，15-64歲工作年齡. 人口將減少722萬人至861萬人，減幅為41.7%~49.8%。」，足見我國人口結構與勞動力市場供需議題日顯重要。我國勞動力人口逐年短少已為明顯趨勢，除透過各項措施鼓勵或支持國人增加生育率、發展配套機制強化高齡者再就業或繼續就業之可能外，如何有效率地利用目前就業於我國的外籍勞工為本研究欲探討的另一可能。薛鑑忠研究指出（2014），自79年至102年間，已開發地區總人口數增加1.04億人，國際移動人口增加數占其增加比率逾50%；統計發現，跨國移動或經濟（技術）移民主要係由開發中國家移動至已開發國家，然而我國該類移民中，卻是以「日本」及「美國」等已開發國家外國專業人員的比率為重，超過50%，明顯與國際移工趨勢有所差異；該研究亦指出，已開發國家的外國專業人員想要移民臺灣的可能性較低5。行政院前於104年12月提出「三大鬆綁策略」6，除開放多項關於延攬外國專業人員與僑外生留用限制外，其中針對留用具技術之外籍勞工，提出在臺工作滿9年，並通過後續配套之評點制度者，可申請轉為技術人才，繼續留臺工作。此鬆綁政策暫稱為「師傅級外勞」機制，旨在重新扭轉我國引進外籍勞動力模式，透過重新定義外籍勞工的本質，將普遍被視為過客的外籍勞工，經由評分機制、評選出符合條件之外籍勞工，將其轉化為中階技術人才，延長其工作年限，解除留臺限制，使得原本兩軌制（外國專業人員與外籍勞工）的外籍勞動力引進模式，有機會轉變為三軌制。勞動部針對前開政策發布新聞稿7進一步解釋師傅級外勞的定義，係指留用已在臺工作逾一定期間以上、具一定技術並通過該部建立之評點制度的外籍勞工，由原聘雇主申請轉為資深外籍技術人員留臺工作，外籍勞工如經評點合格後，核發資深外籍技術人員聘僱許可，本政策規劃係涵蓋產業及社福等所有外籍勞工範圍。深究其政策. 4. 國家發展委員會（2016）。中華民國人口推計（105 至 150 年）。薛鑑忠（2014），外籍專業人士引進及聘僱審查機制之探討。 6 中國時報，「延攬外籍人才、法規大鬆綁」，2015 年 12 月 3 日。 7勞動部，「政府積極擴大留才與攬才」，2015 年 12 月 3 日。 5. 4.

(14) 目的，乃透過評點制度篩選出資深外籍技術人員，達到延長外籍勞工留臺年限之目的；透過主管機關所公布的相關新聞稿得知，所謂師傅級外勞即為藍領外籍資深技術人員，取得此證明者應配合取得延長在臺工作年限的資格。主管機關亦表示，資深外籍技術人員已有基礎技術，故其具有薪資議價能力，雇主若繼續以外勞薪資水準僱用，資深外籍技術人員會自由選擇是否受聘於我國原雇主、其他雇主，或轉往他國工作，可理解此政策中政府不介入勞雇雙方薪資事宜。主管機關勞動部亦於104年10月修正《就業服務法》第52條，放寬外籍家庭看護工經評點合格者，累計在臺年限即可延長至14年；將社福外勞中之家庭看護工另外處理，評估修法目的，係因家庭看護工乃個人受聘於家庭中，並無師傅級身份提攜、管理後進同仁之必要，同時仍未放寬在臺年限逾15年，無涵蓋於《勞工保險條例》第6 條所指：「年滿15歲以上，65歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人。」，無法享有勞保給付之老年年金給付，僅得請領一次金給付。師傅級外勞政策於104年底宣布後，在105年總統大選政黨輪替後即未見於新政府勞動政策中，迄今除家庭看護工評點制度已入法施行外，並未有後續的推動作為。然而，政府政策除應保持連貫性外，逐步放寬外籍勞工進用與留用原則乃歷年來我國整體外勞政策的趨勢，雖現階段評點制度僅見於家庭看護工類別，未來亦有賡續推動的可能。依勞動部統計，截至106年1月我國外籍勞工人數計62萬6,599人，其中產業外勞占61.82％、社福外勞為38.17％。社會福利外勞中計有1萬4,216人從事社會福利機構內看護工服務。此類外籍勞工有別於家庭看護工，乃從業於照顧服務事業單位內，係源於社會福利服務之機構式照護服務也同樣面臨國內看護工難請、流動率高、工作不穩定以及與醫院競爭等困境，而於機構無人可照顧的窘境下，政府始開放機構引進外籍看護工以作為解決問題的策略8（郭林瑋，2003：403）。. 8郭林瑋（2003）。老人養護機構運用外籍監護工之效益與困境，社區發展季刊，第 104 期，402-412。. 5.

(15) 表 1- 4 外籍勞工人數按開放項目及國籍分 - 106 年 1 月單位：人；% 國別項目別產業外籍勞工社福外籍勞工. 印尼. 菲律賓. 泰國. 62,169 105,916 58,143 161,168 184,877 30,483. 養護機構看護工. 2,499. 1,161. 外展看護工. 14. 0. 1,245. 616. 其他. 總人數 1. 555 23,286. 1. 37 10,519. 0. 0. 家庭看護 181,119 28,706 工家庭幫傭. 越南. 27. 0. 503 12,710. 0. 15. 30. 1. 387,397 61.82% 239,202 38.17% 14,216 5.94% 41 0.0002% 223,038 93.24% 1,907 0.01%. 資料來源：勞動部。. 《長期照顧服務法》於106年6月3日正式施行，該法所稱長期照顧服務的受照顧者係指身體或心智功能部分或全部喪失持續已達或預期達六個月以上者，包含65歲以上老人以及50至64歲的身心障礙者，亦即前開社會福利機構之服務對象。考量國內人口結構的少子女化、高齡化人口趨勢，長期照顧服務勞動力供給需求日益增高，社會福利機構之工作場域完整，無論本國、外國籍照顧服務員均有工作職掌，又機構式照顧係屬管理科層體制，適合作為分析「師傅級外勞」之勞動力運用評估，故本研究擬以進用外籍勞工之社會福利機構為研究場域，評析行政院原研議「師傅級外勞」政策之可行性，其所評點出之師傅級外勞，是否有助於社會福利機構福利服務的提供，以及舒緩其照顧服務人力供給不足的現況。. 第二節研究方法依據原訂「師傅級外勞」內容，其欲透過評點制度篩選出藍領資深外籍技術人員之手段，達到延長外籍勞工留臺年限之目的，似以適用於產業外籍勞工為主，本研究 6.

(16) 為試探其得否運用於社會福利機構，尚需理解社會福利機構外籍勞工之引進目的，以及機構運用外籍勞工的模式，故首先採用文獻分析法，回顧外籍勞工在臺灣的歷史性、政策性與結構性變化歷程，了解其引進制度之背景結構，並藉此歸納出未來政策可能之走向；其次透過檢視我國外籍勞工數據、人口結構趨勢等次級分析資料，推敲或預測我國目前外勞、人口政策架構的走勢，藉以了解未來於社會福利機構內推動「師傅級外勞」藍領資深外籍技術工評點制度之可行性。. 壹、文獻分析法我國自民國60年代起即陸續有外籍人士來臺工作，其中外籍勞工在臺工作條件、待遇以及限制均屬各界關心的重要議題，無論是工作權益、與本國籍勞工之競合甚至於國家安全問題等均有其影響層面，故相關研究文獻無論在深度與廣度上均可謂汗牛充棟。因此，本研究首要採取文獻分析法，目的在以過往各領域針對外籍勞工議題為依歸，引導出我國外籍勞工法規、政策與實務面之演進史，依此發展出本研究架構。. 貳、次級資料分析法人口結構之少子女化、高齡化與人才外流將逐步造成我國勞動力的短缺，此亦揭櫫於各期刊論文與報章雜誌中，本研究欲就相關人口、產業數據分析其關聯，將採用內政部、勞動部等行政機關網路公開之人口、勞動力統計等數據加以驗證，並將分析結果併同文獻分析發現作為本研究之論述基礎。. 参、深度訪談法本研究採用之深度訪談法，屬質化研究經常使用之資料取得方法，透過預先設計的訪談大綱，經由訪談者與被訪談者間的口語交談，瞭解受訪者的動機、概念、想法、看法與態度，藉此取得對於研究對象、研究課題的深入資料；如同學者文崇一的定義，深度訪談指的是希望透過訪談取得一些重要因素，而這些重要因素並非單純用面對面式的普通訪談即可獲得。（文崇一、楊國樞，2000）本研究旨在探討建置「師傅級外勞」機制於事業單位之影響，其所採取之評點制度，將提供部分具備年資、經驗之外籍勞工取得中階技術人才師傅級外勞之身份，並 7.

(17) 賦予其與本國勞工相同之工作待遇及社會安全保障、以及取得永久居留權等積極權利時，其實務上之可行性與影響程度。本研究將以進用外籍勞工之社會福利機構為研究對象，以老人福利機構、身心障礙福利機構為研究場域，針對機構主管進行深度訪談，分析管理幹部對於現行雇用之外籍勞工在業務執行、生活管理、經驗傳承與工作權益等面向，如透過「師傅級外勞」制度評點出藍領資深外籍技術工後，可能對整體機構營運管理、業務執行之優劣等事項的影響。. 第三節研究範圍我國現行引進之藍領外籍勞工雇用行業別可概略區分為社會福利與產業等兩大類型，其中社會福利別外籍勞工可再區分為機構看護工與家庭看護工，詳如下圖所示。. 藍領外籍勞工. 社會福利外籍勞工. 機構監護工. 產業外籍勞工. 家庭監護工. 製造業. 三K行業專案. 政府重大公共工程. 註：產業外籍勞工僅列舉人數最多之 3 種類別. 圖 1- 1 我國外籍勞工產業別資料來源：勞動部統計、本研究自製。. 根據衛生福利部「長期照顧十年計畫」檢視近 5 年（99 年至 103 年）失能人口服務覆蓋率顯示，老年失能者與身心障礙且失能者的服務量覆蓋率均低於 30％，供不應求的狀況透露照顧服務工作環境與內容實難有效吸引國人就業之原因，此亦為社會福利機構照顧工作長年仰賴外籍看護工之最重要原因。. 8.

(18) 表 1- 5 長期照顧十年計畫失能人口服務覆蓋率單位：人；％老年失能者年度. 失人. 能服務量口. 身心障礙者覆蓋率. 失人. 能服務量口. 原住民失能者覆蓋率. 失人. 能覆蓋服務量口率. 99. 432,345. 70,567. 16.3 276,278. 30,344. 11.0. 11,434. 2,399. 21.0. 100. 448,528. 94,337. 21.0 277,632. 53,772. 19.4. 11,468. 4,717. 41.1. 101. 427,276. 113,202. 26.5 280,593. 62,261. 22.2. 11,588. 5,660. 48.8. 102. 447,286. 142,146. 31.8 282,292. 75,337. 26.7. 11,628. 7,107. 61.1. 103. 467,295. 155,288. 33.2 283,567. 82,803. 29.0. 11,647. 7,764. 66.7. 資料來源：衛生福利部。. 第四節分析架構、研究流程與章節安排本研究將以文獻回顧法提出我國引進外籍看護工之歷程，並透過統計資料分析現行社會福利機構缺工困境，再利用前者研究本場域內外籍勞工權益保障議題、工作條件等困境，提出社會福利機構內外籍看護工現行就業現況。其次將就「師傅級外勞」政策目標進行研析，並討論組建藍領資深外籍技術工後，將如何影響現行社會福利機構內本、外勞共同就業環境之效應、對於機構看護工職業訓練或權益保障可能產生之影響。最後將透過前揭分析結果，建立本研究深度訪談大綱架構，並以社會福利機構主管作為研究對象，透過深度訪談方式取得實務工作者對於「師傅級外勞」政策的見解，以研析「師傅級外勞」的勞動力運用評估實務結果，研究流程如下：. 9.

(19) 研究動機與目的. 研究場域與對象. 文獻回顧外籍監護工引進背景. 機構組織管理研究. 外籍勞工權益保障. 訪談大綱. 師傅級外籍勞工政策運用之可行性評估. 圖 1- 2 本研究流程資料來源：本研究。. 本研究將依前揭架構，依序於後續章節撰擬文獻回顧、訪談大綱設計與訪談結果分析。第二章文獻回顧從外籍監護工引進背景、社會福利機構內組織管理（含外籍勞工分工）探討至外籍勞工權益保障指標分析。前揭結果將作為第三章訪談大綱準據，據此針對社會福利機構主管進行深度訪談，評估「師傅級外勞」政策對於進用外籍勞工的社會福利機構之勞動力影響，作為我國藍領外籍勞動力政策評估之參考。. 10.

(20) 第二章文獻回顧第一節引進外籍看護工政策背景壹、外籍勞工定義針對外籍勞工一詞，係指本國雇主僱用非本國籍人員從事勞動，我國採客工制度（Guest Workers）之引進外籍勞動力政策方針，在 1990 年代初期臺灣開始引進外籍勞工時，即已預設臺灣是種族同質性的,因此不宜積極引進長期移民9（劉士豪、成之約、張鑫隆，2014：296）。我國《就業服務法》第五章「外國人之聘僱與管理」並未有完整之外籍勞工定義，然該法第46條規範有外籍人士於我國得從事之工作行業，又主管機關並針對第46條另頒布有《「外國人從事就業服務法」第46條第1項第1款至第6 款工作資格及審查標準》與《「外國人從事就業服務法」第46條第1項第8款至第11款工作資格及審查標準》等行政規則，將我國外籍勞動力人口區分為外國專業人員與外籍勞工。外國專業人員如符合《入出國及移民法》第25條相關規定，於在臺工作5年後可取得永久居留權；相反的，外籍勞工則需依據《就業服務法》第52條在我國境內工作期間，累計不得逾12年，無法符合永久居留資格等相關規範，可見我國針對兩類外籍勞動力於政策與配套措施上有完全不同的對待。依據聯合國1975年批准通過之第143號《移民濫用限制及機會平等與待遇促進公約》（Migrant Workers (Supplementary Provisions) Conventions）第11條定義，移工指遷居者或基於將被僱用或其他個人利益考慮而由一個國家遷移到另一國家，及包括任何正式被許可的移民勞工。後於1990年批准通過之第158號《保護所有移工及其家庭成員權利國際公約》（International Convention on the Protection of Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families）第2條則定義，移工係指在非國民的國家將要、正在或已經從事有報酬的活動的人。 9. 劉士豪、成之約、張鑫隆（2014），保護所有移工及其家庭成員權利國際公約國內法化研究，勞動部委託研究報告。. 11.

(21) 國際概念上針對外籍勞動力的專用名詞為外籍移工（Migrant Workers），主要因跨國勞動力涉及國際遷徙與移民議題，勞動在國際間移動的原因，大致上可歸納為兩大類：一為經濟面因素；一為非經濟面因素。所謂非經濟面因素的移民是指勞動者因為移出國（Source Country）發生戰爭、天然災害（疾病）或宗教迫害…等因素而產生的移民現象10（賴宗福，2006：136）；我國法律對於外籍勞工的定義，雖然一般習慣界定其為客工（Foreign Guest Worker），仍不能自外於國際間針對移工概念的定義。國際間勞動遷移的類型主要可區分為以下3種：永久移民（Permanent Migration）、短期移民（Temporary Migration）以及非法移民（Illegal Migration）。永久移民指有生之年皆不考慮再遷回移出國定居打算的移民者；短期移民指的是僅暫時到其他國家工 11. 作，將來絕對會返回移出國定居的移民者（賴宗福，2006：136）。我國於民國78年正式引進外籍勞工，起源於國內缺工嚴重，加上政府正在推動14 大建設，急需基層勞動人力，因而政府以專案引進的方式開放重大工程及500戶以上國民住宅工程之民間得標者，可以專案申請引進外勞12（勞動部勞動及職業安全衛生研究所，2013：7），本研究整理外籍勞工引入之相關政策演進如下表。表 2- 1 我國引進社會福利外籍勞工之政策歷程年度. 引進措施. 政策背景. 民國 78 年. 專案引進限業限量來臺推動 14 項重大建設，補足工作市場人力需求與勞動力之不足. 民國 81 年. 通過《就業服務法》、《外採用「限量、限業、限期」國人聘僱許可及管理辦法》、《私立就業服務許可及管理辦法》、《就業安定費繳納辦法》、《就業服務法實行細則》. 之作法，配合當時我國經濟與產業需求，開放國內重大公共工程建設、重要生產行業、看護工、家庭幫傭與外籍漁船船員得引用外籍勞工。. 民國 82 年至陸續開放各行業引進外 1.82 年開放陶瓷、水泥、 88 年勞染整、石材、鋼鐵沖剪、 10 11 12. 賴宗福（2006），國際勞動遷徙之福利分析：三類移民理論模型之研究。同參考資料 7。勞動部勞動及職業安全衛生研究所（2013），外勞引進政策對國人就業之衝擊評估報告。. 12.

(22) 新廠及擴充設備案、重大投資營造業等申請外勞。 2.83 年開放 5,000 名與 10,000 名外勞配額分別供經濟部加工出口區及科學園區及 3D 行業申請；針對 2 億元以上重大投資製造業開放申請引進外勞。 3.84 年開放織布等 7 行業專案引進方案；同年提供 8,000 個外籍幫傭名額供申請。民國 96 年. 成立「直接聘僱聯合服建置外勞諮詢服務網絡，務中心」提供申訴管道，以防治外籍勞工遭受人口販運。. 民國 101 年. 修正《就業服務法》第藍領外勞可在臺工作年限 52 條及第 55 條條文延長至 12 年，聘僱許可期間由 2 年修正為 3 年。. 民國 101 年. 修正《外國人從事就業服務法第 46 條第 1 項第 8 款至第 11 款工作資格及審查標準》. 80 歲以上者經指定醫院專業醫療評估，認定有嚴重依賴照護需要，可依相關規定申請家庭外籍看護工。. 民國 102 年. 公告發布「外籍看護工由民間團體聘僱看護工外展看護服務試辦計後，再派到民眾家中提供畫」鐘點服務。. 民國 105 年. 修正《就業服務法》第 1.刪除外籍勞工聘僱許可 52 條條文期滿應出國 1 日，始得再入國工作之規定。 2.從事家庭看護工作之外籍勞工，經符合資格、條件者，在臺工作年限得延長至 14 年。. 資料來源：余月娥、陶宏麟（1999），我國外籍勞工政策與核配政策之演進，勞工研究季刊，第 134 期，頁 44-64；劉士豪、成之約、張鑫隆（2014），保護所有移工及其家庭成員權利國際公約國內法化研究，勞動部委託研究報告以及本研究自行整理。 13.

(23) 綜上可見我國針對外籍勞工的政策與「客工制度」之原則，與國際移工的概念和權益保障上存有落差，但近年有逐漸鬆綁並兼顧其勞動權益的趨勢，惟聘雇許可期間以及在臺工作之限制，對於外籍勞動力之培育與使用仍有限制與規範。. 貳、引進外籍勞工政策探討一、政策背景在民國69年以前，外籍勞工早已存在於我國勞動市場，但由於人數不多，所以並未引起政府相關單位的注意。民國69年以後，許多勞力密集型製造業開始面臨基層勞力供給不足問題，許多雇主開始以勞動力短缺為由，向政府提出引進外籍勞工之需求，行政院勞工委員會（現勞動部）於民國78年起開始開放引進外勞，為了不損及本勞就業機會與權益，於是規定了外勞僱用項目僅限於本勞不願意投入的工作類別 (劉士豪、成之約、張鑫隆，2014：32)13 。民國81年通過施行之《就業服務法》，其立法背景係為因應開放藍領外勞之引進（藍科正、周兆昱、林佳和，2009：1）14，我國的勞力供需整體而言有供需失衡而非勞力短缺的情形，因而基於補充性原則，採用「限量、限業、限期」之作法，奠定了我國引進外國勞動力「客工制度」的基本政策理念。. 二、人力需求現況外籍勞工係因基層勞力供給不足，於民國81年《就業服務法》入法起逐步放寬行業別、限制規範以及外籍勞工在臺年限，惟國人普遍仍存外籍人士與國人競爭就業機會之意見，故政策上仍繼續維持「客工制度」的基本原則。根據勞動部職業指南目錄15，外籍看護工歸類於服務及銷售人員內之「健康照護人員（含看護）」類別，該類人員依現行規定只要年滿16歲，身體健康狀況良好的本國國籍或領有工作證的外籍人士，都可以參加「照顧服務員」課程培訓，取得證書後即具備居家式或機構式之照顧服務人員資格。經檢視勞動部105年12月最新求職、求才之供需情形，教育程度為專技、高職等 13. 劉士豪、成之約、張鑫隆（2014），保護所有移工及其家庭成員權利國際公約國內法化研究，勞動部委託研究報告。藍科正、周兆昱、林佳和（2009），就業服務法的改革研究，勞動部委託研究報告。 15 勞動部職業指南目錄，取自：http://www.mol.gov.tw/statistics/2475/19284/。 14. 14.

(24) 階層者通念上符合前開健康照護人員年齡資格，在求才與求職供需情形方面，職缺多於求職需求之狀況，如圖2-1所示。另經比對104年同月份求職、求才供需情形，如圖 2-2所示，該年度高職求職求才比為22,121⁄28,253（單位千人）、專科求職⁄求才比為 8,237⁄12,610（單位千人），亦具相同趨勢。. 45,000. 105年11月求職人數. 40,000. 40,367. 105年11月求才人數. 35,000 30,000. 25,684. 人 25,000 15,000. 11,072. 10,000. 6,772. 5,000 2,7251,509 0. 19,750. 18,798 15,112. 20,000. 國小及以下. 國中. 9,801 7,743. 4,805. 高中. 高職. 專科. 5,771 1,933 790 604. 大學. 研究所. 0. 其他. 不限. 圖 2- 1 公立就業服務機構之求職、求才、求供倍數變動趨勢 - 105 年 11 月資料來源：勞動部就業市場情勢分析月報（105 年 12 月）。 45,000 104年11月求職人數 104年11月求才人數 40,000 35,000 28,253 30,000 22,121 25,000 20,123 20,000 15,874 12,610 15,000 11,279 8,237 7,827 6,701 10,000 5,194 2,484 2,028 5,000 2,150 570 56637 0 人研國國高高專大其究小中中職科學他所及以下. 39,466. 不限. 圖 2- 2 公立就業服務機構之求職、求才、求供倍數變動趨勢 - 104 年 11 月資料來源：勞動部就業市場情勢分析月報（104 年 12 月）。. 另參照105年11月勞動部就業市場情勢分析月報，服務及銷售工作人員職類別在 15.

(25) 求職、求才比例上職務供過於求的情形最為顯著，詳如圖2-3；104年11月分析月報供過於求情形亦最顯著，詳如圖2-4。. 26. 30 千 20 人 10 0. 6 7. 10. 11. 10. 8. 6. 2 1 管民及意經代理表人、員主. 25 18. 25. 4. 0.5 0.7 專業人員. 技專術業員人及員助理. 事務支援人員. 服作務人及員銷售工. 牧農業、生林產、人漁員、. 4. 技藝人有員關工作. 求職人數求才人數. 7. 及機組械裝設人備員操作. 勞基力層工技及術其工他及. 圖 2- 3 求職、求才人數按職類別分 - 105 年 11 月資料來源：同圖 2-1。. 30 千 20 人 7 8. 10. 11. 11 8. 8 4. 8. 求才人數. 4. 1 0.7. 0 經理人員. 求職人數. 11. 1 2 民意代表、主管及. 28 21. 26. 25. 專業人員. 技術員人及員助理專業. 事務支援人員. 服務及銷員售工作人. 生產人員. 農、林、漁、牧業. 技藝有關工作人員. 機械設裝備人員操作及組. 工及其他. 基層技術工及勞力. 圖 2- 4 求職、求才人數按職類別分 - 104 年 11 月資料來源：如圖 2-2。. 陳家瑜的（2014）研究指出，勞動部勞動力發展署（原勞工委員會職業訓練局） 2012年調查，2011年時，有九成照顧服務的受訓學員從事相關行業，有63.3%的學員是在訓後1年仍持續就業。以年齡別來看，18-29歲結訓後曾就業但目前未就業的比例高於其他年齡層，可推估照顧服務工作對於年輕族群來說吸引力較小16。前述相關數據及研究顯示，我國機構照顧服務相關工作，在勞動力市場有職缺多. 16. 陳家瑜（2013）。照顧好我們的照顧者：我國照顧服務人員就業歷程及人力發展之探討。. 16.

(26) 過於求缺情形，引用外籍勞動力補充本國勞動力有其必要。勞動部105年12月就業市場情勢分析月報（104：70）指出，目前外籍勞工工作滿9年仍留在臺灣的僅有3‚450 人，其中機構看護工僅約80人；相關政策評析亦提出，健康照顧人員工作辛苦、招募不易，本國籍勞工不願進入長照機構服務，外籍勞工又常逃逸，造成嚴重勞力斷層17。因此「師傅級外勞」政策是否能有效留用具經驗之外籍勞工續任，並據此完備與改善長照機構照護人力體質，實有研究之必要。. 三、引進狀況現行社會福利機構依據主管機關勞動部頒布《外國人從事「就業服務法」第46 條第1項第8款至第11款工作資格及審查標準》相關規定，符合該標準第20條「收容養護中度以上身心障礙者、精神病患及失智症患者之長期照顧機構、養護機構、安養機構或財團法人社會福利機構」或「護理之家、慢性醫院或設有慢性病床、呼吸照護病床之綜合醫院、醫院、專科醫院。」之要件後，始具申請外籍勞工資格；又機構須於全國性就業服務資訊網刊登21日，或同時登報3日且國內招募本國勞工14日，再於就業服務中心辦理求才登記均未果後，始得取得招募許可證，自國外引進或國內承接外籍勞工。前開流程將本國籍與外國籍勞工引進目的、來源做出二元性的區隔，同時再度強調，外籍勞工乃社會福利機構內補充性勞動力的原則。楊通軒（2009）研究亦指出「政府雖自91年起開始推動照顧服務產業發展方案，也培訓了相當多的照顧服務員，並期待國內照顧服務人力的增加以便減少外籍看護工的聘僱，然而，綜觀這些年來的執行成果，似乎並沒有達到預期的成效，外籍看護工的人數依舊逐年增加，機構卻仍然高喊著找不到人」，可見社會福利機構因工作場域性質關係，縱使加強本國照顧服務人員培訓課程，同時限制與提升業者招募外籍勞動力之門檻，相關社福機構仍舊仰賴外籍勞動力的引進。. 四、現行政策 17. 勞動部行業職業就業指南-健康照顧人員(含看護)。取自：http://www.mol.gov.tw/statistics/2475/19284/。. 17.

(27) 根據衛生福利部104年5月21日行政院第3449次院會簡報中指出18，「長期照顧服務法」施行後，照顧服務人力需求將自3萬761人提高至5萬7,854人，將產生約3萬人之服務人力缺口。現行老年失能者與身心障礙失能者的服務量覆蓋率均低於30％，另該部亦指出，因應長期照顧服務法正式施行所推動之長期照顧十年計畫2.0(106年-115 年)係為建構在地化、社區化之長照體系，現行社會福利機構之住宿式照顧服務仍賡續提供原有服務19，乃可見短、中期程內，我國照顧服務產業仍將仰賴外籍勞工提供有效的勞動力。在我國人口成長趨勢以及勞動力供需結構下，社會福利機構是否能透過「師傅級外勞」制度，評點資深藍領技術人員留用我國照顧服務勞動力市場，避免相關人力因工作年限屆期後遷移至其他國家，未能實質嘉惠國內照護產業需求。龔尤倩（2002）研究指出，政府以快速引進的外籍看護工來填補臺灣社會對於老人照護的需求，這樣的福利產業在未積極被開發重視的同時，此產業因人口老化導致長期照護需求逐漸升高之情況下，在自由市場的競爭機制下，扮演社會福利服務提供與同行營利競爭等不同角色的複雜產業生態。而在人權與工資的價差之下，外籍看護工的優勢競爭來自於他們的被極度剝削的勞動條件，特殊的工作場域與勞動條件，一方面使得他們面臨更多的壓迫與不自由，另一方面使得本地的照顧服務員也面對勞動條件的下降與工作遭替代的命運20，下節將討論社福機構組織管理與外籍看護工就職於該場域所遭遇的問題及挑戰。. 第二節社會福利機構組織管理研究壹、進用外籍勞工之社會福利機構依據衛生福利部社會及家庭署（原內政部社會司）民國70年訂頒之《老人福利機構設立標準》以及民國79年訂頒之《身心障礙福利機構設施及人員配置標準》，針對. 18. 衛生福利部（2015），完善我國長照制度-長照服務法之制定及影響。行政院 104 年 5 月 21 日第 3449 次會議。衛生福利部，「長期照顧服務法 6 月 3 日正式上路長照體系邁入新里程」，106 年 6 月 3 日。 20 龔尤倩（2002），外勞政策的利益結構與翻轉的行政實驗初探-以臺北市的外勞行政、文化實踐為例。 19. 18.

(28) 安置老人及身心障礙者單位定義機構類型、建築物配置、坪數與相關設施規範，同時對照顧人力比例、業務職掌等最低限度要求，對照勞動部頒布《外國人從事就業服務法第46條第1項第8款至第11款工作資格及審查標準》第20條第1項所指符合申請外籍看護工之收容養護中度以上身心障礙者、精神病患及失智症患者之長期照顧機構、養護機構、安養機構或財團法人社會福利機構，符合引用外籍看護工之社會福利機構可區分為身心障礙者住宿機構21（需24小時生活照顧、訓練或夜間照顧服務之身心障礙者）、老人長期照顧機構（包含長照型、養護型與失智照顧型）及老人安養機構等類型，又依據同法第21條第1項第1款規定，每收容3名服務使用者，原則上得聘僱1名外籍看護工。. 貳、社會福利機構照顧服務提供之挑戰檢視機構類型之定義，符合進用外籍看護工之身心障礙者或老人社會福利機構均提供24小時生活照顧，差異在於服務使用者之照顧需求不同，身心障礙者福利機構的服務使用者多數為心智障礙類身心障礙者，需要照顧服務員提供24小時照顧服務；機構式老人福利機構則依老人失能情形做區分，養護機構以照顧生活自理能力缺損且無技術性護理服務需求之老人為對象；長期照護機構則以照顧罹患長期慢性疾病且需要醫護服務之老人為主22。本節將以兩類不同服務對象之社會福利機構，探討其照顧服務提供可能遭遇的挑戰：. 一、身心障礙福利機構身心障礙者因其個人生理健康與家庭社會功能的特殊性，自我國公、民營單位提供機構式照顧服務以來，均採法定標準收費原則，衛生福利部最近一次以104年1月7 日部授家字第1030707850號函修正23頒布入住機構之收費標準，是考量身心障礙福利對象及其家庭通常為社會上多重弱勢族群，身心障礙福利機構如採市場自由競爭機制，. 21. 身心障礙福利機構設施及人員配置標準第 4 條第 1 項。臺灣老年醫學雜誌(2006)，機構式長期照護綜論。 23 衛生福利部，取自：http://www.sfaa.gov.tw/SFAA/Pages/VDetail.aspx?nodeid=511&pid=3293。 22. 19.

(29) 調漲收費或是刪減服務都將造成身心障礙者家庭更為弱勢。因此，此類機構均不以營利為目的，政府為了支持身心障礙福利機構繼續提供福利服務，大多由直轄市、縣（市）政府以勞務採購方式提供經費，民間福利服務團體提供服務的公私協力機制，提供我國身心障礙者入住機構的廣大需求照顧。心智障礙者多屬天生致障，依據衛生福利部（原行政院衛生署） 86年7月19日公布之「身心障礙等級」，係指個體在成長過程中，心智的發展停滯或不完全發展，導致認知、能力和社會適應有關之智能技巧的障礙，其中中度智能障礙定義為：「智商介於該智力測驗（魏氏兒童或成人智力測驗）平均值以下3個標準差至4個標準差（含）之間，或成年後心理年齡介於6歲以上至未滿9歲之間，於他人監護指導下僅可部分自理簡單生活」（陳秋麗，2005：32）。根據臺南市政府社會局分析（李耀煌，2012），心智障礙者照顧需求差異性大，受不同障礙程度、不同障礙類別甚至家庭支持程度與服務使用者個別化需求等差異影響，單一服務功能的機構，隨服務使用者年齡增長、健康狀況會有所改變，面臨需要轉院或遭拒收困擾，提供多層級的照顧服務體系有其必要性，可使身障者受到適切的照顧服務，以因應在地老化、連續性照顧服務需求。綜上，身心障礙者福利機構經營因政府管制價格排除了同業間的競爭，經營問題仍在於服務使用者的高度照顧需求性與個殊性，不同服務使用者及其家庭背景與支持程度，需對應不同的服務策略與照顧技術，如何提供身心障礙者及其家庭全人照顧，是身心障礙福利機構最重要的挑戰與目標。. 二、老人福利機構相較於身心障礙福利機構採法定收費金額，老人福利機構的收費則回歸市場機制，葉昭宏（2012）整理出老人福利機構經營時所面對的問題，仍以機構間的價格競爭為主。. 20.

(30) 潛在競爭者的威脅. 相關社會福利措施的替代. 現存機構間的價格競爭. 住民的價格議價能力. 政府法令政策的規定. 圖 2- 5 經營老人福利機構之挑戰資料來源：葉昭宏（2012）。. 研究結果顯示，老人福利機構經營成效上受價格競爭的影響較大，勞動部104年7 月統計資料指出，行業別為「居住型照顧服務業」24中之職業別為健康照顧人員25，在當年度經常性薪資平均為2萬7,297元、總薪資平均為3萬971元，高於外籍勞工法定基本工資的2萬8元；郭林瑋（2003：407）亦指出，人事成本低廉除了是機構聘僱外籍看護工最大的誘因外，另一優勢便是這群外籍看護工有不少本身在其國家曾受過大學護理或相關教育，對於照顧方法有概念。因此，老人福利機構引用外籍看護工的原因恐與身心障礙福利機構有所不同，本點將納入後續訪談大綱設計中。表 2- 2 醫療保健服務業項下健康照顧人員薪資統計 - 104 年 7 月醫療保健服務業總薪資（元）健康照顧人員 (含看護). 經常薪資（元）非經常薪資（元）. 30,971. 27,297. 3,674. 資料來源：勞動部。. 葉昭宏（2012：47）研究指出直接提供服務的實務工作者與接受服務的住民互動. 24. 依行政院主計總處中華民國行業標準分類（第 9 次修訂），行業別「醫療保健服務業」項下之居住型照顧服務業項包含居住型身心障礙者照顧服務業(8702)與居住型老人照顧服務業(8703)係為本研究指涉之研究場域。 25 依勞動部職類說明，健康照顧人員(含看護)指在醫療院所或社會福利機構，對病患、老人或身心障礙者提供個人照顧及協助。. 21.

(31) 最為密切，而且占機構人員的比例極高，是以其工作狀況會直接影響到機構的服務品質26。在機構因為經營方針而儘量引用外籍勞工情形下，外籍看護工的工作素質是否稱職左右機構照顧服務品質，亦是本研究欲了解的議題。余佳蔚（2014：46）指出，社福機構內本國照顧服務員雖有規定培訓時間，但在從業後鮮少有專業技能提升的機會，且獲得丙級技術執照後較少升遷的管道，擔任管理職位者大多具備護理或社工背景。另外，針對機構內外籍看護工培訓課程雖包含疾病的認識與處理、失能者的基本照顧需求、人際溝通技巧與緊急救援等，但外籍看護工僅在母國受訓即可，來臺後不需再訓練即可上線作業。. 三、小結無論是身心障礙福利機構或老人福利機構，經營管理上，兩者都仰賴優秀的照顧服務員提供服務使用者多樣化的照顧需求，俞佳蔚（2014：47）亦指出社會福利機構廣泛受到來自勞動市場的壓力，長照機構的服務使用者以中重度失能者居多，除了日常生活的照顧需求，亦有心理層面的需要皆須照顧人力提供，照顧工作繁雜且瑣碎，照顧服務人力除須提高工作的效率外，尚須面對家屬專業上的質疑、與服務使用者的溝通方式、同儕的相處與雇主的績效壓力等。因此，就以照顧服務使用者為最終目標的社會福利機構而言，能否有效留用具工作經驗的照顧服務人力，將有助於機構的組織管理與有效經營，而外籍勞工已是機構照顧服務不可或缺的主要勞動力之一，因此以留用具專業與經驗之外籍勞工為目標的「師傅級外勞」政策，應有助於社會福利機構之經營與管理。. 第三節外籍勞工權益保障指標如第一節所述，我國對於外籍勞工的補充性原則，乃奠基於國內勞動市場「客工制度」的思維上；亦有研究指出，外籍勞工象徵廉價的勞動成本及有效穩定控制的管理需要，成為執政當局為企業「紓困」與留住產業的最佳工具。政府曾信誓旦旦的表 26. 余佳蔚（2014），臺灣外籍看護工政策之探討-以日本、德國、加拿大、美國為借鏡。. 22.

(32) 示，「外勞是補充性而非替代性」勞動力。長達13年的補充性外籍勞工政策顯然是虛假的，對於產業勞動力的補充性需求，未有具體評估與時間表，沒有產業總體檢的具體行動27（龔尤倩，2002：244）。透過前兩節文獻回顧發現，社會福利機構在面臨勞動力來源不充足，而經營管理品質又仰賴照顧服務員的表現下，外籍看護工對於服務成效有相當的影響力，因此本節將研究外籍看護工在社福機構工作場域應該獲得的勞動權益保障，以利連結其勞動權益與擔任師傅級外勞間之關係。. 壹、現行行政管理措施根據我國現行相關勞動法規涉及規範外籍勞動力事項，整理有關社會福利機構內外籍看護工相關措施暨執行情形如下表：表 2- 3 我國現行法規提供之外籍勞工權益保障措施（針對第 46 條第 1 項第 8 款至第 10 款規定工作之外國人）項次. 1. 法源依據. 條文內容. 執行情形. 《勞動基準法》外籍勞工在臺工作期社會福利機構外籍看護工係適用第3條間所享有之基本權《勞動基準法》，故落實於該工作場益，受我國勞工相關域之勞動檢查為本項之核心基礎；法令保障，受僱於適惟家庭看護工迄今仍排除在外。用勞基法之行業，享有基本工資、工時等勞動條件之保障。《就業服務法》在臺累計工作期間不本規定係為防止非專門性或技術勞第52條. 得超過12年. 工取得申請歸化臺灣國籍之資格，就我國現今人口、勞動力發展趨勢，應有所調整以為因應。勞工保險之老年給付，依據《勞工保險條例》第6條第3項之規定，移工雖然亦為勞工保險的被保險人，但是依據同法第58條之規定，須年滿60歲滿15年保險年資者，始取得. 2. 27. 龔尤倩（2002）。外勞政策的利益結構與翻轉的行政實驗初探-以臺北市的外勞行政、文化實踐為例。. 23.

(33) 受領資格。故社福機構外籍勞工僅具有勞保一次給付之受領資格。另《勞工退休金條例》給付之對象僅限於本國籍勞工、與設有戶籍之本國籍勞工結緍，且獲准居留而在臺灣工作的外國人、大陸地區人民、香港或澳門居民及與其配偶離婚或其配偶死亡，而依法規規定得在臺灣地區繼續居留工作者。 3. 《就業服務法》禁止強迫勞動及非法惟雇主如經外籍勞工同意代為保管第57條. 扣留其護照、居留證件或財物。入國工作前及後需接受健康檢查。. 其證件、財物者，則無違反本項規定。但外籍勞工與雇主之權利地位不對等，是否確為同意情形或是礙於不對等關係，仍有待商榷。. 4. 《就業服務法》外籍勞工具有不可歸不得自由轉換雇主與本國勞工有異第59條責之事由，始得申請不符合「國民待遇」，此政策即屬一轉換雇主，尚不得任種歧視性情形。意轉換雇主。. 5. 《雇主聘僱外國招募外籍勞工應向地社會福利機構申請外籍看護工應提人許可及管理辦方主管機關申報外國供左列資料，外籍勞工健檢制度與法》人生活照顧服務計畫我國社會普遍認為東南亞國家衛生書，包含飲食及住宿條件低落有密切關係，故嚴格控管之安全衛生、人身安外籍勞工來臺工作期間之健康狀全之保護、文康設施況，雖不符合「國民待遇」原則，及宗教活動資訊、生但此項政策係為了保障國民健康，活諮詢服務、住宿地手段合理下仍有必要性。點及生活照顧服務人員等內容。外籍勞工申請入國簽證，要檢附健康檢查合格報告、行為良好之證明文件。. 6. 受聘僱從事「就業服務法」第46 條第1項第8款至第11款規定工作之外國人臨時安. 規定雇主與外籍勞工提前終止勞動契約前，應前往地方政府辦理解約驗證，以探求外籍勞工終止聘僱. 置作業要點. 關係之真意，不得逕 24. 只要經過地方主管機關的驗證，確認勞雇雙方並無勞資爭議之後，雇主方得遞補新的外籍勞工，仍有勞雇雙方不對等之虞。.

(34) 自遣返外籍勞工。 7. 加強外籍勞工性侵害案件通報機制及相關單位業務聯繫與分工處理原則. 由地方政府性侵害防治中心及勞工主管單位暨外籍勞工諮詢服務中心協助緊急救援及後續相關服務，防止外籍勞工遭性侵害或性騷擾。. 通常較易發生於外籍幫傭工作場域，因其工作地點在雇主家中，勞動檢查不易，容易形成24小時待命式的工作，雇主也較容易有不當行為產生。本研究場域社會福利機構相關事件發生機率相對較低。. 資料來源：法務部（2012），公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約國家人權報告。勞動部（2013），保護所有移工及其家庭成員權利國際公約國內法化研究案以及本研究自行整理。. 綜合而言，社會福利機構為適用《勞動基準法》之工作類別，在工作時間、工作環境以及基本工資等方面已享有國民待遇工作條件保障。而我國各行業別內的外籍勞工普遍受質疑或具爭議處，為《就業服務法》有關外籍勞工在臺就業年限與轉換雇主限制，以及引進外籍勞工仲介制度等規定。此外，學者鄭津津亦指出，外籍勞工來臺工作，因其文化、語言、宗教、習慣、飲食等因素，會在生活上產生不同程度之障礙與需求，加上離鄉背井的思鄉情緒，生活管理成為其人權保障中非常重要的一環。行政機關雖已為其提供在臺工作期間必要資訊，內容包括工作權益、生活休閒娛樂、公部門或民間團體辦理多元文化節慶活動、諮詢申訴管道、人身安全預防及保護機制、外籍勞工須遵守之法令規定等服務，然而有關外籍勞工適應我國生活習俗部分，仍然需由其工作場域的主管、同仁等工作場域提供最直接的協助。. 貳、勞動權益問題我國在勞動權益議題上如同多數亞洲國家，均走在歐盟、其餘歐美國家之後，亞洲諸國形成民主政體時間尚短恐為主要原因28，為分析外籍勞工勞動權益保障議題，本研究從歐美國家所認可的相關標準切入，從分析聯合國體系內之國際勞工組織 (International Labour Organization)，針對勞工權益的研究與發展，整理現行廣受各國專家學者承認之勞工四大權利與八大核心基準公約如下表。 28. 徐國淦（2014），從國際核心勞動基準探討我國勞動人權保障，臺灣勞工季刊，第 39 期，6-23。. 25.

(35) 表 2- 4 勞工四大權利與八大核心基準公約四大勞工權利強迫勞動的禁止. 八大核心基準公約第 29 號強迫勞動公約. 公約內涵禁止為了私人、公司或社團的利益而徵用或准許徵用強迫或強制勞動。. 第 105 號廢止強迫勞動應制止且不利用任何方式強迫公約或強制勞動。結社自由及集體第 87 號結社自由及組織凡工人及雇主均有權不經事前協商權利保障公約許可建立並依團體規章參加自身選擇之團體。第 98 號組織權及團體協工人應充分享有在就業方面免商權公約受反對工會的歧視行為保障。禁止就業歧視與第 100 號男女勞工同工男女勞工之工作報酬，不因性別男女同工同酬同酬公約而有差別。第 111 號歧視（就業與基於種族、膚色、性別、宗教、職業）公約政治主張、血統或社會門閥所作足以損害或取消雇傭與職業方面之機會均等或待遇平等之區別、排斥或優先。童工的禁止. 第 138 號最低年齡公約. 徹底取消童工及逐漸提高開始就業或工作之最低年齡。. 第 182 號最惡劣形式的禁止並消滅各種最惡劣形式之童工勞動公約童工。資料來源：本研究自行整理。. 另民國98年總統批准「公民與政治權利國際公約」與「經濟社會文化權利國際公約」，同時公布「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」，將兩公約納入國內法規範，另依兩公約規定撰擬兩公約國家報告，邀請國際人權專家來臺進行審查，審查結果作成之「結論性意見與建議」就外籍勞工議題提出兩點建議，包含：仲介費用、轉換雇主限制、非法外勞管理、家事勞工勞動保障、基本工資之保障等。. 26.

(36) 表 2- 5 兩公約第一次國家人權報告結論性意見與建議 – 移工與其勞動狀況項次. 建議內容. 38. 一個重大關切的議題是移工權利的被濫用和欠缺，這發生在例如人員招募，主要涉及過高的仲介費用、對於雇主幾近完全依賴、轉換雇主的限制、有證勞工失去其身分，以及成為無證勞工後伴隨而來的驅逐出境風險等方面。家務勞工是所有移工中最脆弱的，面臨過長的工時、低工資，以及易遭受性騷擾。同時也值得關注的是包括家務勞工在內的移工，並沒有被基本的勞動保護法規所涵蓋，例如《勞動基準法》及《勞工安全衛生法》。更有甚者，一個嚴重的問題是，即使是依國際人權標準應賦予每個人的最基本權利，尤其包括食物權、住房權和健康照護權，無證勞工卻無法獲得確保。. 39. 因此專家們建議：1.基本的勞動保護法規，例如《勞動基準法》和《勞工安全衛生法》應該涵蓋移工、家務勞工和派遣工；2.外勞招募仲介商的剝削行為必須受到更嚴密的控制，虐待情形必須予以處罰； 3.移工轉換雇主的權利必須被擴大；4. 包括國民與非國民，有證或無證者在內，應保證人人得享最基本的人權，特別是食物權、住宅權和健康照護權；5.將外勞基本工資與中華民國（臺灣）公民基本工資脫鉤的提案應予拒絕，因為與聯合國及國際勞工組織標準有違。. 資料來源：法務部（2009）。. 以下將整理四大勞工基本權利，並納入兩公約結論性意見與建議所提之議題，分析社會福利機構外籍勞工權益保障之現況。首先，在「客工制度」原則下，外籍勞工獲得之勞動權益並非完整之「國民待遇」，另外因為我國原則不引進未滿18歲外籍人士，故將不納入童工勞動權利之討論；有關結社自由及集體協商權利部份，根據經濟部中小企業處統計至103年底計有138萬6,128家中小企業，然而，勞動部統計104年底全國僅有909家企業工會，表示就中小企業而言，企業工會組織率僅0.06%，故不特別分析外籍勞工結社自由及集體協商權益。. 一、聘僱與進用外籍勞工申請來臺工作前，已向親朋好友舉債，或是以財產抵押之方式向仲介公司借款29，用以支付輸出國仲介業者所收取之費用。抵臺後，亦要支付我國仲介業者之管理費用，導致外籍勞工需以初期薪資還債。因此，為了取得雇主延長工作年限以 29. 陳菊（2001），植基於勞動人權與勞動競爭力之臺灣外勞政策，. 27.

(37) 賺取薪資，將使勞雇關係間更加的不對等。大多數勞工輸出國在引介國民至勞工輸入國過程中，不論是國營、私營仲介業均會向勞工收取仲介費用；以越南為例，苦勞網 102年報導即指出「根據2013年2月19日越南TuổiTrẻ報統計，越南政府規定的仲介費為4,500美元，然仲介實際收取的仲介費高達5,000美元至7,000美元，相當於臺幣計13 萬5千元至24萬元。此外在臺工作期間尚需質押800美元至1,000美元的押金於仲介公司，相當於24,000至30,000元臺幣，據稱該筆款項係確保越南人在臺工作期間不逃跑，並質押該款項的作法係依據越南政府21/2013/TT-BLDTBXH號命令規定。」30。《就業服務法》第59條第1項各款已明列外籍勞工轉換雇主要件，限制外籍勞工除受迫性原因外，不得自由轉換雇主。外籍勞工轉換雇主仍有一定之條件與次數上的限制，並非完全自由。學者鄭津津（2010：15）亦表示，即使外籍勞工被准許轉換雇主，轉換新雇主僅能補足原聘僱許可期限，如果外籍勞工欲轉換雇主時，其原聘僱許可期限只剩半年至1年，很難找到新雇主願意接手僱用。導致外籍勞工對於不佳的雇主除忍受外，恐僅能選擇逃跑一途。. 二、禁止就業歧視/勞動條件社會福利機構外籍看護工為《勞動基準法》第84條之1規定適用另行約定工作時間、例假、休假及女性夜間工作者，工作時間通常1日達12小時。楊通軒（2009：7）研究外籍勞工之勞動權益發現，社福機構外籍看護工雖適用《勞動基準法》，但其勞動條件卻仍由雇主掌控。由於外勞工作期限屆滿後得否展延，決定於雇主，所以外籍勞工多會配合雇主要求而加班。然而其深度訪談發現，亦有外籍勞工願意協調增加工時以獲得額外薪資之情形。. 三、禁止強迫勞動社會福利機構適用《勞動基準法》，因此其工作場域內外籍勞工受最低勞動條件之保障，包含該法第5條禁止用任何非法要求勞工強制勞動、第42條雇主不得強制勞工因健康因素等於正常工作時間以外工作、與第32、49條訂有關於變相延長工時的相 30. 苦勞網（2013）:反對越南政府剝削勞工，最後瀏覽日期：2015 年 6 月 28 日。. 28.

(38) 關規定。檢視《人口販運防制法》以及相關人口販運之定義，過長工時、不得轉換雇主、雇主代為保管身分證件等，都已構成強迫勞動的指標。社會福利機構內時有耳聞機構扣留護照以及強迫儲蓄等事件，通常背後動機為降低外籍看護工逃逸之可能，再加上外籍看護工受機構「扣薪」的懲處威脅，兩者間形成雇主有間接拘禁、脅迫、強制外勞從事勞動之虞。. 四、社會安全保障隨著人口老化、少子女化等現象，保障退休後經濟安全的社會安全保障議題愈趨重要，根據世界銀行（World Bank）1994年研究報告「Averting the Old Age Crisis」31及 2005年研究報告「Old-Age Income Support in the 21st Century」32提出五層式老年經濟保障模式（Modalities and Reform Options – The Five Pillar Framework），分別透過殘補式福利、強制性、員工退休金、個人儲蓄保險以及家庭式支持的非財務性質保障等層次保障退休後生活。針對我國現行社會安全制度，依據《勞工保險條例》第6條第3項規定，社會福利機構外籍看護工有勞工保險之適用，但同法第58條亦規定，須年滿60歲滿15年保險年資者，始取得受領資格，同時《就業服務法》規定外籍勞工僱用期間最長不得逾12 年，因此社會福利機構外籍看護工僅有勞保一次給付而不具備老年給付之受領資格。而《勞工退休金條例》之退休金專戶之提繳與請領及年金保險之加保權益，依據該法第7條第1項之規定，僅適用本國籍勞工及其設有戶籍之外國籍配偶，外籍勞工被排除適用。. 參、小結無論是產業或社福外籍勞工，仍涵蓋在「客工制度」的概念之下，無法實際達到「國民待遇」程度。經文獻回顧發現，涉及外籍勞工權益保障議題之研究，問題意識大多集中於就業歧視、轉換雇主與社會保障不足等議題，例如吳靜如（2005）研究即 31World Bank（2005）. Old-Age Income Support in the 21st Century. (pp. 42-44). 32World Bank（1994）. Averting the Old Age Crisis. (pp. 233-254).. 29.

(39) 指出，臺灣政府須就外勞政策進行改變；而且進一步提出：1.取消仲介制度，強制國與國直接聘僱；2.自由轉換雇主；勞動部（2014：309-310）委託「保護所有移工及其家庭成員權利國際公約國內法化研究」結論亦指出，外籍勞工應儘量適用《勞動基準法》，並放寬外勞不得自由轉換雇主規定；並增設直接聘僱聯合服務中心實體服務據點，減少外籍勞工仲介費用負擔，中長程應朝向「客工制度」轉移至「移工制度」之政策。社會福利機構係屬適用《勞動基準法》之事業單位，由於實務上機構內外籍勞工薪資均採基本工資給付，又社會福利機構因其社會福利之屬性，同時受地方社政、勞政主管機關管轄，相較產業外籍勞工與家庭看護工較少有違反勞動基準法相關情事。其普遍受質疑或爭議之權益保障議題多屬非法扣留外籍勞工護照或居留證、在臺就業年限或就業安定費用等《就業服務法》之規定範疇，推估機構內外籍勞工受「客工制度」影響，其權益保障涉及體制面議題係多於各別機構間勞動條件的差異。. 30.

(40) 第三章研究設計文獻回顧係提供本章研究設計之基本架構，給予本章節蒐集誰的資料、為何蒐集、在哪裡蒐集資料等概念，本章研究設計將實際轉化文獻回顧之結果，設計如何蒐集「師傅級外勞」政策於實務面上得否落實與影響之分析。. 第一節研究場域根據「師傅級外勞」政策內涵，目標在外籍勞工部分，針對在臺工作滿9年，並通過後續配套之評點制度者，可申請轉為技術人才。欲著手建立外籍勞工評點制度，可由具備較完整勞動權益與工作環境之事業單位工作場域切入研究；爰此，本研究自產業與社福外勞工作場域中擇取社福外勞從業之社會福利機構為研究場域，乃考量社會福利機構不僅為適用《勞動基準法》之事業單位類型，在身心障礙福利機構與老人福利機構兩類適用引進外籍勞工機構的經營理念上，可區分為前者法定收費以服務提供為目的、後者以市場競爭為基準，在研究面上可做為不同組織目標的對照。爰此，本研究欲以臺北市內社會福利機構做為研究場域。臺北市身心障礙福利機構現有45 處，其中有進用外籍勞工者計有10家，均屬《身心障礙福利機構設施及人員配置標準》第二章所稱住宿生活照顧型機構，並多以服務心智障礙類身心障礙者以及多數為政府提供場地由民間經營之機構。表 3- 1 臺北市進用外籍勞工身心障礙福利機構家數暨經營模式統計單位：家數. 公辦民營經營模式. 民營. 8. 公營 2. 小計 0. 10. 資料來源：臺北市政府社會局。. 目前臺北市政府社會局公布的老人福利機構計有105處（不含安養型機構），其中經營模式多以私人民營為主，多數服務對象與營運設計乃針對養護需求為大宗，具有長期照護功能或兼辦者較少。 31.

(41) 表 3- 2 臺北市老人福利機構家數暨經營模式統計單位：家數. 公辦民營經營模式. 民營. 3. 公營. 100. 小計 2. 105. 資料來源：臺北市政府社會局。. 表 3- 3 臺北市老人福利機構營運服務對象統計單位：家數. 養護型服務對象. 長期照護型. 99. 養護兼辦長期照護. 4. 小計. 2. 105. 資料來源：臺北市政府社會局。. 為求研究場域之周延與互斥，並考量質化研究重視其樣本的代表性，無論是研究一群體文化或某個個案，都必須蒐集到具有代表性的資料，才能據以提出具類推性的結論（張芬芬，2003：134）。因此將從身心障礙福利機構與老人福利機構中，自不同經營模式、服務對象中各取二家機構作為研究場域，以期滿足具代表性之深度訪談樣本。表 3- 4 本研究選定機構樣本類型項次. 機構類型. 經營模式. 服務對象. 身心障礙福利機構. 公辦民營. 智能障礙及合併智能障礙之多重障礙者. 身心障礙福利機構. 公辦民營. 智能障礙及合併智能障礙之多重障礙者. 3.. 老人福利機構. 公辦民營. 長期照護型. 4.. 老人福利機構. 私立. 1. 2.. 養護型. 資料來源：本研究自製。. 第二節研究對象《身心障礙福利機構設施及人員配置標準》第6、12條與《老人福利機構設置標準》第8、11、16條針對兩類福利機構在收容不同服務對象時應配置之工作人員相關 32.

(42) 規範，可整理出兩類福利機構法定需配置之工作人員與業務職掌之關聯性。. 表 3- 5 身心障礙住宿生活照顧機構工作人員配置暨職掌職稱. 人數（與服務人數比）. 主任（院長）行政人員. 1 得兼任. 社會工作員. 1:35. 護理人員. 1:40 日間1:3~1:7 夜間1:6~1:15. 教保員. 生活服務員. 日間1:3~1:6 夜間1:6~1:15 （夜間得與教保員合併計算). 業務職掌綜理機構業務行政等相關事宜社會工作等相關事宜護理業務事宜訓練及照顧工作生活照顧等相關事宜. 資料來源：本研究整理。. 表 3- 6 老人福利機構（長期照護與養護型）工作人員配置暨職掌職稱. 人數（與服務人數比）. 主任（院長）. 1. 綜理機構業務. 社會工作員. 1:100. 社會工作業務. 護理人員. 1:15 日間1:5 夜間1:15. 照顧服務員. 業務職掌. 護理業務及紀錄負責老人日常生活照顧服務. 資料來源：本研究整理。. 經整理兩類型機構工作人員配置與職掌，本研究欲分析「師傅級外勞」政策是否能有效推動於進用外籍勞工之社會福利機構，此政策是否有助於社會福利機構福利服務的提供，以及舒緩其照顧服務人力供給不足的現況。爰此將擇定社會福利機構之主管作為研究對象，係考量機構主管最清楚機構經營管理的困難與待決議題，亦清楚照顧服務工作人員聘、留用困境，本、外籍員工間的團體動力；機構主管亦需整合機構內外等各方資源。然囿於時間與研究者語言能力之限制，復加社會福利機構內外籍勞工工作時間多 33.