第二章 文獻回顧
第二節 社會福利機構組織管理研究
壹、 進用外籍勞工之社會福利機構
依據衛生福利部社會及家庭署（原內政部社會司）民國70年訂頒之《老人福利機 構設立標準》以及民國79年訂頒之《身心障礙福利機構設施及人員配置標準》，針對
18衛生福利部（2015），完善我國長照制度-長照服務法之制定及影響。行政院 104 年 5 月 21 日第 3449 次會議。
19衛生福利部，「長期照顧服務法 6 月 3 日正式上路 長照體系邁入新里程」，106 年 6 月 3 日。
20龔尤倩（2002），外勞政策的利益結構與翻轉的行政實驗初探-以臺北市的外勞行政、文化實踐為例。
安置老人及身心障礙者單位定義機構類型、建築物配置、坪數與相關設施規範，同時 對照顧人力比例、業務職掌等最低限度要求，對照勞動部頒布《外國人從事就業服務 法第46條第1項第8款至第11款工作資格及審查標準》第20條第1項所指符合申請外籍 看護工之收容養護中度以上身心障礙者、精神病患及失智症患者之長期照顧機構、養 護機構、安養機構或財團法人社會福利機構，符合引用外籍看護工之社會福利機構可 區分為身心障礙者住宿機構21（需24小時生活照顧、訓練或夜間照顧服務之身心障礙 者）、老人長期照顧機構（包含長照型、養護型與失智照顧型）及老人安養機構等類 型，又依據同法第21條第1項第1款規定，每收容3名服務使用者，原則上得聘僱1名外 籍看護工。
貳、 社會福利機構照顧服務提供之挑戰
檢視機構類型之定義，符合進用外籍看護工之身心障礙者或老人社會福利機構均 提供24小時生活照顧，差異在於服務使用者之照顧需求不同，身心障礙者福利機構的 服務使用者多數為心智障礙類身心障礙者，需要照顧服務員提供24小時照顧服務；機 構式老人福利機構則依老人失能情形做區分，養護機構以照顧生活自理能力缺損且無 技術性護理服務需求之老人為對象；長期照護機構則以照顧罹患長期慢性疾病且需要 醫護服務之老人為主22。
本節將以兩類不同服務對象之社會福利機構，探討其照顧服務提供可能遭遇的挑 戰：
一、 身心障礙福利機構
身心障礙者因其個人生理健康與家庭社會功能的特殊性，自我國公、民營單位提 供機構式照顧服務以來，均採法定標準收費原則，衛生福利部最近一次以104年1月7 日部授家字第1030707850號函修正23頒布入住機構之收費標準，是考量身心障礙福利 對象及其家庭通常為社會上多重弱勢族群，身心障礙福利機構如採市場自由競爭機制，
21身心障礙福利機構設施及人員配置標準第 4 條第 1 項。
22臺灣老年醫學雜誌(2006)，機構式長期照護綜論。
23衛生福利部，取自：http://www.sfaa.gov.tw/SFAA/Pages/VDetail.aspx?nodeid=511&pid=3293。
調漲收費或是刪減服務都將造成身心障礙者家庭更為弱勢。因此，此類機構均不以營 利為目的，政府為了支持身心障礙福利機構繼續提供福利服務，大多由直轄市、縣（市）
政府以勞務採購方式提供經費，民間福利服務團體提供服務的公私協力機制，提供我 國身心障礙者入住機構的廣大需求照顧。
心智障礙者多屬天生致障，依據衛生福利部 （原行政院衛生署） 86年7月19日 公布之「身心障礙等級」，係指個體在成長過程中，心智的發展停滯或不完全發展，
導致認知、能力和社會適應有關之智能技巧的障礙，其中中度智能障礙定義為：「智 商介於該智力測驗（魏氏兒童或成人智力測驗）平均值以下3個標準差至4個標準差（含）
之間，或成年後心理年齡介於6歲以上至未滿9歲之間，於他人監護指導下僅可部分自 理簡單生活」（陳秋麗，2005：32）。
根據臺南市政府社會局分析（李耀煌，2012），心智障礙者照顧需求差異性大，
受不同障礙程度、不同障礙類別甚至家庭支持程度與服務使用者個別化需求等差異影 響，單一服務功能的機構，隨服務使用者年齡增長、健康狀況會有所改變，面臨需要 轉院或遭拒收困擾，提供多層級的照顧服務體系有其必要性，可使身障者受到適切的 照顧服務，以因應在地老化、連續性照顧服務需求。
綜上，身心障礙者福利機構經營因政府管制價格排除了同業間的競爭，經營問題 仍在於服務使用者的高度照顧需求性與個殊性，不同服務使用者及其家庭背景與支持 程度，需對應不同的服務策略與照顧技術，如何提供身心障礙者及其家庭全人照顧，
是身心障礙福利機構最重要的挑戰與目標。
二、 老人福利機構
相較於身心障礙福利機構採法定收費金額，老人福利機構的收費則回歸市場機 制，葉昭宏（2012）整理出老人福利機構經營時所面對的問題，仍以機構間的價格 競爭為主。
圖 2- 5 經營老人福利機構之挑戰
資料來源：葉昭宏（2012）。
研究結果顯示，老人福利機構經營成效上受價格競爭的影響較大，勞動部104年7 月統計資料指出，行業別為「居住型照顧服務業」24中之職業別為健康照顧人員25， 在當年度經常性薪資平均為2萬7,297元、總薪資平均為3萬971元，高於外籍勞工法定 基本工資的2萬8元；郭林瑋（2003：407）亦指出，人事成本低廉除了是機構聘僱外 籍看護工最大的誘因外，另一優勢便是這群外籍看護工有不少本身在其國家曾受過大 學護理或相關教育，對於照顧方法有概念。因此，老人福利機構引用外籍看護工的原 因恐與身心障礙福利機構有所不同，本點將納入後續訪談大綱設計中。
表 2- 2 醫療保健服務業項下健康照顧人員薪資統計 - 104 年 7 月 醫療保健服務業
總薪資（元） 經常薪資（元） 非經常薪資（元）
健康照顧人員
(含看護) 30,971 27,297 3,674
資料來源：勞動部。
葉昭宏（2012：47）研究指出直接提供服務的實務工作者與接受服務的住民互動
24依行政院主計總處中華民國行業標準分類（第 9 次修訂），行業別「醫療保健服務業」項下之居住型照顧服務業項包含居住 型身心障礙者照顧服務業(8702)與居住型老人照顧服務業(8703)係為本研究指涉之研究場域。
25依勞動部職類說明，健康照顧人員(含看護)指在醫療院所或社會福利機構，對病患、老人或身心障礙者提供個人照顧及協助。
現存機構 間的價格
競爭
潛在競爭 者的威脅
住民的價 格議價能
力
政府法令 政策的規定 相關社會
福利措施 的替代
最為密切，而且占機構人員的比例極高，是以其工作狀況會直接影響到機構的服務品 質26。在機構因為經營方針而儘量引用外籍勞工情形下，外籍看護工的工作素質是否 稱職左右機構照顧服務品質，亦是本研究欲了解的議題。余佳蔚（2014：46）指出，
社福機構內本國照顧服務員雖有規定培訓時間，但在從業後鮮少有專業技能提升的機 會，且獲得丙級技術執照後較少升遷的管道，擔任管理職位者大多具備護理或社工背 景。另外，針對機構內外籍看護工培訓課程雖包含疾病的認識與處理、失能者的基本 照顧需求、人際溝通技巧與緊急救援等，但外籍看護工僅在母國受訓即可，來臺後不 需再訓練即可上線作業。
三、 小結
無論是身心障礙福利機構或老人福利機構，經營管理上，兩者都仰賴優秀的照顧 服務員提供服務使用者多樣化的照顧需求，俞佳蔚（2014：47）亦指出社會福利機構 廣泛受到來自勞動市場的壓力，長照機構的服務使用者以中重度失能者居多，除了日 常生活的照顧需求，亦有心理層面的需要皆須照顧人力提供，照顧工作繁雜且瑣碎，
照顧服務人力除須提高工作的效率外，尚須面對家屬專業上的質疑、與服務使用者的 溝通方式、同儕的相處與雇主的績效壓力等。
因此，就以照顧服務使用者為最終目標的社會福利機構而言，能否有效留用具工 作經驗的照顧服務人力，將有助於機構的組織管理與有效經營，而外籍勞工已是機構 照顧服務不可或缺的主要勞動力之一，因此以留用具專業與經驗之外籍勞工為目標的
「師傅級外勞」政策，應有助於社會福利機構之經營與管理。