第三章 ：政黨輪替時代的台灣警察處理抗爭法制
第四節 ：影響警察實踐之因素
經由以上的分析，可以知道在政黨輪替時代，警察成為了具有一定自主性的 行動主體，從經驗中累積出了抗爭處理的實務作法，法律條文與上級命令雖都扮 演角色，卻並非機械式地照樣執行。因此需要進一步探究，影響著警察的實踐經 驗，支持著現行抗爭處理體制的制度與文化因素，究竟有哪些。
第一項：警察體制
隨著替代役的實施，在 2001~2003 年間完成了保一、四、五總隊移撥至地方 警察編制的工作，並將三個總隊的合計編制縮編為5667 名，2003 年的預算員額 則為4067 名，再加上保安總隊警察的支援任務日漸廣泛，有約半數均改往支援 電信、環保、森林等專業警察員額。因此機動保安警力的常任人員，實際上僅餘 下約兩千人的行政技術人員與幹部，剩下的則由約六千人的替代役警力充任。
然而面對複雜的抗爭實務，替代役的訓練不足應付，而且使用無正式員警身 分的替代役男充任保安總隊幾乎大部分警力，也違反替代役實施條例對替代役僅 能擔任輔助性工作的規定，以及保安警察總隊組織通則對人事的要求，自始就遭 到監察院的糾正。但一直到2008 年的陳雲林事件之後，負責指揮的臺北市警局 面對監察院的再度糾正，才承認讓替代役擔任第一線的疏失，從此替代役男便不 再擔任第一線的防阻與反制大隊430。
430 監察院 098 內正 0023 號糾正案文。
在替代役退出第一線之後，又無法重新收回已移撥與有固定支援勤務的員 額，因此警政署採取的政策是將要求地方警察接受鎮暴訓練，隨時應需求召集各 地區崗位上的員警，擔任機動保安警力。此舉造成許多重大影響，首先是面對突 發事件時保安警力的集結速度變慢，彼此之間的配合也不佳，反應速度與防阻實 力都大幅下降。而地方警察本來只需要負擔日常的情報工作，現在也需要站上第 一線處理聚眾活動處理勤務，也排擠了地方警察處理日常勤務的時間，因此往往 得拼命加班，或是取消一部分巡邏等日常勤務，若發生長時間大規模的抗爭事 件，則會造成治安的空窗期：「一個分局要出四十個人，反正有要就要把所有勤 務放下來，出四十個人。重大事件時察戶口、交通取締都會暫停。」431
在解嚴後由於將預算員額投入各個保安總隊的建制，臺灣地方的基層警力早 就捉襟見肘，即便歷經保安警力的支援與移撥，仍然沒有解決這樣的問題。人力 不足導致基層員警工時長、班表亂、加班只要超過超勤津貼額度就只能換成無用 的嘉獎，因此聚眾活動的專案勤務，無疑是讓基層員警的過勞雪上加霜，這相當 程度限制了第一線的抗爭處理能量，讓第一線的警察傾向透過協商確保控制，避 免動員人力。但若衝突升高，決策層級升高，在不需付出額外的超勤津貼下，政 府高層仍有能力大規模調度警力，而不用擔心須付出額外的財政成本。
第二項：警察文化
除了制度因素之外，警察的文化也會影響警察的抗爭處理。進入政黨輪替時 代後，雖然一些教科書當中對抗爭的評價開始正反併陳，但就結論而言仍是將其
431 受訪者 P3。
視為負面的。對於相關法律的介紹也相當形式，且並不討論警察權力受法律限制 的一面。在對抗爭的認知方面，大致承襲先前確立的「類型、成因、特性、影 響」，「科學地證明」去政治化、抗爭的高暴力風險以及對社會的負面影響，並且 仍是以相當負面的敘事介紹過往臺灣的抗爭事件。無論是引用的文獻或是研究的 內容，都缺少與較新的社會學、法學等的對話，也與台灣的街頭實況脫節，仍就 在延續著培養對抗爭者「敵情意識」的教育。
從警大的學士畢業論文當中，也可以觀察到敵情意識價值再生產的現象仍舊 相當穩固，並未隨著政黨輪替時代而有大幅改變或受到挑戰。論文中的研究架構 與論述，包括類型學、心理學的詮釋以及負面的歷史敘事及抗爭形象，與上述的 教科書均相當雷同432。
但這樣的教育體系，原先是由於警大與警專體系獨占了警察的來源，並且是 採取集中式、半軍事化的養成方式，因此有利於警察內部意識形態的一致。但從 2006 年開放非警專畢業生也可考基層警察特考以來，有大量一般大學畢業生成為 警界的新血，這些不同背景的警界新血或許不會對這套敵情意識的說法照單全 收，值得繼續觀察。
向來關於抗爭現場發生的警察過當執法行為，警學一般將其解釋為個別員警 的脫序行為，而忽略了背後的集體心理因素。但前述從教育體系所灌輸的敵情意 識，到由於人力不足而從日常與勤務中累積的疲累與憤怒，以及警察相信自己有 權責也有能力區分、標誌與排除某些「壞」抗爭者/記者的刻板印象營造，都提供
432 例如尹俊翔著，〈從群眾心理論群眾事件之處理--以我國三一九事件為例〉(中央警察大學，
2002)，頁 4。洪正晟著，〈現行警察機關處理聚眾活動之研究〉(中央警察大學，2008)，頁 1-4。鄭展庭著，〈現行警察機關處理聚眾活動之作為與原則之研究〉(中央警察大學，2009)，頁 2-8。三篇學士論文對於群眾事件的類型論述幾乎是雷同的，而洪文與鄭文在「成因」與「特性」上 的討論也幾乎一模一樣，僅有詳細簡略之別。
了警察對抗爭者抱持負面情緒的基礎。例如受訪者P2 就以「社會/政治」的區 分，來解釋目前他眼裡應選擇執法的抗爭類型與理由：
有些是政治立場或意識型態的，例如支持台灣獨立的，立法院那邊也是 有一些，這在社會上的共識還是很分歧，如果他們太偏激我們就會很強 硬的執法。但有些社會議題，例如反迫遷，我們就比較是幫忙、協助、
會柔性勸導。
因應社會情勢的不同，這種針對特定議題抗爭者的思維，除了承襲以往的類 型學之外，在教科書中也有可能出現新的分類，例如以下這段2012 年出版的保 安警察教科書，其聚眾活動處理章節一開頭的引文：
隨著兩岸交流日趨頻仍，後續兩岸經合會議議題持續發燒，復以有心人 士從中鼓煽利用，製造事端，並透過傳播媒體大事渲染，因而導致集會 遊行、集體陳情、請願、抗議、自力救濟等違法脫序事件層出不窮。433
而在警政署 2014 年頒布的一項「保護違規靜坐群眾離開訓練教範」當中，
其前言也有類似的陳述：「隨著後續兩岸議題持續進行，動輒透過集會、遊行、
陳情、請願或抗爭方式，展現集體意念，不僅影響社會安寧秩序，更侵害了公共 利益。」當然，在前引的教科書或教範當中，並未明文要求學生對兩岸議題相關 的抗爭者作出甚麼特別對待。不過若考量警學體系當中歷來的類型學傳統，可以 說比起對所有抗爭者一視同仁，這些教材仍舊較傾向塑造一種區分與標誌出特定 執法對象的警察文化。
433 翁萃芳著，保安警察概論，頁 163。
而在驅離現場，作為執法者的正當性確信、強調尚武男子氣概的警察文化、
集體、匿名、蒙面行動造成的免責心理、以及壓倒性的武力優勢情境，催生了在 驅離現場可恣意施暴的集體心理434。而原應在現場扮演煞車閥，阻止員警失控的 指揮體系，在事中不作為，事後更往往能成功掩蓋與阻斷究責，甚至記功升遷的 歷史經驗，更是助長了執法過當的因素之一。
第三項：政治部門
警察機關雖然是法定的集會遊行主管機關，但若涉及較大規模的事件，則會 成立處理小組進行指揮。但處理小組並非固定編制的單位，究竟成員該有哪一 些，應設在哪一個單位與層級，並沒有一個標準。決策機制的缺乏制度與不透 明，造成抗爭處理時的權責不相符，實際上下決策之政治部門，因而得以推給警 察機關脫免政治與法律責任。比較明確的體制是特勤維安法制化後，特勤條例當 中明訂由國安局主導，故與維安相關的抗爭處理權責就較為清楚。
此外，如同在第二章所探討的，警察的指揮與人事權限一直都是台灣地方自 治的敏感議題，雖然組織上全國警察機關之上級機關均是警政署，地方政府仍有 相當的發言權。在政黨輪替時代後，直屬中央的保一、四、五大量移撥成為地方 警力，同時機動保安警力的調度以及指揮，也轉為地方責任制，警力優先由地方 調度，現場則由該管分局長指揮。受訪者P3 就表示：「從民國九十幾年之後都是 地區責任制，保一不像以前一樣一申請就支援」。人力資源往地方配置，更加強 化了地方政府在抗爭處理上的發言權，因此當警政署與地方警察局在抗爭處理上 不同調時，指揮權誰屬就變成重要的問題。地方首長可能會直接對警察局長提出
434 Della Porta、Fillieule 著，Policing Social Protest，頁 234。
要求，這樣的要求在警政組織法上雖然效力有待商榷，但往往相當有效，例如在 2004 年的總統大選選後抗爭當中，就發生了警政署與台北市政府不同調的情況：
台北市長馬英九核准總統府前集會「合法化」，讓「不合法、不取 締」的現況解套，也將球丟回中央，但過程是苦勸王卓鈞局長一小時。
王局長原依集會遊行法不同意核准總統府前抗爭活動，……基於「這場 集會的訴求不是台北市的問題，而是全國性的問題，法律上追求的國家 公義，遠超過現場群眾的違規行為」，同意核准。
在驅離前最後關頭，內政部警政署長張四良卻二度以電話要求台北
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