：戰後到解嚴的警察處理抗爭

中華民國憲法雖明訂有集會遊行自由與請願自由，但在戰後未久，臺灣就進 入了由動員戡亂時期臨時條款(1948)以及戒嚴法，與臺灣省戒嚴令(1949)為基礎的 動員戡亂戒嚴法制狀態(下稱戒嚴法制)。在戒嚴法制之下，建構了相當嚴苛的抗 爭法制，以及高壓的鎮壓實務，但這並不意味著在法律上完全沒有抗爭的空間，

臺灣人民也並未放棄抗爭行動，以下將先就解嚴前的警察抗爭處理法制與實務，

作一概略性的介紹。

第一項：警察處理抗爭相關法令

在戒嚴法制之下，針對警察處理抗爭方面的法令，大略可分為原先即有效的 普通法範疇，以及在戒嚴法制下的特別法。由於普通法的嚴苛程度以及禁止範

圍，均不如戒嚴法制下的特別法，在戒嚴法制下，仍是以特別法為主要管制工 具，此外特別法的思考也會滲入普通法的修訂當中，導致了以禁制為導向的法制 度建構。但由於臺灣仍存在地方自治選舉，民間的社會活動也無法完全禁絕，選 舉以及其他集會活動規定所製造出的縫隙，就成為了在戒嚴法制下，狹窄但仍舊 存在的法律空間。

1.相關限制條文

戒嚴時期於普通法與戒嚴法制的特別法當中，均有針對警察處理抗爭的相關 條文，特別是在戒嚴法制欲限制的人民自由權當中，與抗爭相關的集會、遊行、

請願等自由，因為被認為與秩序維持有關，因而是重點限制項目，對於當時的整 體法制度當中的主要限制與罰則，整理如下表：

表格 2 戒嚴法制下之警察處理抗爭相關限制條文

條文內容 罰則

普通法

工會法第 29 條：「工會或職員、會 員不得有左列各款行為：……五、

集會或巡行時攜帶武器。」

工會法第 56 條：「工會及其職員或會員 有第二十九條各款行為之一時，除其行 為觸犯刑法者，仍依刑法處斷外，並得 依法處以罰鍰。」

請願法第 6 條：「人民集體向各機關 請願，面遞請願書，有所陳述時，

應推代表為之；其代表人數，不得 逾十人。」

無

請願法第 11 條：「人民請願時，不

拋擲足以妨礙交通之物者。……

刑法第 101 條：「以暴動犯前條第

刑法第 150 條：「公然聚眾，施強

市罷工罷課及其他罷業，得禁止及

間，意圖擾亂治安，有左列行為之

(臺北：唐山，2009)，頁 5-19、359-425。1960 年代發起「自覺運動」與「自覺運動推行會」的學 生，在被捕前亦有討論公開抗爭政府打壓事宜。參郭秋霖著，〈磨劍試霜為不平--記十五年前的一 次學生運動〉，《新潮流》10 (1984.8.13)，頁 36-39。相關當事人的思想與行動脈絡雖然有著相當的

此外也可以從上表看到，其實從戒嚴時期開始，在違警罰法、道路交通管理 處罰條例(下稱道交條例)乃至於刑法，就已經有許多會對抗爭事件產生管制效果 的立法。例如抗爭者對警察的不服從可能觸犯妨害公務，而針對特定抗爭對象進 行的靜坐圍堵也可能觸犯強制罪，在路旁徵求連署、發送傳單或宣講，相關道具 也有可能觸犯道交條例。在戒嚴時，這些普通法或許可能因為更嚴苛的戒嚴法 制，而在對抗爭行為的壓制上顯得較不顯眼，但到了解嚴以後，這些持續存續的 相關法令，仍舊張開了一張法網，正對著各種類型的抗爭行為。

2.合法抗爭空間

雖然有前述戒嚴法制之下的禁制立法，但並非在法律上沒有賦予任何集體行 動發生的空間。首先是在1954 年所立法的請願法，使得請願成為民眾聚眾表達 意見的合法途徑。雖然自始規範了請願人數不得逾10 人，因此合法的做法為因 某事聚眾之後，仍需再另行推派10 人以內的代表，再前往主管機關或民意機關 請願⁹⁶。實際上卻未必如此，時有請願人數超過10 人⁹⁷，甚至是與警方發生拉 扯的情況發生⁹⁸。執政者對請願流程的預設，僅是推派代表向特定機關面陳意 見，作為機關決策之參考而已。在單純意見陳述、會談的場合，即便是代表人數 超過十人，也不致被視為威脅。不過若是請願活動藉由參與人數，對機關施加壓 力，此即為政府所不樂見。但一旦請願廣為民眾採用為表達意見的管道，當民眾 遇到訴求不為機關所採納時，即可能在請願的名義下，改採對輿論界發聲⁹⁹，或

歧異性，在此限於篇幅，不做進一步的討論。

96 〈「臭」事又一宗﹗〉，《聯合報》，1954.05.06，04 ; 〈邱昌渭不甘聞臭，率眾昨見俞主席〉，

《聯合報》，1954.05.19，05

97 〈反對進口日自行車〉，《聯合報》，1954.07.24，05 該次立法院請願工業總會與腳踏車公會代 表，總計共有十五人。

98 〈南門違建戶婦女 往市府請見主席〉，《聯合報》，1958.09.07，03

99 〈信義路違章建築，住戶籲請勿拆〉，《聯合報》，1954.06.21，03

是率眾圍堵¹⁰⁰等等，較能夠對政府施加壓力，但衝突性也較高的行動方式，行動 劇碼的界線實際上是相當浮動的。

為了因應上述情形，警備總部在 1958 年發布「請願須知」，要求請願者事前 向治安機關申請，並限制僅能在民意機關或行政機關進行請願。1969 年並提出請 願法修正草案，要求請願以書面為之、備詢代表僅能5 人、並將結果「應」通知 當事人改為「得」通知、不得請願事項增列「得訴願之事項」、並增訂「不得有 聚眾脅迫、妨害秩序、妨害公務或其他不法情事」條款。最後限制書面請願與廢 除結果通知義務兩項，未通過立法院審議。備詢代表改為10 人，其餘則照案通 過¹⁰¹。

除了請願之外，集會自由亦是名列於憲法所保障之權利清單之內，加上在實 際的社會生活中，集會的舉行無可避免，如人民團體之會員大會等等，故法律上 允許一定的集會活動空間，確有其必要性。因此自戒嚴法制之伊始，即採取了許 可制的集會管制模式，要求集會30 人以下由警察分局核准，30 人以上則由縣市 政府核准並報戒嚴司令部備查。

相關規定其後迭經修正：1953 年的(42)府社二字第 115005 號函進一步區分

「人民團體集會」與「臨時集會」，人民團體之會員大會與例會，須於七日前呈 報主管官署核准，主管官署就會員大會須派員指導，並且副本函送警察機關，決 定是否派員到場；其他集會則「另案通敕實施」。1959 年警備總部又發布行政函 令修正集會許可的辦法，區分「臺北衛戍區內」與「臺北衛戍區外」，在前者舉 行集會，50 人以下集會在前者須在 7 天前由當地警局核准，後者則僅規範當地警 局核准後，需再送警備分區指揮部備查；50 人以上集會在前者須在 12 天前由當

100 〈南門違建戶婦女 往市府請見主席〉。

101 劉人豪著，集會無理? 遊行有罪!-集會遊行管制的歷史形塑與法律實踐，頁 14-17。

地警局轉送警備總司令部本部核准，後者則由警備分區指揮部核准後，送本部備 查。

到了 1968 年的臺灣省警務處(57)警保字第 142001 號令，較之先前的函令，

對於集會各層面的管制規範均周全許多，已經初具日後集會遊行法的雛形：首先 是在規範對象方面，從「集會」變成了「集會遊行」。其次在許可規範上，規定 人民團體集會需報主管官署核准，其他集會則為「臨時集會」，台北衛戍區內以 200 人為界，以下需一周前報當地警局核准，以上則十日前由警局轉報警備總司 令部核准；衛戍區外則以500 人為界，其餘規定相類，只是警備總司令部改為地 區警備司令部。在事前準備方面，則要求警察對集會性質、成員屬性、路線、人 數等事先調查評估，擬訂計畫並與其他轄區警局、情治、警備部門保持聯繫。在 面對申請者方面，則要求進行宣導、溝通、必要時給予勸導或警告，以及相關公 文書表的統一¹⁰²。

最後則是在公務人員選舉罷免法中，規定有公辦與自辦政見發表會，使得選 舉期間成為「民主假期」，透過自辦政見發表會，得以公開的表達對政治的意 見，以及對政府的批評。政府雖有鑑於此，因此在選罷法中亦限制了不得另行公 開演講、不得聯合舉辦自辦政見發表會等規定，意圖限縮競選活動期間公開集會 的數量以及影響力。在重重限制之下，選舉期間的公開論政以及相互助講，仍然 在戒嚴時期累積了未來集體行動的條件，並且成為反對人士聚集群眾、團結組織 與傳

達理念的重要途徑¹⁰³。

102 相關函令變遷以及修訂過程相當複雜，尚涉及行政部會間以及行政立法間的折衝，我在此僅就 法規面較重要之函令擇要介紹，主要整理自劉人豪著，集會無理? 遊行有罪!-集會遊行管制的歷 史形塑與法律實踐，頁17-24。詳細的法律史考察請參原文。

103 詳細分析參林竣達著，〈政治主體的誕生：戰後台灣政治論述及民主概念 1970s-1980s〉(臺灣 大學，2010)，頁 50-70。

綜觀上述條文的立法策略，是將「表達特定具體政治訴求」以及「聚集群 眾」分開來，切割成「請願」與「集會」兩種行為類型，請願可表達政治訴求但 不得聚眾，並且進一步將其活動的公共空間限縮於特定官署，集會則可聚眾，但 對於表達政治訴求之政治性集會，進行較嚴格的管控¹⁰⁴。而兩者兼具的政見發表 會，則以限縮其舉行期間(限於競選活動期間)，以及活動範圍(不得聯合舉辦、不 得另為公開演講)，以求降低其對政府的衝擊。

第二項：警察處理抗爭實務

從前述的法規分析可知，在戒嚴時期的警察處理抗爭法制，一方面給予了一 定的抗爭與意見發表空間，但另一方面則透過以管制為主的程序規範，以及嚴刑 峻罰的戒嚴法制，並留有相當寬縱的裁量空間，希望確實地將民間的抗爭控制在 政府的掌握之內。以下將分析在這樣的法制環境下，警方處理抗爭實務呈現出什 麼樣的樣貌。

在戒嚴法制的法律暴力下，賦予了警察相當充分的武力鎮壓空間，在許多知 名的政治抗爭事件，例如二二八事件、美麗島事件當中，也確實使用了武力鎮

在戒嚴法制的法律暴力下，賦予了警察相當充分的武力鎮壓空間，在許多知 名的政治抗爭事件，例如二二八事件、美麗島事件當中，也確實使用了武力鎮