第三章 ：政黨輪替時代的台灣警察處理抗爭法制
第一節 ：抗爭前之階段
在抗爭例行化、制度化的情況下，雖然抗爭貌似和平而開放，但警察的策略 選項依然豐富320。警察在處理抗爭時，比起「執法」(enforcing the law)，其實更 傾向於運用裁量的彈性，以確保自身對抗爭的「控制」(keeping control over situations)321。在具體的作法上，由於集會自由的特殊性，要藉由集會遊行行使的 表意自由，就必須要有制度、社會與文化的條件配合，例如要能夠抵達特定的場 所、聚集足夠人數、獲得媒體的注目等，集會自由才有意義322。相對的，民主化 下的抗爭處理核心，就並非對言論內容的審查或禁止，而是在於如何控制住這些 讓抗爭有效的條件323。因此，除了法令條文的變動外，更需要研究警察從十幾年 來一次又一次的「依法」裁量當中，究竟編織出了什麼樣的抗爭處理實務體系，
又是被哪些制度與文化因素所支撐著，如此方能夠貼近真實的抗爭管制，並指出 其問題所在。以下將從行動者的視角出發，分別依抗爭前、中、後之階段，先就 現行法體系下的警察處理抗爭相關法令做一介紹，其次是考察警察處理抗爭的實 務做法，最後討論可能影響警察處理抗爭的因素，在政黨輪替時代的變化，以及 實際上如何發揮影響。
第一節：抗爭前之階段
抗爭處理並非在抗爭的當下才進行，對抗爭者而言，事前的串聯會議、籌
320 Della Porta、Fillieule 著，Policing Social Protest，頁 235-236。
321 Porta、Peterson、Reiter 著，Policing Transnational Protest：an Introduction，頁 7。
322 Starr、Fernandez、Scholl 著，Shutting Down the Streets: Political Violence and Social Control in the Global Era，頁 11。
323 Starr、Fernandez、Scholl 著，Shutting Down the Streets: Political Violence and Social Control in the Global Era，頁 42-43。
備、宣傳、到抗爭現場的移動等都是抗爭的一部分，而臺灣集遊法的許可制，規 範了抗爭者必須向警察遞交許可，同時也代表必須給予警察一定的資訊，並且與 警察協商，目前為止的爭議，大多集中於許可制下的警察裁量權限，究竟是準則 許可還是有濫權裁量的問題。然而事實上，警察實務當中環繞著抗爭事前籌備工 作所進行的各種警察行為，並不僅止於核發許可而已，以下將一一進行說明。
第一項：警察處理抗爭相關法令
雖然在抗爭開始之前，抗爭者尚未有實際活動，因此除了申請集會遊行之 外，應該並無法令可介入之處，目前為止的討論也大多著眼於集會遊行法的相關 規範。但實際上在抗爭前的階段，尚有其他相關法令，授權警察在情報搜集、場 地控管等方面著手進行處理抗爭的準備工作。
1.集會遊行法之相關規範
根據集會遊行法第 8 條，室外的集會遊行需要向主管機關，也就是集遊所在 地的警察分局申請許可。因此警察機關就此申請程序上法定權限，是審查集遊申 請是否有違反集遊法第11 條的禁止事項，按照集遊法第 11 條的意旨，此處的行 政裁量餘地應予以限縮，採「準則許可制」，若無違反禁止事項，並備齊法定所 需資料，則應許可。
但除了許可與否之外，根據集遊法第 14 條，警察機關尚可規範限制事項，
其可限制之原因與事項包括維護重要設施安全、防止妨礙公務、維持交通與公 衛、維持公共安寧、關於集遊的人數、時間、場所、路線、以及妨害身份辨識之 化妝事項。其可限制之範圍可說是相當廣泛。
許可制之目的，除了審查是否有違反禁止項目之外，要求提前申請乃是讓警 察有時間進行相關部署，例如安排現場的交通疏導與管制、防阻器材之部屬或是 加強特定機關或人物的安全維護等。根據釋字718 號解釋，相關配置的目的應是
「協助集會、遊行得順利舉行，並使社會秩序受到影響降到最低程度。」若是規 模較大的集會遊行，則事先申請支援人力與進行勤務分配。
2.管制區劃定之相關法令
除了禁制區以及場地申請以外，還有一種事前針對特定場所之限制，就是
「管制區」的劃定與相關部署。現行法中劃定「管制區」之法源依據各異，劃定 後之效果也各自不同，過往劃定之法源依據不一，目前比較常見的，是並用警職 法第6 條、第 27 條與道交條例第 5 條進行管制區之劃定。此外若涉及特種勤務 條例中的維安對象，則依特勤條例第12 條，因應危害防止之必要可劃設安全維 護區，並準用警職法進行管制與查驗。一經劃定之後，則可對進入範圍內的民眾 能夠進行全面性的身分查證，或是直接限制在管制區內的行動自由甚至帶回留 置，也能於事前便部署對特定區域進行封鎖或管制進出。這些管制措施都能夠事 前防阻與排除抗爭事件的發生。
3.事前情蒐與介入之相關法令
在作業程序當中，明定有「情報作業」一節，規範事前蒐集抗爭相關情報的 各種作為，其作法包括了「情報佈建」324、「監偵」325、等等。簡言之，作業程
324 警察機關處理聚眾活動作業程序第 1230 條「情報佈建：各級警察機關均應加強情報佈建；對 轄內各種聚眾活動有關之人、事、時、地、物完成全面調查，並廣泛蒐集活動前之預警情報，對 慣性參與即具暴力傾向份子並應建檔列管。」
325 警察機關處理聚眾活動作業程序第 1242 條「情報蒐集：……三、警察分局及其所屬各單位，均
序要求警察不僅是要在收到集會遊行申請後，才開始進行情報蒐集，而是必須在 平時就主動展開情報工作，徹底掌握民間社會的各種情資，以備處理抗爭之用。
除了「情報作業」之外，與事前工作較相關的尚有積極介入抗爭前籌備工作 的「化解措施」326、「協調連繫」327與「文宣工作」328。「化解措施」主要為透過
「接觸溝通、疏導、調處、警告約制、監控」，讓人民不走上街頭以免影響社會 秩序，若仍走上街頭，則預防集會遊行的違法傾向，事前監控有影響力之特定人 物。「協調連繫」在事前階段則是指和其他警察機關、司法、情治、抗爭對象單 位、媒體的事前情資交換與連絡。「文宣工作」則包括平時透過「法令宣導」、
「為民服務」與「反映民意」讓人民守法、信賴警察並且充分掌握民情，在具體 抗爭發生時則需採取「心理反制」，其目標為不需強制手段就瓦解其行動，在事 前階段的作法包括透過媒體報導引起大眾反感、告知附和者被利用使其退出、事 先蒐集並曝光其不法企圖等等。
在刑法部分，在抗爭前進行宣傳跟號召時，視其文宣內容，若被認為有非法 活動的嫌疑，例如進行公共空間占領、或者不服從警方命令等等，則可能涉嫌刑 法第153 條煽惑罪，進而啟動相關偵查程序。
第二項：警察處理抗爭實務
做為集會遊行的主管機關，警察機關除了接受申請、進行審核做出處分並事
應對警勤區佐警及刑責區隊員加強佈建與蒐情教育，並指導其運作，轄內如有經常聚眾活動特定 對象，應交付警勤區佐警及刑責區隊員，使加強監偵，原則上應以警勤區佐警執行為主，刑責區 隊員得視轄內治安狀況，妥為運用，以不影響其主要勤務執行為宜。」
326 警察機關處理聚眾活動作業程序第 1310 條-1360 條。
327 警察機關處理聚眾活動作業程序第 1410 條-1450 條。
328 警察機關處理聚眾活動作業程序第 1510 條-1535 條。
前安排好相關的部署之外，還包括了更加積極的情蒐以及介入作為，以下將檢視 這些規範，在實務上是如何運作的，又會對抗爭造成什麼樣的影響。
1.對抗爭參與者的事前排除：
憲法雖保障集會遊行基本權，但實際上並非所有人都有權主辦或參與所有遊 行。根據集會遊行法第十條，未滿二十歲、無中華民國國籍、遭判處有期徒刑、
保安處分或感訓處分在執行完畢之前、以及受禁治產宣告者，不得擔任集會遊行 的負責人與糾察員。而公務人員行政中立法第九條，限制了公務人員包括主辦集 會遊行在內政治活動之規定。國防法第六條亦有行政中立條款，限制了軍人不得 參與協助政黨、政治團體與公職候選人活動。甚至集會遊行法第十四條關於妨害 身份辨識化妝之限制，也有可能造成對特定群體的排除。
基於對負責人與糾察員的身分限制，在臺灣的外國人社群，例如外籍配偶或 外籍勞工團體，即便有居留權，若有集會遊行的需求，則需要臺灣人的「人頭」
進行掛名，方能通過許可制下負責人與糾察隊消極要件的限制。對在台居留的外 國人而言，常常正是因為無國籍身分所受之不利益，而透過集會遊行爭取工作、
居留的權利329，但此一規定使其無法光明正大以自身為主體進行抗爭，使其處境 上又更加弱勢。
在全球化的時代下，由於資本與政治組織的全球化，與之對應的抗爭團體的 跨國串連與聲援也日趨頻繁，因此，國境管制體系也被動員起來，以削弱抗爭者 的動員能量與跨國連結。例如在舉行各種跨國高峰會議時，往往也會有來自世界
329 趙彥寧著，〈情感政治與另類正義: 在台大陸配偶的社會運動經驗〉，《政治與社會哲學評論》
16 (2006)，頁 87-152。
各國的抗爭者，因此主辦國為了消弭抗爭力量，以安全為名對於邊境進行嚴格管 制日漸頻繁。即便能夠踏入國境，由於集會遊行的基本權保障是以國家為基礎，
因此往往並不保障無本國國籍者的集會遊行權利，即便在部分地區(如歐盟)開始 嘗試以協定保障外國人的相關權利，但大抵上跨國的集會遊行權仍是不受保障 的330。
臺灣雖然被排除於許多國際組織之外，但對於相關的控制並不落人後。雖然 除了做為負責人與糾察隊的身分受限外，集會遊行法並無禁止外國人參與的規 定。然而在實際上，確有外國人參與抗爭活動之後，被以「參與政治活動不符停 留、居留目的」、「危害我國利益、公共安全、公共秩序」為由，被移民單位強制
臺灣雖然被排除於許多國際組織之外，但對於相關的控制並不落人後。雖然 除了做為負責人與糾察隊的身分受限外，集會遊行法並無禁止外國人參與的規 定。然而在實際上，確有外國人參與抗爭活動之後，被以「參與政治活動不符停 留、居留目的」、「危害我國利益、公共安全、公共秩序」為由，被移民單位強制