警察機關處理聚眾活動作業程序

針對集會遊行的處理，以動員戡亂時期集會遊行法為母法，警政署在 1990 年6 月 25 日函頒了「警察機關處理聚眾活動作業程序」(下稱作業程序)²¹⁷，以取 代1988 年函頒的「警察機關處理聚眾活動指導計畫」²¹⁸，作為處理抗爭時的主 要行政規則。其內容主要按照處理抗爭之順序，一共分為「總則、申請與核定、

保障合法、取締非法、防制暴力、現行犯之逮捕、移送司法機關偵辦、善後作 業」共八章²¹⁹。其規範內容相當詳細地包括了情報作業、化解措施、文宣工作、

保安警力整備與運用、蒐證作為、非法行為認定、取締非法之一般程序、對暴力

214 陳春林著，日本對於聚眾集會、遊行、示威等活動的管制，117。

215 陳守國、林進坤、何善溪，「保障憲法賦予權利，建立共同規範」----訪學者對集會遊行法草案 意見，中國時報，1987 年 7 月 23 日，第二版。文中訪問中興大學法律系教授黃東熊、政大法律 系教授黃越欽與立法委員黃主文。

216 聯合報，「集會遊行法，立法普獲支持 主委與學者，認為禁制太多。」，聯合報，1987 年 7 月 23 日，第二版。

217 (79)警署保字第 20000 號。關於此一作業程序的具體內容與效力問題，會於後面討論相關行政 規則的章節再進行詳細分析。

218 (77)警署保字第 00579 號。

219 其體例並非依照一般法律條文之條號條次，而是以章節撰寫，例如第 1210 條指的是第 1 章第 2 節第 1 項，第 1241 條則是第 1 章第 2 節第 4 項第 1 款。

行為之處理程序、逮捕現行犯之必要程序等等，幾乎所有關於警察處理抗爭的相 關細節均在其中²²⁰。

第二項：警察處理抗爭實務

由於抗爭的規模與數量與日俱增，對解嚴後代替警總成為抗爭處理主體的警 察而言，不只需要充實自己的鎮壓實力，更需要發展出一套制度化的抗爭處理模 式，以降低抗爭處理的動員成本。因此解嚴後警察實務從實力鎮壓為主，政治談 判為輔，開始發展出一套協商為主鎮壓為輔，「依法行政」的制度化抗爭處理模 式。

戒嚴時期警察處理抗爭的正當性來源，雖然也有將法律做為正當性來源的論 述，但一來所引之法律依據大多不明，或是以戒嚴法制做為根據，二來對於當時 的警察行為，即便沒有法源依據，也並不會受到挑戰。因此向法律尋求正當性的 需求並不明顯。

但在解嚴之後，戒嚴法制漸次退場，形式上已經承認集會遊行自由的行使，

因此已經很難再以上街者是共黨、叛亂等說詞正當化警察行為，將所有抗爭者定 位為非法在法律與論述上也變得缺乏說服力。因此警察實務上開始需要向法律條 文尋求正當性。從520 農民運動的衝突之後，可以看到政府的處理守則從最早的

「打不還手，罵不還口」、及其後的「不擴大、不衝突、不流血」，轉化為「保障 合法，取締非法，防止暴力」²²¹，執法正當性的訴求從「警察不動，所以若有衝

220 由於該作業程序全文長達 200 頁，因此在此無法細數全部規定，將在第三章詳細討論警察在各 階段之處理作為時，進行進一步的討論。

221 彭紹瑾著，《羣眾與集會遊行之研究》([桃園市]：臺灣桃園地方法院檢察處，1989)，頁 350-351、359。

突一定是抗爭者的錯，有執法正當性」²²²，轉換為「抗爭者若違法，則警察有正 當性進行取締」。

因此為了獲取抗爭處理的正當性，在警察體系中也開始可以看到在實務與警 學方面，開始強調集會遊行法的解釋與應用²²³。姑且不論其見解內容良莠，或是 和實務是否有落差，這說明了與戒嚴時期以鎮壓技術為核心的討論不同，「暴 民」的界線從「未上街者/上街者」，轉移到了「合法遊行/非法遊行」、「多數守法 者/少數違法者」。做為正當性來源與制度性行為準則，解嚴後法律正式的成為警 察抗爭處理技術的一環。而隨著警察操作集會遊行法的技術漸趨純熟，街頭上警 民互動的準則，以及協商的起點亦從政治與群眾實力的對抗，轉變為例行化、制 度性的法律依據²²⁴。

但要強調的是，援引法律做為正當性來源，以制度性的協商為主要處理手 段，並不代表警察失去或放棄了武力鎮壓的實力或是意願，政府仍大幅擴張保安 警力與裝備，特別是在郝柏村任行政院長的任內，更是採取強勢鎮壓的抗爭處理 對策。所謂警察與抗爭者的協商，仍是在以鎮壓實力為後盾的情況下進行的，即 便是面對一般民眾，未有嚴重衝突的驅離場合，警察仍有較具攻擊性的執勤習 慣：「我們是公權力，但可能盾牌撞下去我就大力撞，一般的民眾哪受得了盾牌 打過去，那是早期的陣痛。²²⁵」若遇張力較高的抗爭現場，在解嚴後乃至於1990 年代的抗爭現場，仍不難見到武力鎮壓的場景：

222 例如關於美麗島事件中的衝突，警察的論述主要著墨在群眾如何攻擊警察，造成警察受傷，而 非抗爭行為的違法性。

223 如呂世明著，〈警察人員對於群眾事件應有之認識〉，《警學叢刊》19 卷：1 期總號 73 (1988)，

頁24-32。; 朱源葆著，〈集會遊行法及警察執法上幾個值得商榷的問題〉，《警學叢刊》20 卷：1 期總號77 (1989)，頁 56-68。

224 關於警察處理的例行化可參何明修、蕭新煌著，台灣全志 (卷九) 社會志：社會運動篇，頁 120-123。

225 受訪者 P3。

(1988 年 520 農民運動)幾百個穿制服警察列成兩隊……霹靂小組將 從不同方向逮捕回來的「暴民」，按著頸部或拉著頭髮，連拖帶踹的拖 進警局前必經這條人牆通道，兩旁警察每個人手上拿著安全帽或頭盔，

輪流猛 K「暴民」的頭部與背部，使他們每一個人滿臉都是血，前面、

後面全是哀號²²⁶。

(1995 年 9 月 17 日環保聯盟立院抗爭)好幾十名警察將高成炎、林長 茂兩人團團圍住，並以鐵條刺破休旅車後窗，將水泥灌入車裡；坐在裡 面的林長茂，搖下車窗要將頭上水泥往外撥時，警員把他眼鏡弄掉、並 拿水泥抹入他的雙眼²²⁷。

學者何明修與蕭新煌分析了 1990 年代的集遊法許可比例，以及每十萬人的 平均集遊法起訴人數比例，並指出高許可比例代表警察許可的任意性降低，而針 對每年均有相當比例的未申請集會遊行，則代表著警方傾向不壓制未經許可的集 會遊行²²⁸。而高許可比例也經常被援引為集會遊行法之許可制為「準則許可制」

的論據，主張由於是準則主義而非特許主義，因此並未逾越必要程度²²⁹。但實際 上警察對許可的裁量，除了許可與不許可之外，對於許可內容的協商也是很重要 的，在前述警察鎮壓實力所造成的權力不對稱之下，協商可能未必真的是雙方平 等地交涉，甚至是警察「準則許可」²³⁰。而相當比例的未申請案件，究竟是不願

226 吳永毅著，〈運動在他方: 一個基進知識分子的工運自傳 一個基進知識分子的工運自傳〉(The Hong Kong Polytechnic University，2008)，頁 99。

227 〈30 年國家暴力唯一勝訴 員警判賠 25 萬元〉，《新頭殼》，2014.4.3

https://tw.news.yahoo.com/30%E5%B9%B4%E5%9C%8B%E5%AE%B6%E6%9A%B4%E5%8A%9B%E5%94

%AF-%E5%8B%9D%E8%A8%B4-%E5%93%A1%E8%AD%A6%E5%88%A4%E8%B3%A025%E8%90%AC%E5%85%83-072601130.html 該案 後續警員被以毀損罪起訴，參〈89 年偵續字第 157 號台北地檢署檢察官起訴書〉，

[A_0004_0007_0014]，收錄於臺灣法實證研究資料庫，法律文件資料庫。

228 何明修、蕭新煌著，台灣全志 (卷九) 社會志：社會運動篇，頁 117-120。

229 參內政部對「集會遊行法是否牴觸憲法」釋憲聲請案之綜合答辯書，內政部編，集會遊行法有 否牴觸憲法等釋憲案相關資料輯要，頁159-188。

230 Della porta 文獻 李震山調查報告

申請，還是實際上根本無法獲得許可？而這些未申請的抗爭現場，警察與抗爭者 又是如何互動，是否就真的沒有為難與壓制？這些制度化後衍生的問題，我會在 後面的章節，進行進一步的討論。

第三項：影響警察處理抗爭之因素 1.警察體制

戒嚴時期軍事情治體系透過組織與人事轉入掌握警察體系的局勢，在解嚴之 後開始鬆動。在組織方面，解嚴後警總雖然意圖維持自身在警政體系與勤務的影 響力²³¹，但仍於動員戡亂時期終結後，於1992 年改制為海岸巡防司令部，不再 負責相關業務，也沒有權限指揮警政體系。即便以軍職擔任局長的國安局作為統 籌包括警政署在內的情治單位，仍為警政署的上級之一，警政首長也需參加國安 局的情治會議。而郝柏村在行政院長任內，實際上的警政決策也是交給任行政院 顧問的退將親信負責²³²。但在警政體系在組織上已非隸屬於軍方，而有了獨立自 主的決策權限。

而在解嚴後的一段期間，由於警力不足，憲兵確實經常出動支援警察的鎮暴 勤務。在法律層面，國安局與國防部也試圖以刑事訴訟法中具憲兵「司法警察」

的身分，正當化憲兵對抗爭現場的介入，甚至推動集會遊行法的修法，明訂授權 憲兵可處理集會遊行勤務。但最後修法並未通過，此後除了特定單位的維安工作 之外，憲兵也漸次淡出集會遊行的現場²³³。

231 民進黨中央黨部著，《民意戰士--民進黨立法院黨團的奮鬥》(台北：民進黨中央黨部，1989)，

頁231-233。

232 張瑞德、曹忻著，從一線一星到警政署長 : 盧毓鈞先生訪談錄，頁 284-294。

233 劉人豪著，集會無理? 遊行有罪!-集會遊行管制的歷史形塑與法律實踐，頁 65-66。

而在人事方面，李登輝在 1990 年當選總統之後，開始整頓警察體系，將在 任長達六年多的警政署長羅張調回軍職，任用警界出身的莊亨岱出任警政署 長²³⁴。而隨著末代軍人署長的退場，雖然郝柏村在行政院長任內，仍有干涉警政 人事，安插軍系人馬的情況²³⁵，但大體而言警界人事已擺脫了軍系的制度性介 入，也不再有軍轉警的情形了。

軍系退場，警政自主之後，為了因應抗爭勤務的人力空缺，政府開始大幅擴 充中央、集中式的保安警察總隊，從1989 年到 1991 年，保安鎮暴警察的預算在 三年間合計一百七十億左右，光是保安鎮暴警察的預算就占了中央警政總預算的 一半左右。而在人員方面，1990 年保安總隊從保一總隊另外分出保四與保五總

軍系退場，警政自主之後，為了因應抗爭勤務的人力空缺，政府開始大幅擴 充中央、集中式的保安警察總隊，從1989 年到 1991 年，保安鎮暴警察的預算在 三年間合計一百七十億左右，光是保安鎮暴警察的預算就占了中央警政總預算的 一半左右。而在人員方面，1990 年保安總隊從保一總隊另外分出保四與保五總