第四章 社會學與民主治理
第四節 從政治領導邁向官僚的社會化
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件。因此Berger列舉了在社會學的透視力中我們能夠「看穿」的一些社會議題，
諸如：社會控制、社會階層化、制度、角色理論、知識社會學、參考團體理論、
決定論與社會自由等等。而法制、政治體系、道德、風俗、禮儀、職業、私生活 等都是相應而來的社會控制體系，人就生活在社會控制的體系之中。社會學家只 要有一個階級的兩項基本指數：所得與職業，就能列出一長串的預測，因為人出 生即為階級的一員，也活在階級及其所帶來的所有行為的限制之內，這就是為何 社會學家的預測常能作出大致準確的預測與判斷。
社會學的想像與社會學的透視兩者可以視為是互補的兩個社會學思考上的 基本技術，社會學的想像提醒我們除了以個人生命歷程來解釋世界之外，還要能 夠跳脫自身，從更寬廣的角度來將個人煩惱結合結構議題來共同參照；社會學的 透視讓我們從生活中習以為常的事務中看出不一樣的端倪，並且柔軟的從各種可 能的角度來思考事件的發展可能性。兩者各有指涉，但是都通向同一種思維：那 就是個人以外的角度，以及各式各樣的可能性。這因此讓社會學的學習者有了通 往集體的動機與意願，而從集體的層次來思考也使得學習者在無形中認可了社會 的多元性，並且嘗試著面對社會，思索回應它的可能性。因此，我們可以說，社 會學在本質上就具有創造與親近公共性的傾向，社會學主要在探討人類的境遇本 身、以瞭解社會為目的，理所當然就必須瞭解人性，社會學因而也是一門人文主 義的學科，更重要的是它讓學習者在探索的過程中，就能讓公共性進入其意識 中，所以，當我們覺得需要讓民主、公平正義、公共性等議題能夠被更廣泛的討 與重視時，社會學是一個非常好的入門途徑，亦是一個非常好的觀念平台，治理 理論若能加入更多社會學的觀點，相信能更加深治理的理論深度並對其傳播更有 所裨益。
第四節 從政治領導邁向官僚的社會化
讓我們將社會學的思考運用在我們對官僚問題的探討上。在前面幾節，我們 觀察到目前台灣政府一些違背公共治理要求的現象，例如公務人員的僵化與缺乏 彈性、以及行政思維中仍具有「數量政治」的保守思想存在等等。就實際狀況來 說，我們真的很需要公務員能夠具有更多的「同理心」，但是如果要深究這個原
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因，我們會發現把這個責任全部施加在公務員身上似乎有些不妥，特別是第一線 的基層行政人員。筆者在前面提到，「依法行政」或著是韋伯所謂的「切事性」
（Sachlichkeit）135成為目前公務員最高的職業倫理，而這個守則除了是總統經常 提倡的觀念之外，還會落實到規定公務員業務職掌的相關法規之中，對於公務人 員的實際生活有著重大的影響。韋伯將日常執行行政業務的公務員定義為「以政 治為職業的」政治參與者，意思是說，公務人員是憑恃其專業技術，以能夠熟練 處理行政業務維生的政治從業者，因此，「依法行政」的規制成為 40 萬公務員日 常生活中的個人經驗，也成為行政機關的組織文化。「依法行政」的捆綁事實上 來自更廣泛的結構因素；所有的行政人員事實上都是社會成員，也具有公民的身 份，但是在奇特的組織文化束縛之下，我們的公務人員或許身不由己。總統口中 的「同理心」，公務人員或許不是沒有，而是不能為，除了在上一節中我們看到 官僚對於社會力的壓制之外，其實官僚自身也正處在其與權力政治與政治領導糾 纏不清而作繭自縛的困境之中。
例如今年（2010）五月通過的《公務人員行政中立法》，在此法條文中，明 文限制公立學術研究機構研究人員等「不得為支持或反對特定之政黨、其他政治 團體或公職候選人」從事若干政治活動，立法院並附帶決議要求教育部修改相關 法律對教師做類似限縮。其中，最為關鍵的第九條所列禁止的行為包括「主持集 會、發起遊行或領導連署活動」、「在大眾傳播媒體具銜或具名廣告」、「公開為公 職候選人站台、遊行或拜票」。意味著自六月十日起，所有公立學術機構的研究 人員、教師，各級博物館、圖書館工作人員都被禁止從事這些政治活動。以後「考 試院會同行政院以命令」可以禁止更多的政治行為。除了對學術人員的管制之 外，主條文本身就嚴重限制公民參與政治的基本權利。條文稱「公務人員不得為 支持或反對特定之政黨、其他政治團體或公職候選人，從事下列政治活動或行 為」。可怕的是，所有公務人員（包括學者）公開評論政策，都可能被詮釋為「支 持或反對特定之政黨」，而被判違法。譬如公開支持 ECFA，就等於支持目前執 政黨的政策，公開表達保留，等於是反對執政黨。結果是不論贊成或反對 ECFA 的公開評論都同樣違法。就規範對象而言，《公務人員行政中立法》忽略憲法第 十一條所保障的學術自由。透過第十七條的準用，將「公立學校兼行政職教師」、
「公立學術研究機構研究人員」與一般公務員等同視之。由此看來，《公務人員
135 韋伯以「切事性」一詞形容一種以「就事論事」而不受個人好惡影響的處事態度。並將其視 為是官僚行政中最特別的一種倫理。
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行政中立法》忽略「公立學校兼行政職教師」與「公立學術研究機構研究人員」
的學術自由保障。例如：學者基於其研究認為某政黨的政策有問題，而提出連署 或舉辦遊行，這裡除了展現學者的言論自由外，還涉及了學者的學術自由。此外，
《公務人員行政中立法》第二條基於「教師係從事教學、研究工作，並享有憲法 保障之言論、講學等自由，且教師法公佈施行後，教師與公務人員已分途管理」
而將教師排除在外，令人不解的是：為何教師兼行政職後，其所受到的學術自由 保障，便消失無蹤？ 而就規範內容而言，《公務人員行政中立法》第九條忽略憲 法第十一條所保障的言論自由。除了第七款概括條款過於不明確外，由於第一、
二、五款涉及公家資源的使用或公權力的行使問題，較無疑問，但是，第三、四、
六款即可能產生爭議，因為這裡涉及公務人員意見的表達。不可否認地，對公務 人員的行政中立應有所規範，但若不區分公務員是否利用其身份，一概對徽章、
服飾等涉及人格核心的事物，或是「下班」後政治言論自由的表達，以法律做無 區別的限制，則有過度侵害公務人員言論自由的問題。舉例來說，公務人員下班 後，依其作為一個公民的身份，而參與相關的公務事務，如其未利用其「公務人 員」的身份（例如：以此身份為號召），則並無受到更嚴格限制的正當性。因為 如欲對公務人員與一般公民做出差別對待，即需有相當的理由，否則，將違反憲 法第七條的平等權。更確切地說，當公務人員未利用其身份時，欲對其言論自由 作更嚴格的限制，需有合理的差別待遇。行政中立本是天經地義，其重點應在規 範行政權、政府服務與資源的提供與接受；規範必須有兩個核心成分：第一，人 民或團體，不分政黨（或背景、宗教、族群等），都可以公平取得政府開放的服 務與資源。該法徒有宣示：「公務人員於職務上掌管之行政資源…其裁量…不得 有差別待遇。」可是民眾或團體如受黨派歧視，該法完全沒有提供立即而公平的 申訴、救濟途徑。第二，有行政權者不得以國家的服務或資源，圖利特定政黨。
為此，政務官因掌握的行政權和資源最大，最應優先適用規範，可是此法卻將政 務人員排除在外。再者，該追究的應該是取得額外服務和不當利益的政黨與個 人，再循此追訴提供此利益的公務人員。收受者和提供者都必須接受行政或刑事 責任。雖然《公務人員行政中立法》在某程度保障基層公務人員免於上級的指令 拘束，但卻以犧牲其更大的言論自由，與「公立學校兼行政職教師」、「公立學術 研究機構研究人員」的學術自由為代價。執政者如此對憲法基本權的漠視、對規 範內容與對象類型化的欠缺，在在都突顯出執政集團對於公民權利、民主精神的 冷感，更重要的是，雖然總統帶頭要求公務員應該更貼近民眾，要有同理心，但
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是在立法過程中卻是容許此法嚴加限制了公務員參與政治與社會運作的機會，剝 奪了公務員的公民身份，在這樣龐大的結構壓力下，我們又該如何期待公務人員 能夠理解社會需求，能夠具有「同理心」？
《公務人員行政中立法》提醒了我們應該將中立倫理的規範焦點放在真正擁 有政治與行政權力的人身上，但是直至目前為主，我們並未看到對政務人員或是 民意代表具有像《公務人員行政中立法》一般苛刻的法制規章出現，反倒是在《公 務人員考績法》的修正案中看到了權力集團的合謀，而將依法行政的公務員推上 火線，成為眾矢之的。原先考試院推動的「三丙滾蛋，最低三趴」改革，意指各 機關每年強制考核出「至少」3%的人員為丙等，而若連續三年考績為丙等者則 淘汰解聘。雖然在三月新版修正過後，放寬了 3%的規定為 1%，也不再強制每 年必須達到丙等的考績額度，而三年連續丙等的期間也放寬至十年，但是此法的
《公務人員行政中立法》提醒了我們應該將中立倫理的規範焦點放在真正擁 有政治與行政權力的人身上，但是直至目前為主，我們並未看到對政務人員或是 民意代表具有像《公務人員行政中立法》一般苛刻的法制規章出現，反倒是在《公 務人員考績法》的修正案中看到了權力集團的合謀，而將依法行政的公務員推上 火線，成為眾矢之的。原先考試院推動的「三丙滾蛋，最低三趴」改革，意指各 機關每年強制考核出「至少」3%的人員為丙等，而若連續三年考績為丙等者則 淘汰解聘。雖然在三月新版修正過後，放寬了 3%的規定為 1%，也不再強制每 年必須達到丙等的考績額度，而三年連續丙等的期間也放寬至十年，但是此法的