第四章 社會學與民主治理
第一節 治理性與治理能力：政治權力的多中心運作
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在如何管理社會、安排社會，而尚未體認到應該將自我融入社會，將行政體系予 以「社會化」的階段。也就是說，應該要倒轉「政府授能給民間」的思維，而回 歸到民主政治的本質，亦即由「民間授權給政府」的基本認識才對。然而這在邏 輯上有點本末倒置，因為就現狀而言，我們不可能要求一個握有政策權力的實體 主動的放棄手上的權杖，除非我們讓它覺得非有必要。但是這並非不可為，若此，
治理理論首先就應該朝向更加具有公民社會理論意涵的方向發展，而不是仍然固 守在行政組織理論的層次上。治理理論相較於傳統的官僚制理論，甚至是晚近的 新公共管理等思潮，已經在民主問題上進步許多，然而，本文認為，只要治理的 詮釋範圍仍然落在行政理論維持自我存續的框架中的話，那麼治理就永遠不會是 一個完備的民主政治理論，因為對政府角色的檢討永遠滯後於社會的需求產生，
因此，治理理論的完備化，其根本在於如何將內容朝向探討促使行政體系的社會 化、公務人員的公民化，為了達成這一個目標，筆者認為治理理論必須多一點的 加入社會學、甚至朝向公民社會理論來轉型發展，在本章，筆者將從傅柯治理性 的探討為出發點，探討治理所代表的歷史意義，以及加入哈伯瑪斯的公共領域概 念來討論民間社會與人民結社對於行政社會化的必要性。
第一節 治理性與治理能力：政治權力的多中心運作
一、治理性：傅柯的系譜學考察
關於治理「實質意義」的形成過程，傅柯（Michel Faucoult）有著深刻的研 究，而這也是Kooiman所整理的第十點的詮釋：「治理與治理性」的問題。傅柯 以歷史研究的方式考證了「治理性」（Governmentality）96的起源，他認為「統治」
96 Governmentality是傅柯首創的一個複合字，從其語意結構分析，其代表「統治」（governing）
與「心性」（mentality）的一種連結。基本上，傅柯使用「治理性」一詞在於強調以不同的意識，
思考有關統治的問題。在這裡其所指的並非是一種個人心性或意念的表示，而是一種有關統治意 識（mentalities of government）之集體行動的呈現，形諸於一些知識、信仰和意見的實體（制度、
習慣）；這也意味著在理解這些實體的權力運作技術時，不能不去分析其中所蘊含的政治理性問 題。有關傅柯討論治理性的文獻，主要見其《Governmentality》一文以及 1977-1978 任法蘭西學 院院士期間一系列的演講（後編為「安全、領土和人口」 ”Security, Territory, Population：Lectures at the College de France” 演講集）。
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（government）在（西方）十六世紀成為一個普遍性的議題，由於民族國家運動 加上向外擴張的殖民主義，以及宗教改革與反改革運動的效應，造成國家的集權 化與社會力昂揚兩股力量同時的衝擊；因此，政治共同體的一體感開始出現，「誰 來統治」、「如何統治」、「統治的目的與方法」等問題開始尖銳化97。而關於統治 議題的爭議直到馬基維利（Niccolò Machiavelli）的《君王論》（Il Principe；The Prince）問世之後開始有了定位，甚至延伸到了十九世紀亦未曾停歇，亦即：統 治者在何種情況下才可以維持國家主權？傅柯認為《君王論》中有一個非常重要 的突破，就是在馬基維利眼中，君王（prince）與其君權（principality）之間並沒 有任何的本質的、自然的聯繫存在；也就是說，君權對於君王來說完全是一種外 加的（external）的關係，因此，要如何維繫這種若即若離以及可能隨時失去的 關係，就成為君王的「技藝」問題98。這個問題經過十七世紀學者持續的發揮，
演變成君王的自我管理以及對社會治安（police）兩個向性的問題，而兩者之間 有個共通點，那就是「經濟」（economic）。經濟一詞原本是與「家政」有關的詞 彙，但是在君主必須展現「修身、齊家、治國、平天下」之能力的情況下，經濟 變成人與事、人與物、人與人的合理關係的稱謂99，傅柯強調，統治技藝的核心 問題就是把經濟的目的導入政治實踐當中。至此，傳統的主權政治也與新型態（相 對於十六世紀之前）的統治技藝之間有了區隔，對於主權政治來說，法律的頒行 與遵守就完成了主權的自我要求與宣稱，而對統治技藝而言，問題並不在於法律 施加於人，而是在於如何以種種技術（tacties）來正確處理事情100。
傅柯描述這種統治典範的轉變是一種把統治目標從主權置換為「人口福利」
的過程，而支配的主體也從握有權力的正體轉化為掌握技術的集團，這一點與韋 伯所描述的「理性化」進程以及技術官僚日漸壯大的說法相仿。而傅柯則是以「治 理性」的出現來含攝這一段過程，並闡述其意涵101：
（一） 一個由制度、程序、分析、反思、計算與策略形成的整體（狀態），讓 特殊而複雜的權力形式得以運作，其對象為總體人口，以政治經濟學為 主要知識形式，而其根本技術手段為安全機制（apparatuses of security）。
97 Michel Foucault, 〈Governmentality〉, in 《The Foucault Effect: Studies in Governmentality》, edit by G. Burchell, C. Gordon and P. Miller,1991, London: Harvester Wheatsheaf. p.87-88.
98 Ibid.: p.89-90.
99 Ibid.: p.92.
100 Ibid.: p.95.
101 Ibid.: p.102-103.
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（二） 統治（government）的權力形式，凌駕其他形式（如主權、規訓）成為 長期籠罩西方的穩定趨勢，一方面導致一套特殊統治機制（apparatuses）
的形成，另一方面則是整體相關複雜知識（savoirs）的發展。
（三） 「治理性」這個名詞還指這樣一個過程，或者說這個過程的結果；經由 這一過程，中世紀的司法國家（the state of justice），在十五至十六世紀 轉 變 為 行 政 國 家 （ administrative state ）， 而 現 在 則 逐 漸 「 治 理 化 」
（governmentalized）。
在上述對於傅柯的治理性論述的簡單整理當中，我們不難理解，為何傅柯的 論述會成為Kooiman對治理的整理中少數但具體的「外援」理論（這是指相對於 以行政管理為基礎的治理論述）。傅柯對於治理性過程的歷史研究，顯然在相當 程度上證成了政治經濟學以及行政管理在政治過程中取得主導地位的正當性。至 少，歷史研究的呈現給人一種「事實就是如此」的意味。然而，若是把傅柯的論 述就止步於此，可能會喪失掉足以補充治理的規範意義上的重大資源，就像長期 研究傅柯的學者Chris Barker為治理性所下的個人註腳為：「橫貫社會秩序的規制 形式，藉此人群被置於科層政權和規訓模式底下。形成特定統治機構與知識形式 的制度、程序、分析和計算，它們構成了自我反身性的行為和倫理能力」102。也 就是說，傅柯細心考證統治與治理的變遷問題，其主要目的在於突顯權力政治是 如何轉變成主體政治的局面的，而這因此也讓治理性論述所描述的當代政治世界 有了「民主」的實況和社會的多元文化狀態在其中，以及在政治分析上將「國家」
與「政府」進行拆解脫鉤的工作。對此，傅柯喜歡用「砍掉國王的頭」來作為隱 喻，對於傅柯而言，治理性，或著說是治理技藝的充分展現，只有當「沒有頭的 身體運作得像有個頭」的時候才是完滿的狀態，換言之，傅柯用著這樣的暗喻來 說明，在治理問題中，官方治理機構的績效事實上在於展示其自身有多服膺民主 社會的運作，以及這個社會又有多珍惜它可以行使的權力，包括賦予政府代理行 政權力的同意權。
二、治理能力：Kooiman 對傅柯治理性概念的補充
當政治的目標從主權問題轉移到人口問題的時候，此時行政系統的存續意義
102 Chris Barker, Cultural Studies: Theory and Practice. 2000, London: Sage. p.385.
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已經註定不再是滿足執政者的權力慾望，而在於如何回應社會的主張。從社會政 治系統的角度而言，「不可治理」的現象乃是傳統政治行政統治系統無法面對複 雜性、動態性和分歧性的環境現況；因此，統治系統表現出來的要不是能力不足，
就是已達極限。在這種情況下，統治系統就嘗試減少統治需求（例如：經由解除 管制），或是將需求予以轉移（例如：民營化、BOT），以及第三種方法，即將「政 府－社會」的單邊分離關係轉換為互動主義（interactionist）的焦點103。這種強 調政府與社會互動，以及從系統動態的角度，投入與產出之間關係的治理思維，
基本上就是回應環境的複雜性、動態性和分歧性等，所產生的新的改革理念。基 本上，過去幾乎沒有任何一個理論，是從上述政府與社會的互動關係有系統地思 考統治與治理的問題，Kooiman 則從此一角度進一步闡釋其所謂「治理能力」
（governability）的概念：他將治理能力視為「統治需求」（governing needs）與
「統治能力」（governing capacity）兩者間持續不斷求取平衡的過程。顯然，統 治需求與統治能力乃是社會政治系統「投入」與「產出」的重要項目，同時也是 統治互動中雙邊平衡的關鍵要素。
從社會的層次來看，一個社會政治系統的基本需求有二方面：一方面是計 劃、導引、協調的需要；另一方面是個人自由、自主、成長和影響的需要。當然，
雙方面的需求都會因為技術、經濟和社會的發展而得到加強。在許多相對立的需 求方式透過公共平台（public plate）達成協議後，又會回到集體需求的運動上。
由於人們過度強調政府在處理過程中的作用，使得人們可能會忘記所有社會層次 上，甚至在我們所慣稱「人民共和」（people’s republics）之社會政治體系中，民 間社會應該自我擔負的政治責任又是什麼。事實上，大量需求平衡的過程，關鍵 通常在於私部門，而政府的角色常常是無關緊要的。因此，大量需求仍然是在社 會的自我管制與自我導引的基礎上得到滿足。然而越來越高度的動態性、複雜性 與多樣性的社會持續互動過程有可能衝擊或威脅到這種平衡。Kooiman 進一步指 出，對系統層次上的混沌、失去方向與分裂之傾向進行整體管理是社會政治需求 形成的重心。尤其，這樣的需求一直在增加，在一定程度上必定與公部門和私部
由於人們過度強調政府在處理過程中的作用，使得人們可能會忘記所有社會層次 上，甚至在我們所慣稱「人民共和」（people’s republics）之社會政治體系中，民 間社會應該自我擔負的政治責任又是什麼。事實上，大量需求平衡的過程，關鍵 通常在於私部門，而政府的角色常常是無關緊要的。因此，大量需求仍然是在社 會的自我管制與自我導引的基礎上得到滿足。然而越來越高度的動態性、複雜性 與多樣性的社會持續互動過程有可能衝擊或威脅到這種平衡。Kooiman 進一步指 出，對系統層次上的混沌、失去方向與分裂之傾向進行整體管理是社會政治需求 形成的重心。尤其，這樣的需求一直在增加，在一定程度上必定與公部門和私部