從官僚行政到公共治理：一個社會學的考察 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學社會科學院社會學研究所碩士論文. Department of Sociology College of Social Science National Chenchi University Master Thesis. 政治大. 立從官僚行政到公共治理：一個社會學的考察. ‧ 國. 學. From Bureaucracy Administration to Public Governance：. ‧. A Sociological Perspective. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. 吳宗霖. engchi. i Un. v. Zong-Lin Wu. 指導教授：顧忠華教授 Advisor：Chung-Hua Ku, Professor. 中華民國九十九年十月 October, 2010.

(2) 不言謝誌. 且縱歌聲穿山去，埋此心情青松底，常棲息。. ──呂黛. 謝辭，究其本質，是一種註定後發而先至的語言，其不公之處，尚不止此。多少學子辛勤筆耕，就為了奔向最後這一頁短文，中間的長篇累牘，轉瞬間彷彿都只成謝辭終點站之前的一幕幕過眼風景。再者，在通篇論理的茫茫字海中，惟有這醒目的一頁試圖以情動人、以文相親，而得獨佔那人性中最為討喜的一面。謝辭之於一本學位論文而言，出力最少，卻享盡眾人眼光，這原是文章社會中的剝削現象。. 立. 政治大. 我畢生之關懷，無他，「公平」二字而已。因此，我開始躊躇，如此模仿從. ‧ 國. 學. 眾地試圖以寥寥數頁羅列出人名並一一致謝，這究竟對於每一位有恩於我的人是一種敬意還是褻瀆？而每一份都是百分之百的敬謝之意，又豈能讓排序、身份、. ‧. 稱謂等等文章必有的空間規則給顯得像是零和賽局，有所分配而您多他寡？對於這份論文所代表的我的生命歷程中佔有每個獨特位置的您，又豈能貪圖省力，在. Nat. sit. io. er. 貌、更不誠懇。. y. 同一個平台，輸送出標準化、同一化的罐頭謝辭作為饋贈？不，這不公平、不禮. al. iv n C 就該搭配一篇謝誌的世俗規範。我相信多元的恩情只能是多元報答的，所謂紙短 hengchi U 情長終究只是自欺欺人。「寧我謝天下人，勿教天下人謝我」更是梟雄之輩所言， n. 因此，我決定貫徹反對以一頁之篇幅而媚取眾人的感情投注，拒斥一份論文. 文過於情，吾不與之。恩人哪！請理解宗霖最後的反骨！所謂大恩不言謝，非不該謝，實為不該以言盡謝。故此，我決意以人生的下一頁開始，作為我對您無盡謝意的開場白。. 宗霖 2010/10/13 於台北．中和. i.

(3) 論文摘要. 當代的治理論述若持續侷限在以行政觀點為主軸的治理論述中，將會是對落實善治理想的不利條件與危機來源。但這並不表示治理就是一個不值得被討論的概念，事實上，現行治理理論的價值在於，它補充了韋伯官僚制論述中較被忽略的公民社會力量的部份。在韋伯的理想政治運作計畫中，只有議會或是民選政治家具有可以同時和官僚以及公民社會溝通的機會，也只有民選政治家擁有政治溝通的權力與責任，而. 政治大為此點，韋伯的官僚制論述被後來的行政理論詮釋成為政治與行政截然二分的論立. 官僚及其管理對象，也就是公民社會之間的交流則不成為韋伯考量的重點。也因. ‧ 國. 學. 點，產生了傳統官僚制的弊病。. 在治理的觀點中，政治代表的是一個社群對於未來方向的集體決定過程，政. ‧. 治的責任不應該有任何一個實際的參與者能夠卸下，無論是官僚體系內的公務人. sit. y. Nat. 員或是民間社會中的平民百姓。治理理論擴大了自韋伯以降的精英民主論觀點，. n. al. er. io. 政治不再是精英的意志能否貫徹的問題，而是如何在當代多元化社會場景的實況. i Un. v. 下，完成各方力量的整合協調出一致對策，這點可以從治理理論非常重視第三部. Ch. engchi. 門在公共政策形成過程中扮演的角色中得到驗證。. 盱衡當前台灣政治社會，民間社會力除了必須突破過去威權統治所遺留的枷鎖，還必須主動給予官僚制指引與監督，將行政體系予以社會化，為行政與社會透過第三部門互動的機制找到其正當性的來源。. 關鍵字：官僚制、治理、第三部門、公民社會、行政體系社會化. ii.

(4) Abstract It will be crises to make a society step into the “good governance” stage if the modern governance theory still confined in the public administration theoretical perspective. But it doesn’t means the modern governance theory is valueless to be discussed. In fact, the modern governance theory stressed on the role of civil society in the governance situation, and which was ignored by Max Weber’s bureaucracy theory. In Weber’s opinion, only the member of parliament could have the chance to communicate with the civil society and bureaucracy, and only the member of parliament have the power to take the responsibility of political communication. Later. 政治大 politics and administration theory” and made the traditional bureaucracy become a 立 the public administration theory interpreted Weber’s viewpoint as “the separation of trouble maker.. ‧ 國. 學. In the viewpoint of governance theory, what politics represents will be a. ‧. community for the future direction of the collective decision-making process, no one should not unload the political responsibility actual, whether public servants within. Nat. sit. y. the bureaucracy or in civil society civilians. The governance theory expanded the elite. io. er. democracy theory, the problematics of politics is no longer the question how political elite will carry out their wills, but how to integrate the pluralistic political ideology. n. al. Ch. i Un. v. into one coordinated consensus. This may take the Third Sector from the governanace. engchi. theory to obtain the confirmation in the role which in the community policy forming process acts. Looking at the current Taiwan's political society, civil society must break the force in addition to the legacy of past authoritarian rule chains, but also must take the initiative to give guidance and supervision of bureaucracy, then the administrative system will be socialized, as administrative and social interaction through the mechanism of the Third Sector to find its source of legitimacy.. Keywords: bureaucracy, governance, the Third Sector, civil society, the socialized administrative system.. iii.

(5) 目次第一章. 緒論 ------------------------------------------------------------------ 1. 第一節. 研究動機與形成背景 --------------------------------------- 1. 第二節. 論文主旨及章節安排 --------------------------------------- 4. 第三節. 研究策略 ----------------------------------------------------- 10. 政治的官僚化：韋伯的政治社會學與官僚制研究 -------- 12. 政治大. 第一節. 韋伯的社會學方法論 -------------------------------------- 12. 第二節. 韋伯的政治社會學 ----------------------------------------- 23. 第三節. ‧ 國. 第二章. 學. 韋伯的官僚制研究 ----------------------------------------- 29. 官僚行政與公共治理：政府角色的變化 -------------------- 39. ‧. 第三章. 立. Nat. io. sit. y. 第一節政府至上：傳統公共行政時期的觀點 ----------------- 40. er. 第二節尋回公共性：公共管理的反省 -------------------------- 44. al. n. iv n C ------------------------------------------------------45 hengchi U. 一、新公共行政. 二、新公共管理 ------------------------------------------------------- 48. 第三節治理：民主與績效的辯證 -------------------------------- 53 一、治理作為公共管理思潮的重整階段 ----------------------------- 54 二、全觀型治理 ------------------------------------------------------- 61. 第四節猶豫的公共性 ----------------------------------------------- 63 第四章. 社會學與民主治理 ----------------------------------------------- 67. 第一節. 治理性與治理能力：政治權力的多中心運作 -------- 68. iv.

(6) 一、治理性：傅柯的系譜學考察 -------------------------------------- 68 二、治理能力：Kooiman 對傅柯治理性概念的補充 ------------------71. 第二節. 第三部門：台灣的公民結社與公共領域 --------------- 73. 一、台灣第三部門概況 ------------------------------------------------ 73 二、哈伯瑪斯的公共領域與審議式民主論述 ------------------------- 76 三、第三部門在公共治理中的功能與限制 ---------------------------- 78. 第三節. 反思公共性：社會學的參與 ------------------------------ 82. 一、統計政治與「均值人」 ------------------------------------------- 80. 政治大. 二、社會學與公共性 ----------------------------------------------------------------82. 立. 從政治領導邁向官僚的社會化 --------------------------- 86. 學. 第一節. ‧ 國. 第四節. 第二節. 論文限制與未來展望 --------------------------------------- 98. 結語 ------------------------------------------------------------------ 93. ‧. 本文總結 ------------------------------------------------------ 93. io. sit. y. Nat. er. 第五章. n. al 參考文獻 ----------------------------------------------------------------------102 iv Ch. n engchi U. v.

(7) 第一章. 緒論. 所有的學術工作，皆預設邏輯與方法論的規則為妥當：這些是人在世界上定位的一般性基礎，而至少就我們的特定問題而言，這些預設最不構成問題。不過，學問進一步預設：學術工作得出的成果，有其重要性，亦即「有知道的價值」。顯而易見，我們所有的問題都包含在這裡；因為這項預設無法用學術方法證明。這個預設，只能根據它的終極意義來詮釋。－ Max Weber．《學術作為一種志業》. 第一節. 學. 研究動機與形成背景. ‧. ‧ 國. 立. 政治大. 關於社會學，筆者並非科班出身，而是一個後進的學習者。在進入研究所之. y. Nat. sit. 前，筆者在大學階段修習的專業知識是公共行政學，雖然未盡勤勉，然而四年下. er. io. 來，卻也多多少少累積了關於公共行政學這個學科的基本理解與認識。這段求學. al. n. iv n C hengchi U 將所學知識與觀點和日常生活實況相結合時，發現到儘管公共行政學至今已發展經歷，讓筆者產生了更多的疑惑以及進一步求知的好奇心；原因是，當筆者試圖. 出相當細密的理論架構以及各式各樣的技術標準，但是政府部門卻始終在公共政策的輸出與執行層面不斷產生許多瑕疵與未盡之處，與政策的接受者—人民的期待有所出入，而始終無法取得廣大民眾對於政府的信任；另一方面，對於公共行政領域的學習者而言，這個學門之下的要求是必須了解到政府部門組織架構、政策過程、以及各項業務處理等「實用」技術，並且能夠將其應用之，但是，對於公共行政在實務操作上的主要對象－亦即「社會」，公共行政學似乎了解的並不多，也不是這個學科主要的認識目標。從政策科學的角度出發，如果有必要，公共行政對於社會的認識會是某項特定政策企劃書上的數據，無論是一群在地的社區居民、一筆預算、或是一批待處理的廢棄物，在行政文書上統統都是作為數字的面貌呈現著。這使得筆者開始思索，行政學觀點對於「社會」、「民眾」這種集. 1.

(8) 體而又具有個別特性的單位之認識，是否有所不足？而這是否又是政府施政時常受人詬病的問題所在呢？正是出於這樣的疑問，抱著對於「社會」能夠有更深入了解的動機，筆者選擇了社會學作為下一階段的學習領域。不過，起初筆者的研究論文其實並非以官僚制理論為主要著眼點，而是較多以公民社會理論的角度來考量民間社會的種種現象，沉浸在種種以「社會」、「公民」為主體的觀點之中，幾乎忘卻了原來以政府行為作為思考主軸的出發點。然而在接觸到更多公民社會理論以及相關研究中時常出現強調「多元性」、「去中心」、「培力」等論述之後，讓筆者發現，這些論述的對象事實上都指向同一件事情，也就是社會和政府兩個範疇之間的關係為何。這可以從身邊許許多多的案例中看到，例如從 2002 年起始的「樂生療養院」遷建案 1，就是非常標準的公民社. 治政大發，筆者逐漸意識到，即便是當我們關注社會力自身的茁壯與健全時，政府，或立著說官僚體系仍然是我們日常生活中不可忽視的環節之一。生活在當代，各式各會與政府進行抗衡與對話的過程。因此，出於主觀的研究興趣以及客觀環境的啟. ‧ 國. 學. 樣的公共政策、政府行為處處充滿我們的日常生活經驗中，儘管古今中外的歷史上並不乏強大中央集權政府統治過程，但如今這般大規模將日常生活行動合法化. ‧. 以及把政府的政策輸出作為個人生活規劃依據的經驗，人類生活透過政府的中介. y. Nat. 而呈現如此一致的景象，無論是路邊的交通警察，乃至總統府前的陳情遊行，人. io. sit. 們在日常生活中需要如此密集頻繁地與官僚打交道，的確是現代社會生活獨有的. n. al. er. 特殊場景。既然我們無法避免官僚系統的存在（事實上一個健全公民社會的養成. i Un. v. 也並不等於非得無政府主義式的排除掉官僚系統），在經過一番思考後，筆者的. Ch. engchi. 思考開始從關注「如何使公民社會進行自我養成」的問題，轉向為「公民社會該如何接納、引導公部門的參與，使之成為現代民主多元社會中的一股力量」。確立了這個方向之後，筆者開始進行回顧並比較社會學與行政學之間關於公民社會與民主治理論述上的異同，也因此有了進一步的啟發。台灣自八○年代以來，政治社會民主化的成果逐漸展現，各項社會運動、公共議題的訴求慢慢增加，對於台灣公民社會的各項研究也逐漸出現，不論是台灣本土的發展經驗或是國外相關論述的引介皆有相當的積累；族群、性別、勞工、 1. 這起事件起於台北捷運新莊線興建機廠及樂生療養院迴龍院區（新院區）的需要，原樂生三十公頃的舊院區，自 2003 年起已經拆除部份院區範圍築起水泥牆。而後續的捷運機廠施工，引發了工程與古蹟保存的爭議。另外也衍生院民安置的爭議。樂生療養院遷建一事包含許多公共議題上重要的討論點，像是文化與經濟建設之間的平衡問題、在地民眾與「外圍」人士的公共討論參與權的問題，乃至中央與地方政府之間的角力問題，因此這起事件也引起了各界廣泛的討論與注意。 2.

(9) 貧窮等面向民間的基本問題開始成為可以討論，並且應該廣泛討論的議題。在這些以「民間社會」為主體的論述之中，有些多涉及到公共政策與政府行政的觀察與檢討，這一方面顯示了過去台灣社會在各項政治議題上多半受到政府的直接介入與規劃，另一方面也顯示了當代社會開始想要從這樣的情況中鬆綁出來的自主性。在這些研究論述之中，對於政府部門的結論大多是以檢討其未脫威權心態、僵化遲滯的表現為大宗，「官僚」一詞作為對於由國家公務員組成的政府部門所帶有貶意的指稱，來表達我們對於公部門的詬病但卻又無法擺脫的無奈。就像比瑟姆（David Beetham）即在其名著《科層制》（Bureaucracy）的開頭就提到：「科層制是我們喜歡加以憎惡的東西。他同時表現出兩種互相矛盾的形象，它既代表笨拙的無效率，又代表咄咄逼人的權力」 2 。這顯示社會觀感對於官僚應該具有. 政治大. 專業技術與豐富經驗而得以順利處理龐雜紛歧社會事務的期待，有著根本上的斷裂。在這些社會學式的研究中可以看到民眾對於政府行政強烈的不信任，在台灣. 立. 這可能與過去長期接受威權統治的歷史記憶有關；不過，令筆者介懷的是，固然. ‧ 國. 學. 世界各國與台灣政府長期以來處處表現出相當顢頇頑固、受人非議的一面，然而筆者認為，如果社會各界一直對政府部門抱持敵意且加以排斥的話，是否同樣無. ‧. 助於問題的解決？畢竟，官僚體系是一個具有高度政策規劃與執行技術的組成，. y. Nat. 如果我們可以將這股龐大的力量納入，使之成為社會力的一個部份的話，是否就. io. sit. 可以使官僚制度成為一個具有積極意義的正向存在？另一方面，個案分析式的探. n. al. er. 討或許有助於政府相關部門對於特定政策與業務的改進，但是對於政治文化方面. i Un. v. 整體的官僚心態之改善則可能是杯水車薪，而社會學對於公民社會與具體組織研. Ch. engchi. 究的焦點多半放在非營利、非政府組織，或是以社區、社團為單位，較少以整體政府組織作為研究主軸，從這個角度而言，是否仍有空間來發展以官僚制度整體及其與多元民主社會互動關係的論述？我們有可能從觀念上改變舊有思維，從而在實況上達成由民意來「導引」、「授權」政府行事，成為真正的理想民主社會嗎？儘管官僚制成為令人詬病的對象，但是這並不表示代表公共行政一方的觀點沒有意識到這樣的問題，事實上在早期諸多公共行政論述之中早已有要求政府再造、行政革新的呼聲，而行政學的研究也並非閉門造車，而是在相當程度上會援引社會學、政治學、心理學等觀點來作為行政理論的素材。既然如此，雖然立意良善，又為何台灣公共行政在接受了西方的「新公共行政」、「新公共管理」等思維而進行一波波的「政府再造」之後，卻仍然頻頻出現政策實踐成果與民眾期待 2. David Beetham，《科層制》，1992，台北：桂冠出版社。頁 3。 3.

(10) 有相當程度落差的情形？而這些現象在台灣完成政黨輪替之後仍然層出不窮，顯見這個問題超越了選民與政治家之間的承諾關係，而在官僚行政這個範圍上成為獨立的問題。那麼，又為何由社會成員補充成為官僚體系一員之後，其結果會是出現普遍無法具有「同理心」的官僚心態呢？如果人民的訴求無法有效傳達給行政組織，那麼這是否在相當程度上又表示民選領袖與民意監督的功能已經無法有效駕馭官僚行政使之成為整體政治社群能夠調動的有效力量？從這方面來看，公共行政理論本身有沒有可能顧及到這樣規模的問題成為重要的考察點，畢竟，以「績效」及「管理」為主軸的行政學論述，很難期待其會增添自我管制的理念在其中，如果不從根本上擴充涉及政府行為的規範性論述，使之涵蓋社會、政府、以及代議制度之間的運作關係的話，那麼官僚體系將可能只會邁向更加不受控制. 政治大. 的局面，從而與公民社會更加斷裂、隔閡。那麼，這個規範性論述又該如何著手擘畫呢？如何在不影響行政論述對效率與技術的基本要求下又能達到民意的有. 立. 效滿足呢？. ‧ 國. 學. 循著以上自我詰問的思路，筆者的質疑點在於，就現行各界的論述來看，政府與社會之間仍然是處於高度隔閡的狀態，作為一個社會成員，我們有可能在不. ‧. 對政府抱持期待的狀況下，等待政府自動成為我們心目中理想的政務代理組織. y. Nat. 嗎？而在多元化的社會情境之下，我們有可能取消政府的功能性存在而自行面對. io. sit. 所有的社會事務嗎？如果答案不是那麼肯定的，顯然，社會本身有必要好好的自. n. al. er. 覺來管理我們所委託成立的「政府」，如此一來，問題就在於我們該如何達成一. i Un. v. 個具有在地民主意涵的政治運作理論，使「績效」的定義權操之在「民主」而非. Ch. engchi. 「技術」的前提之下，這個理想必須依賴政治社群全體成員的自覺與自信，也就是說，若是人們欲求一個民主自由的社會，就必須真正的成為政治過程中的主角，確實的發聲、參與、監督，才有可能讓政治運作的每一個環節都符合期待，達成實質的民主目標。如果「政府無能」對我們而言終究只能是一個永遠的結論而不是促使我們行動起來的問題與動機，從而使得社會大眾在根本觀念上各行其是，把官僚問題歸給官僚自己解決，而社會問題就由人民自己解決，若是這樣，我們又能如何逃脫這樣的惡性循環呢？. 4.

(11) 第二節. 論文主旨及章節安排. 上述這些問題，可以歸納融合而成為一個主要的問題，亦即：「現今的官僚制理論，是否確實地面對著當代多元複雜的社會實況，並且能夠有效的回應與調和多元民主社會與官僚行政之間的訴求？若無，該如何使之可能？」這個問題驅使筆者將關注焦點置放於官僚制理論的發展脈絡上，試圖從這樣的整理與比較中找出現行官僚制理論在觀念上的不足之處，並且從不同的角度來加以補充。以此為出發點，筆者首先來到韋伯的政治社會學論述。事實上，無論是哪一個學科，莫不將韋伯奉為官僚研究的始祖，雖然如此，各學科從韋伯身上繼承而來的路數也各有不同，對於韋伯的研究定位也各相逕. 政治大行政學理論的原型，進而不斷發展出各式新型態的組織研究成果。儘管把官僚制立庭。大致上來說，韋伯的官僚制理念型開創了後世組織理論的研究並成為稍晚的. 理念型作為組織理論的意義並不是韋伯當初進行官僚研究的初衷（關於這一點會. ‧ 國. 學. 在第二章加以詳述），但無論如何，後世對於官僚制度的研究皆不免或多或少的以韋伯之研究為原型而加以延伸對話，則不在話下。. ‧. 在這個背景之下，韋伯之後的官僚制理論發展也同樣成為重要考察的對象，. Nat. sit. y. 特別是公共行政學對於韋伯官僚制理念型的修正，這表現在「新公共管理」、「新. al. er. io. 公共行政」的思潮變革過程中，特別是 1980 年代，英美系國家嘗試以新公共管. n. 理的觀點來進行政府角色的轉換，試圖解決戰後世界普遍的「不可治理」的危機，. Ch. i Un. v. 成為各國爭相模仿的對象，以台灣來說，行政學理論長期以來即偏向美國方面的. engchi. 論述，公共行政學也在早期即已佔據了「官僚制研究」的論述主導地位，這是一個結合政治經濟學、組織管理學與調查科學的部門，如何促進行政的有效性與效率問題是這個學科的主要核心關懷。相對的，社會學門則在官僚研究上較少著墨，這並不是說社會學刻意忽略官僚現象，只是社會學看待官僚的方式多半以一種專業社會學或政策社會學的方式出現，將官僚當作眾多變項之一來分析，並且通常只面向與某個政策或議題相關的主管單位來闡述官僚行為在其中的利弊影響，而不是如同韋伯般從官僚制的共同根本邏輯來考究政治社會發展的問題。因此，在這個發展脈絡下，對於這個時期的官僚制論述考察更顯得格外重要。尤其是新公共行政與新公共管理皆是以宣稱修正韋伯官僚制理論而創發的新思維。在「新公共行政」與「新公共管理」之後，當代進一步出現了所謂的「治理」概念，作為彌補新公共行政以降仍持續存在的政府失靈問題。雖然，公共行政領 5.

(12) 域同時在實務與學術方面，有志一同地以「治理」作為當代發展的主流議題，但基本上「治理」在嚴謹學科定位仍是一個模糊未明的概念。回顧治理思潮的稍早發展，在八Ｏ年代英國柴契爾政府和美國雷根政府服膺「新右派」（the New Right）的思維，認為政治生活應該如同經濟生活一般，容許個人擁有最大程度的自由或自我發展的空間；於是乎在「最小政府」（minimal state）的思維下，儘可能降低對社會的各種干預，市場法則成為國家運作的主要機制，政府在國家治理的角色退居第二線。此項政府改革理念，在同樣以經濟自由化為基礎的全球化浪潮上，便在以英、美國家為首的改革先驅行動中，站在「新右派」衝浪板上席捲全球，他們成為了全世界政府改革運動關注的焦點，也同樣佔據學術界詮釋「治理」的發言講台。此一現象，讓許多人士認為「治理」和「新右派」（或是後續的「新. 政治大. 公共管理」）是劃上等號的。然則，在 1991 年學者Royce Hanson利用美國國家公共行政學院（National Academy of Public Administration）在德州的年會針對與會. 立. 人士進行一項調查顯示，當時美國政府面臨的六大危機是：公共財政的危機、公. ‧ 國. 學. 共服務才能的危機、領導的危機、政府課責的危機、政府正當性的危機、政府存在目的的危機 3 。可以理解的是，這六項危機不僅反映了美國政府在治理能力的. ‧. 衰退，同時在無法充分回應民眾的需求下，在下滑的民眾的認同與支持率中，政. y. Nat. 府體制也逐漸失去運作的正當性，甚至導致社會大眾對政府存在目的的諸多批判. io. sit. 與質疑。尤其，這六項危機出現在先進民主政府典範的美國，特別在其歷經八○. n. al. er. 年代雷根政府的「政府撤退」（rolling back of the state）和九○年代初期柯林頓政. i Un. v. 府接續的「政府再造」（Reinventing Government）運動，政府失靈的現象並未有. Ch. engchi. 效改善，甚至民眾對政府的信任水準曾一度下探歷史新低 4 ，可見這波以「新右派」理念詮釋的治理型態，在內容與方向仍須作根本性的檢視。治理理論學者Jan Kooiman便剴切指陳，過去十餘年有關治理理論的發展過於強調效率和效能，現在應該將理論的平衡點移向治理的「正當性」（legitimacy）的詮釋 5 。從「新公共行政」開始到當代的「治理」議題，我們可以看到將韋伯官僚制理論視為組織理論的傳統行政理論，在這一輪的發展中，終究還是回到了「民主」的焦點上，這意味著有必要將韋伯官僚制研究還原到原初那個更大的政治社會學詮釋架構下，同時，治理理論也意味著官僚制理論發展至今已確實意識到了需要. 3. Hanson, Royce. PA Times. August, Vol. 14, No. 8. (1991) 參見David W. Moore , “The Myth and Mythology of Trust in Government.” Public Perspective, January/February 2002. 5 Jan Kooiman (ed.), 1993, Modern Governance. London: SAGE. p.259-260. 4. 6.

(13) 更深入的理解與適應當代社會的民主本質與需求，因此這需要更廣泛的社會理論與政治計畫的加入，治理理論開始不同於以往的官僚制論述，它本身預設著需要包容其他的觀點，進而成為一個開放的架構。同時，治理理論的興起也代表著官僚體系正在尋求與社會部門和平共處的契機。對此，筆者認為這正是社會學能夠將其長期耕耘於公民社會的能量好好展現的重要時刻。就治理理論中所蘊含的理想而言，它呼籲更廣泛的對話，務求一項公共事務的處理過程都在最充分的參與下完成，而這個理想就關乎我們是否擁有一個健全的公民社會與強有力的公民行動作為基底的問題。對於社會學而言，這正是它成立以來孜孜矻矻甚至是其生命所在之處，正如Michael Burawoy的分析，世界的第三波市場化把國家捲入了一個壓制社會的共謀之中，國家成為了市場的守衛，. 治政大的影響，社會學的命運也就取決於社會的命運。社會學的自身利益存在於在一個立幾乎不存在公民社會的地方將其構建出來，存在於在公民社會逐漸傾頹的地方對. 因而，社會處在市場與國家的雙重威脅下，「由於無法在政府或市場上施加更多. ‧ 國. 學. 其進行捍衛」 6 。Burawoy對於社會學以及社會在當前的處境做了比較悲觀的描述，我們未必需要像Burawoy那樣認為社會學絕對無法對國家與市場的範疇發揮. ‧. 影響力，然而，社會學與社會的命運休戚與共的確是很實際的觀察，而事實上，. y. Nat. 我們若是能夠確保一個健康而強盛的社會場域，其中交織著各種私人生活與公共. io. sit. 生活，社會學的影響力也未必不能以社會為基礎，逐漸的影響到國家與市場的走. n. al. er. 向。因為，正如韋伯在其政治社會學論述中把「文化」視作一個很關鍵的因素一. i Un. v. 般，一個社會具有什麼樣的政治文化，這個社會的成員就會實踐出什麼樣的政治. Ch. engchi. 型態，因此，我們永遠可以寄希望於身邊的同伴，參與政治文化的討論與創造，如同Burawoy的期許：「我們不應該將公眾看作是固定的，而應該將他們看作是流動的。我們應該參與他們的創造和他們的轉變。實際上，作為社會學家，我們部份的職責就是定義人的類型，而且如果我們與他們合作完成這項工作，我們就創造了公眾」7。進一步來說，創造公眾的目的，在於將知識開放，不再只是「專業的」或是「常民的」，而是共構與共有的；知識擴散的場域不再止於學院內的學術社群同僚，而是在更廣大的公共生活空間流動著。而社會學的知識本身即具有這種擴散與開放的特性，C. Wright Mills將這種特性稱為「社會學的想像」，認為社會學的知識有助於人們將個人命運以及集體生活交織在一起：「藉由社會學 6. Michael Burawoy,“Sociology and the Fate of Society＂, View Point, January-July. 2007, p.10 Michael Burawoy,“2004 ASA Presidential Address: For Public Sociology.＂ American Sociological Review 70(1): 4-28. 2005. Pp.8. 7. 7.

(14) 想像的導引，人們現在希望能夠掌握世界的動向，並且理解他們所遭遇的事情，雖然在社會當中，他們只是傳記與歷史的交錯的瞬間而已。大半由於深深地領悟到社會的相對性與歷史造局的力量，在當代人的自我意識中，他縱然不是一個永遠的陌生人，也是個局外人。在這種自我意識中，社會學想像是最豐饒的一種。原先，有些人的心智只探及有限的經驗軌跡，然而，在運用社會學想像之後，他們往往感覺到，宛如在一間曾經如此熟悉的屋子裡頭驚醒。不論正確與否，他們時常會覺得，自己如今有能力，可以得出適當的結論、明晰的評估，找出合理的方針」 8 。筆者認為，公民社會不可能是由國家或政府主動培育而成的，事實上我們也無須存有這樣的依賴心，社會力的養成從根本上必須倚重社會公眾的自決與自覺，所以，若要在治理理論中補齊實質民主與健全公民社會的價值，社會學. 治政大本文的立場是，將官僚問題與治理理論重新納入社會學的研究範疇，與培育立公民社會的目標有著密不可分的關係，今日台灣已擺脫過去威權統治之下所呈現. 事實上是有這個能力首當其衝擔下這個重責大任的。. ‧ 國. 學. 單一禁錮的社會景況，政府機構已不再具備由少數幾個處所或科員從而完全掌握社會實況的能力，在此前提之下，公共政策的輸出就極有可能出現評估錯誤的狀. ‧. 況而無法有效解決公共問題或促進公共利益。同時，僅靠少數同樣背景與立場的. y. Nat. 行政人員來規劃與執行政策，容易形成德國社會學者 Ulrich Beck 所謂的「風險. io. sit. 集中且巨大的不可化之」，開放標的人口或相關領域學者專家參與政策制定的過. n. al. er. 程，並確保其意見的自由，將有助於減緩官僚人員憑藉單一面向的政策理性而產. i Un. v. 生一個未臻成熟的政策產物，同時也可以適當地釐清政策落實之後的責任問題，. Ch. engchi. 畢竟，在現代社會高度分化與複雜化的情境之下，任何一項公共政策的規模，其結果都早已遠遠超出了一個公務員可以負責的能力範圍。而社會學的觀點在技術上可以提供更大規模的思考架構，有助於更周全的施政計畫的產生；在價值理念上，社會學的觀點可以提供社會成員作為「公民」責任的啟發與思考，進而帶動公民參與的動機。今天，官僚體制已如韋伯預言成為現代社會中最強大的組織，影響層面之廣，前所未有。雖然自形成之初，人們對官僚的謾罵與詬病從未停止過，然而在一波波的現代化過程與社會變遷之後，官僚制仍以驚人的適應能力存留了下來，甚至更為強健。事實上，官僚制度可說是人類歷史上適應最良好的組織形式，更是現代制度的原型，然而它顯然未臻完美，古今中外皆然，台灣亦不例外。近年 8. C. W. Mills，《社會學的想像》，張君玫譯，2001，台北：巨流出版社。頁 37。 8.

(15) 來，貓纜、台北捷運文湖線、新生高架橋整修、八八風災、健保費率調漲、乃至最近喧騰一時的「美國牛肉」事件，我國政府不斷地在各項重大公共政策上產生問題，顯然我國行政部門已迫切需要進行改革。然而我國政府在公共政策上的草率與行政上的瑕疵始終存在，而研究官僚問題的專職部門也一直存在，令人不禁要問：是否研究官僚問題的方法本身也出了問題？而這問題又是什麼？是否有解決的方法？近年來，行政學界已逐漸認識到整合社會意見的重要性，而提出了「治理」（Goverance）的概念，目的就在於探討官僚制與公民社會和平共處的必要性與可能性，治理概念的出現代表著官僚體系正在對自我的存在意義進行總檢討的過程，也象徵著官僚體系從過去高高在上的姿態，轉變成為試圖將自己融入社會之中的努力。最後，社會學的立場一向在於捍衛有活力、多元化的公民社會，如. 政治大. 果官僚系統已經開始體認到需要將自己更加社會化、生活化，那麼社會學又該如何以一己之力協助公民社會順利的接納這個儲備巨大力量的部門，使之成為理想. 立. 民主社會的助力呢？本文的考察與研究，除了是針對當前社會境況而產生的實務. ‧ 國. 學. 性思考，亦將是對於韋伯古典官僚制理論的補充與更新，希望在珍惜前人遺產與突破當前困境的雙重動力之下，能夠貢獻出筆者微薄的知識力量。. ‧ sit er. al. n. 緒論. io. 第一章. y. Nat. 基於上述思維，本文章節安排如下：. ni Ch 概述本文之問題形成背景、主旨及其範圍。 U engchi. v. 第二章政治的官僚化：韋伯的政治社會學與官僚制研究作為現代官僚制理論的濫觴，韋伯的研究具有起源性的珍貴價值。在本章中，筆者將重新整理韋伯官僚制研究的梗概，並強調韋伯官僚制研究除了在組織理論上提供後世重要的研究架構之外，更重要的是具有政治社會學以及文化社會學方面的價值，同時，韋伯提出官僚化與官僚心態的問題，並且試圖以回復市民社會活力以及鞏固政治協商機制的方式來解決這個與日俱增的危機。目前，我們處於台灣擺脫威權統治後五十年，正處於多元社會發展有成、而實質民主落實欠佳的尷尬階段，兩個世紀前的韋伯思想，在今天仍然顯得真知灼見，具有極大的參考價值。. 9.

(16) 第三章從政府行政到公共治理：韋伯以降的官僚制理論發展在以韋伯研究作為本文破題之後，本章會進一步探討韋伯的官僚制理念型如何進一步地在公共行政學門中發展成為更精緻的組織理論，同時，隨著世界情勢與人類文明不斷地推展，行政理論也有不同的演變與反省，在這個過程中，「政府」始終存在著問題，特別是對於民主社會的介入甚至干涉問題，在每一波的「典範變遷」中逐漸加重，而在當代的治理理論中成為關鍵性的議題。. 第四章. 社會學與民主治理. 在行政理論一路演變的過程中，如何理解社會、順從民意成為官僚組織行動的重點，因此在本章中，筆者將會援引社會學觀點，並搭配實際事件嘗試進行對現行. 政治大同時對於治理理論的發展確實佔有一席之地，相信在社會學觀點的加入之下，能立. 治理理論的補充與解釋，強調社會學長期以來努力培育、捍衛公民社會的價值，. ‧ 國. 結論. ‧. 第五章. 學. 夠為治理理論所仰賴的基礎－公共溝通與公共參與，帶來更有效的規範性意涵。. 最後，治理理論作為一種觀念、素養以及生活目標，已脫離了行政理論的範疇，. y. Nat. sit. 治理不再是官僚的行政職能，而是一個以公民社會為後援的公共對話空間，這個. er. io. 公共領域與政府職能無法互相置換，但是公共領域也不能作為政治統治的終極場. al. n. iv n C 判斷、決策的必要資訊以及相應的授權。兩個世紀前的韋伯，並沒有推想到市民 hengchi U 域，但是它可以提供社群成員對於為政者課責的根據、但也同時提供為政者進行. 社會可以具有如此重要的地位，因而在其政治藍圖中也並未賦予市民社會較為重要的角色，也缺乏培育公民社會的具體計畫，而治理理論在當代逐漸成形的意義，正是大大地擴張了韋伯政治社會學的構想，提供了一個更加開放的政治參與計畫。. 第三節. 研究策略. 本文著重於了解官僚制理論與政治社會的發展狀況與比較研究，關於這方面的文獻，由於近代世界學科分工與知識專業化的潮流所致，會較為集中在公共行 10.

(17) 政學領域的相關論文、專書所呈現的論述上。而對於以行政學理論為官僚制論述為基底的資料分析方面，則側重於以理論史與知識社會學的角度來進行詮釋與考察，鋪陳近代官僚制論述的脈絡，並追究其形成背景以及其訴求。雖然本文資料來源會大量引用行政學領域的相關文獻，但是公共行政學的學科特性本身卻透露出有必要以各廣泛的研究方法來從事的必要性；事實上，公共行政學常被人稱為「借用的學科」（borrowing field） 9 ，自成立之初，行政學就不斷受到政治學、社會學、管理學、心理學、甚至自然科學的影響，而藉以產生其用於官僚運作研究的論述，例如美國行政學創始者威爾遜（Woodrow Wilson）在發起行政學學科建置之初，即主張以「師法企業」的精神來作為行政管理理論的主軸，完全將管理學的概念當作行政學的理論來源。因此，當行政學不斷地援引各學科的論述而. 政治大. 將其應用於官僚制理論的發展時，使用社會學的觀點將其還原與比較，事實上能夠觀察到許多行政學論述所無法省察到的部份。. 立. 除了理論式的考察之外，本文還會加入台灣當前政治環境實況問題進行對照. ‧ 國. 學. 與闡述，資料以近年新聞事件、社運紀錄以及法規案例為主，並加上筆者過去以來參與社運活動進行的社會觀察的一點心得，特別是本文在構思撰寫期間，台灣. ‧. 社會對於執政政府在兩岸關係、災難因應、公民權利等方面，產生了極大的不滿. y. Nat. 與不信任。因此，在此時此刻，本文希望透過台灣社會的實例探討，能夠完成一. io. sit. 個在地意義的治理理論再反省，畢竟，台灣治理理論目前仍偏向西方行政理論下. n. al. er. 的思考框架，而我們需要將治理作為探討政府行政與民主社會之間關係的目的論. i Un. v. 對象連結到台灣的社會現象，方有可能對我們所身處的環境提供可資參考的論述。. 9. Ch. engchi. 江明修，《公共行政學：理論與社會實踐》，台北市：五南，1997，頁 16。 11.

(18) 第二章政治的官僚化：韋伯的政治社會學與官僚制研究. 第一節. 韋伯的社會學方法論. 雖然社會學在人類歷史中算不上是源遠流長，然而經過社會學界各方有志之士兩個世紀以來的努力與創新 10，社會學自出現伊始發展至今，已漸漸成為世界各國高等教育學府內廣為設立的學科部門，亦已公認為人類日常生活中具有穩定. 治政前仆後繼的投入，為社會學立下深厚的根基並伸展出茂盛的枝葉，其中，二十世大立紀德國社會學家馬克斯．韋伯（Max Weber），更是以巨人之姿，撐起了社會學而具啟發性的知識來源之一。今日社會學能夠獲致如此的成就，有賴於眾多先進. ‧ 國. 學. 的宏偉纛桿，奮力揮舞並引領後世澎湃向前。. ‧. 韋伯起初是以經濟學家的背景投身進入社會學的研究摸索之中的，他曾在大學開授政治經濟學方面的課程，自身也受過嚴格的法學、哲學乃至歷史學訓練。. Nat. sit. y. 一開始韋伯依循著德國歷史主義哲學與經濟歷史主義的路線對德國社會進行考. al. er. io. 察，例如他的博士論文以撰寫中古時期商會的發展情形為主題即可見一斑。不過. n. 在多樣化的學術背景激盪之下，韋伯的研究很快地就超越了歷史主義的範圍，也. Ch. i Un. v. 正是因為各種社會科學進入了韋伯的視野，因此使得要創設這樣一個對社會進行. engchi. 廣泛而系統性研究的嚴謹科學，便在韋伯身上出現了可能性。從商業、行會經濟史的著作，逐漸進入《新教倫理與資本主義精神》、《世界諸宗教的經歷倫理》的企圖，顯見韋伯不斷地嘗試對「社會」這一人類生活最為具體的事實進行探究，他的研究著作涵蓋經濟、法律、宗教、藝術、歷史、政治、文學等領域。在韋伯身處的時代，社會學尚未成為一門正式的學科，但也正因為如此，百科全書式的治學，使得他可以盡情揮灑勾勒出一幅社會的巨構，恣意的在各種嘗試之間加以 10. 人類思想的開展，本為漸進演化、承先啟後，難以在歷史中輕易劃下一刀即率為起點；然而，就學科史的角度而言，為了提供學門發展的經歷梗概，一般咸認為孔德（Auguste Comte）於 1842 年出版之《實證主義教程》第四卷中正式提出「社會學」一詞並嘗試建立學科的架構與範圍，足堪作為標誌本學科發展的大時代定點，事實上在孔德之前業已有類似社會學之雛型與倡議出現，但無論如何溯古，也大致上不脫十九世紀以降；重要的是，在短短的人類歷史中，社會學如今能夠成為一個強有力的思考工具，並永遠對著當代社會進行反省與檢討，顯見社會學的知識實力之雄厚，對此，我們又如何能不感念前人披荊斬棘而為我們留下的堅實基業？ 12.

(19) 實驗、對照，終將對於社會的種種觀察，逐漸融合出一個成熟的科學體系。韋伯生前的摯友，德國著名哲學家雅思培（Karl Jasper）曾在韋伯告別式後的追思演講會上說道：「這些包羅萬象的著作，並不是一些興之所至的觀察隨意堆砌出來的；相反地，每個題目都以社會學為核心，如果韋伯最後能有系統地整理出他的社會學理念，我們就能清楚地看見他對社會的用心之深了」11。其實，根據後來陸續編輯出版的韋伯作品與手稿，我們可以發現，韋伯生前即已著手「系統地整理」雅斯培當時感嘆未能及時見到的「社會學理念」了。韋伯所遺留的手稿，後來經過同事溫克曼（Johannes Winckelmann）與韋伯遺孀瑪莉安娜（Marianne Weber）共同潤飾之後，出版集結成著名的《經濟與社會》，成為後世研究韋伯思想最重要的資料。幸運地，韋伯的確為我們留下了豐富的知識資源，讓後人得以. 政治大. 一窺他心目中的社會學堂奧；收錄於《經濟與社會》中第一章的《社會學的基本概念》，就是最好的展示。. 立. 社會學創始之際，自然科學正因為其優越的技術性質而逐漸與宗教分庭抗禮. ‧ 國. 學. 成為人類生活的主要知識來源，因此，人文社會科學同樣也出現不少以自然科學為典範的作法，例如孔德，這位提倡實證研究卻從未進行實質社會學研究的「社. ‧. 會學之父」，即試圖在一門學科誕生之前，就預先策劃好一套可以規範它的方法，. sit. y. Nat. 彷彿社會學一詞的由來僅在於一種方法的建立即可宣告。與韋伯齊名的「古典社. io. er. 會學三大家」之一，法國的社會學家涂爾幹（Emile Durkheim）亦採取了和孔德類似的作法，他所著作的《社會學方法之規則》（Les Règles de la Méthode. n. al. Ch. i Un. v. Sociologique）一書，正是他急於和心理學、哲學、經濟學等當時已存在的學科. engchi. 做出劃分的首要工作，儘管這樣的作法實際上是在一門學科尚未得出穩固的研究成果而妥當地獲得公認，即加以先驗地界定的作法。對於韋伯而言，方法不是那麼值得著迷的事物，因為在他的觀念裡「所謂好的方法，就是可以在具體的研究工作中，證明為結果豐碩而用起來具效率的方法。因此，沒有一種特定的方法，會比其他的方法來得正確（legitimate），因為方法的選擇，是視研究中的機會及研究的主題而定的」12 。換言之，在韋伯的觀念中，研究不會是一成不變的，研究的對象及其環境並非均質同一，自然也就不會有何種研究方法比較正統的問題。為了破除把社會學的研究對象（也就是社會）視為單一、同質的錯誤預設，. 11. Karl Jasper，《論韋伯》，魯燕萍譯，1992，台北：桂冠出版社。頁 3。 Julien Freund，〈韋伯的學術〉，錢永祥譯，收於《學術與政治》，1991：67-98，台北：遠流出版社。頁 73。 12. 13.

(20) 韋伯提出了突破性的方法論觀點。首先，韋伯接續狄爾泰的想法，認為文化科學（Kultur Wissenschaft）與自然科學兩者之間有著根本上的差別，自然科學研究的是自然界不變的現象與規律，自然科學的研究對象在本質上永遠是相同的，就像水永遠是兩個氫分子加上一個氧分子一樣，不會因為擺放到不同社會、置於不同時間而改變。社會學家和自然科學家不同的地方在於，社會學研究的對象既不是沒有思想的無生物，也不是缺乏文化積累的動植物，而是活生生、充滿思言云為的人類世界。社會學家關注的是人與人相互存在而構成的社會關係，以及基於這些關係進而展開的行動（Handeln）。這些行動出自於人的主觀意識，並且隨著環境的不同而改變，因此，這樣的行動必定是一種「社會行動」（Soziales Handeln）。而社會行動也就成為韋. 政治大動＂（Handeln）意指行動個體對其行為賦予主觀的意義－不論外顯或內隱，不立伯社會學方法論中最為核心的分析單元，韋伯對於社會行動的定義是：「所謂“行. 作為或容忍默認。“社會的＂行動（“Soziales” Handeln）則指行動者的主觀意義. ‧ 國. 學. 關涉到他人的行為，而且指向其過程的這種行動」13。按照韋伯的界定，行動包含了預先的主觀意識，無論是過去事件的延續，還是對未來的預備，社會行動的. ‧. 出現意味著行動者本身的主觀意識融合了他人（無論是單一個人或是團體，甚至. sit. y. Nat. 是不知名的存在他者）意向，也就是說，個人無時無刻都賦予行動以意義（Sinn），. io. 體的）之組合。. er. 於是交織起複雜的社會生活，所謂的社會關係，就是各式各樣的意義（個人或集. al. n. iv n C hengchi U 既然社會行動發自於個人對意義的掌握與應對，那麼社會學該在什麼樣的基. 礎上來研究社會行動這一看似非常個人化又捉摸不定的研究對象呢？韋伯於《社會學的基本概念》一文中開門見山的表示：「社會學是一門科學，其意圖在於對社會行動進行詮釋性的理解，並從而對社會行動的過程及結果予以因果性的解釋」 14 。在這句短短的定義之中，我們可以輕易的找出其中的關鍵字句：詮釋（Erklaren）、理解（Verstehen）和因果性的解釋。既然韋伯以社會行動作為社會學研究最關鍵的分析單位，那麼首先必然面臨到，該如何對一個看似非常主觀性的研究對象從中得出具有客觀性的科學知識。長久以來，西方自然科學一直以「法則性知識」（nomothetische Erkenntnisse）作為科學研究是否具有價值的終極標準，自然界的現象屬於一種被動的因果關係（成因－制動），因此以一種先行 13 14. Max Weber，《社會學的基本概念》，顧忠華譯，2005，桂林：廣西師範大學。頁 3。同上，頁 3。 14.

(21) 的條件、作用便能說明甚至預測下一步驟的結果。但深受德國歷史學派薰陶的韋伯則看到了這種向自然科學典範靠攏的危險，對於哲學或是其他人文學科而言，「表意性知識」（idiographische Erkenntnisse）則是這些學科的主要知識內容，既然自然科學的對象並不是關於意義的，那麼以自然科學試圖尋找出機械性的、不變的自然法則的方式來研究社會行動中的個人意識、意義等，似乎又有點牛頭不對馬嘴 15；因此，為了掌握社會行動的主觀意識部份，社會學必須再進一步地交待人們產生社會行動的「動機」為何，也就是人們行動的理由與其所嚮往的目標。如果用自然科學的因果解釋法，將無法說明發乎於人類意志而出現的社會行為，這樣將人類出於意志相應而生的行動之來龍去脈加以說明清楚的工作，即是韋伯交付給社會學的「詮釋」任務，Freund據此認為「詮釋方法的任務，是填補單純. 政治大. 的因果說明，在處理有關人類關係的問題時，沒有照顧到的地方」16，或著如顧忠華的解說：「更明白地說，社會學家和自然科學家一樣都是企圖“解釋＂他們. 立. 觀察的對象，不過在社會科學的方法邏輯裡，唯有將個人行動時的“主觀意義＂. ‧ 國. 學. 一起納入科學研究的範圍內，所得到的知識才能充分發揮“解釋＂的作用」。 17 對於人類的社會行動這種看似不固定也沒有規律的現象，韋伯顯然一點也不. ‧. 覺得有哪裡不可以進行科學性的研究，因為，雖然人類對於情境的或事件的感. sit. y. Nat. 知、定義可能是出於一種任意，而且只要有多少人，就可能有多少這樣的任意，. io. er. 甚至就出現多少行動，但是，只要人們會對自己的行動給予主觀意義而加以回應，那麼一個社會學家就永遠有機會從旁觀的角度說明並發覺行動與意義之間的. n. al. Ch. i Un. v. 連續過程。而把這樣的過程加以因果性的說明展現出來，也就因此與一般科學方. engchi. 法的要求無異。對於韋伯來說，人文科學和自然科學的方法其實並沒有那麼大的差異，兩者同樣都應該基於經驗事實加以觀察、詮釋，並從中得出可以反覆檢證的客觀知識，只是自然科學給予的客觀知識是一種「觀察性的理解」，也就是一種「條件－後果」的機械法則的說明，而韋伯深信，人文科學能夠解釋的層面，更可以補足自然科學所無法達到的地步──亦即詮釋性的理解，而韋伯用來兼顧詮釋與理解並加以融會貫通的思想工具，就是今日為我們所熟知的「理念型」 15. 法則性知識與表意知識的區分是由溫德爾班（W. Windelband）所提出，韋伯原則上採納了這種區分方式，但是拒絕溫德爾班認為這兩種科學應各自有兩套完全不能共量的研究方法的觀點。有關法則性知識、表意知識之區分及其與韋伯社會學方法論之間的關係，請見顧忠華，〈韋伯的社會科學方法論－價值問題與理念型方法〉，收於《韋伯學說新探》，唐山出版社，1992。 16 同註 12，頁 76。 17 顧忠華，〈韋伯的社會行動理論〉，收於《社會學的基本概念》，2005：8-22，桂林：廣西師範大學出版社。頁 16。 15.

(22) （ideal type）。即使是最天資聰穎的智者，也必有其師事之處而後學成，沒有任何人可以大言不慚的宣稱自己的成就，是可以獨立遺世而迸現出來的，這也正是人類文化富有集體性與相互性的證據。天才如韋伯者，其建構而成的「理念型」概念，也並非天外飛來，無中生有；若沒有眾多先驅努力發聲，那麼韋伯或許也難有此際遇集各家所長之大成，而得以整理出一條康莊大道。新康德學派的健將李克特（Heinrich Rickert）與狄爾泰（Wilhelm Dilthey）二人，堪稱是韋伯靈感的茂盛果園，成就其釀製芬芳的智慧之酒。作為一個新康德主義者 18，李克特在知識論上的基本看法是：人與外在現實（reality）之間存在著無法跨越的鴻溝，之所以如此，是因為人的能力不足以掌. 政治大. 握現實，現實的本質是無限與混雜，人類不具備超越時間與空間而窮盡現實的全. 立. 知全能，因此，現實對於人類來說實際上也等於是一團混沌（chaos）。雖然如此，. ‧ 國. 學. 李克特繼續解釋：人類為了延續生活與維持穩定性，自然必須主動去認識世界，於是人類會開始發揮理性的特質，開始用「概念」（concept）來重組現實。所謂. ‧. 的重組，也並不是把全部的現實拿來改造，因為我們剛剛提到，人類是不具備掌握現實的能力的，所以，「重組」實際上代表的意義是，人類選擇其所願意且有. y. Nat. sit. 能力掌握的部份現實，而成為人類理性所可以認識的對象。也就是說，當我們說. n. al. er. io. 我們「知道」或是「了解」任何事物的時候，並不表示現實真的就是如我們所料. i Un. v. 想的那樣，是我們的有限理性將現實簡化過後讓我們得以掌握，在真實的面前，. Ch 所有的認識都只是局部而簡化的。. engchi. 人類的理性表現在以概念重組與捕捉現實的行為上，這其實就是科學行動的核心，如果我們對於科學的要求是精確的反應現實，那麼這是對科學的嚴重誤解，科學的核心價值就應該專注在概念的產生。也就是說，如何判斷一門科學是否客觀，可以從他所使用的概念是否為每個人都同意來評斷。韋伯接受了李克特在認識論上關於真實之本質的說法，但是對於李克特在科學方法上的作法卻始終感到不安，由於李克特認為科學的核心在於使用概念重組現實，因此在自然科學. 18. 新康德主義者在社會科學方法論史上的歷史功績在於明確劃分了自然科學與社會科學在對象、方法、目的等方面的區別，並進而區分了事實與價值、價值關聯與價值評價的界限，從而糾正了實證主義者的唯科學主義傾向，但卻走向了另一個極端，陷入了主觀主義和相對主義，否認社會歷史領域裡的規律性。正是由於實證主義與新康德主義從兩個極端對待社會科學中的價值問題，才使韋伯把他親身感受到的理念衝突作為社會科學方法論中的基礎理論問題提了出來。 16.

(23) 與文化科學之間就會有不同的重組方式，對於具有歷史主義色彩的李克特而言，自然科學的研究對象是在時間過程中始終保持同質性的物理與化學現象，但是歷史學則是研究在任何時間中都隨時變化的對象，所以歷史學的概念建構方式絕對會與自然科學有著很大的差異。對於韋伯而言，這樣的說法就是導致了溫德爾班提出法則知識與表意知識截然二分的後果；韋伯的考量是，如果科學都是從同一個現實中汲取某部分的真實，那麼關於指涉這些真實的概念就應該要能夠不分學科，接受更廣泛的檢驗才是。然而，單是質疑李克特的觀點並無法幫助韋伯建立起更令人信服的科學方法，在狄爾泰的想法中，韋伯又找到了不一樣的著力點。狄爾泰對於人文科學與自然科學的分析邏輯主要有三方面：第一，自然科學與人文科學的分析主題不同，自然科學解釋的是非人的物理與自然現象，而人文. 政治大（external），而人文科學則是研究人「內在的」（internal）的特質，亦即，人是立. 科學則是意在解釋人類的社會行動。第二，自然科學的知識是「外在的」. 因為其自身理解或領悟了某事而有了行動的企圖，但是自然物則是純然的外在關. ‧ 國. 學. 係。第三，所以自然科學的成果是一種法則的，可以永久適用在物身上的；而人文科學的成就則是在於「理解」（verstehen）了人的內在特質。可以看出，韋伯. ‧. 直接承襲了狄爾泰將人文科學的重心放在社會行動的作法，捨棄了李克特以歷史. sit. y. Nat. 學觀點將研究對象純以時間因素的劃分方式，而理解人類行動的目標也從狄爾泰. io. er. 的哲學思考變成韋伯的實踐主張。另一方面，韋伯採納了狄爾泰認為「理解」在社會科學研究中的重要性，但是又認為狄爾泰用來理解人類行動的作法並不是什. n. al. Ch. i Un. v. 麼科學的東西，原因在於他認為狄爾泰所謂的理解，指的是只有像藝術一般的「擬. engchi. 情」（empathy）才能夠通達人類心靈。狄爾泰在談到文化科學的時候，使用的是德文上Geistswissenschaft這樣一個複合字，原意為「精神科學」，他認為文化/精神科學的研究對象非常的獨特，以至於我們只能用人的直覺與感官來感受乃至研究。齊美爾（Georg Simmel）也有類似偏好以直覺作為社會學研究基礎的看法，他說：「…對任何的社會事件作因果關係的理解都是在實際中獲得的，如果心理學的論斷及發展按照“心理學的規律＂──哪怕我們感到他們的概念很成問題 ──完全對這些事件進行演繹的話。我們能夠理解歷史的－社會的存在，這種可理解性無非是一種心靈的環節的連接，這也是毋庸置疑的。我們或者借助直覺的心理學或者方法的心理學，模仿這種連接，並使之具有內在的可信性，使各種有疑問的事態發展在心靈上感到是必然的。就此而言，任何一種歷史、任何一種對. 17.

(24) 社會狀態的描述，都是心理學知識的一種實踐」 19 。韋伯完全無法接受如狄爾泰和齊美爾這種訴諸神秘、任意的直覺的想法，他認為：許多無法妥當以語言表達的神秘經驗，對沒有類似經驗的人來說，是沒辦法完全理解的。同時，從事相同的行動，並不是理解的必要先決條件：『要理解凱撒，不必然要成為凱撒。』『再體驗的可能性』（Nachelebarkeit）對理解的精確性是重要的，但不是意義詮釋的絕對條件。一個過程可理解和不可理解的部份經常是互相混合而相關連的。 20 狄爾泰雖然掌握了人文科學研究對象的特性，但是在理解的方法上又顯得過. 政治大卻又和狄爾泰一樣在直觀的層面上持續糾纏不清。對於韋伯來說，社會學之所以立是科學，就必得是一門經驗的科學，自然和人文同樣都是人類經驗中的事實，既於浪漫主義與玄虛化；齊美爾雖然掌握了社會學科學化的因果解釋這個重點，但. ‧ 國. 學. 然如此，就絲毫沒有必要區分不同的科學典範，而應該採取相同的客觀態度，面對經驗事實演繹出研究者的因果解釋，完全沒有必要因為社會科學的研究對象是. ‧. 一種主觀產生的狀態，就連同研究者從旁理解的方法也同樣必須要跟著是主觀. sit. y. Nat. 的。韋伯之所以有如此堅定的主張，主要在於他對「社會行動」的基本性質掌握. io. er. 的十分清楚，他在《社會科學和社會政策中的客觀性》一文中強調：. al. iv n C （means）兩方面的範疇來認真思考的。……為達到一定的目的而採取的手段是 hengchi U n. 對於人類有意義的行為的基本要素，主要是根據『目的』（end）和『手段』. 否合適，這個問題可以用科學分析的方法來解決。因為我們能夠確定（就我們當前的知識範圍來說），為了達到所設想的目的，採取哪種手段是合適的，而採取哪種手段是不合適的；這樣我們就能評定出通過某種有效的手段達到一定的目的有多大的可能性。我們能夠以這種方式間接地對設置目的本身評為有實際意義的（根據當時的歷史條件），或參照當時的情況評為無意義的。此外，似乎有可能達到所設想的目的時，我們能夠確定（自然是在我們現有的知識範圍內），行將運用的手段除了最終達到所設想的目的之外，由於所有事件之間相互依存的結果還會產生什麼樣的後果。 21 19. Georg Simmel，《社會學：關於社會化形式的硏究》，林榮遠譯，2002，北京：華夏出版社。頁 14。 20 同註 13，頁 5。 21 Max Weber，《社會科學方法論》，黃振華、張與健譯，2000，台北：時報出版社。頁 66。 18.

(25) 由於人類的社會行動在目的意識與行動後果之間總是有著某種合理性存在，因此雖然在人類實際從事某些行動時或許在形式上與內容上都會因人而異，但是基於動機與行動之間總是可以找出某種相近的規律性，進而歸納出某種可以統攝相似行動的類型敘述。韋伯使用了很多經濟領域研究的例子來解釋這種目的－手段的行動類型，因為在經濟層面上，人類的行動總是最接近理性的算計，目的、手段與後果之間的關係也最為清晰可見；然而韋伯也提醒，這並不代表經濟學就足供社會科學研究之用，除了因為經濟行為只是人類眾多行為領域的其中之一而已，還因為人類的行動的主要觸發點─意識是受到跨越時間與空間的文化所影響的，因此，社會行動的研究必然超出經濟學的範圍，面對這樣的情況，我們需要更大規模，可以將行動抽取出更為普遍意含的概念工具。. 政治大. 理念型就是在上述的背景下應運而生的利器。韋伯為理念型所做的解釋是：. 立. 一個理念型結構是由片面強調（one-sided accentuation）一個或幾個觀點和. ‧ 國. 學. 由許多散在的、無聯繫的、多少存在的以及偶然又不出現的具體個別現象的綜合而形成的，這些現象是根據那些片面強調的觀點，整理成為統一的分析概念. ‧. （Gedankenbild），在概念純度方面，這種思想概念在事實中不可能只憑經驗去發現，這是一種理想的完美境界。 22. sit. y. Nat. io. er. 我們前面曾經提到，現實對於人類來說是一個無限而巨大的混沌，人類在現實面前必定感到無力與徬徨，但是理念型的存在可以幫助我們把沒有理性可言的. n. al. Ch. i Un. v. 現實現象整理出理性的秩序，而這個秩序並不是現實本身自然形成的，而是形成. engchi. 於我們思想中的秩序。但是由於人類沒有掌握完整真實的全知全能，因此，理念型的創造必定是一種局部的、片面的擷取與強調，而不是對真實的完整描述；是人類根據其遭遇與命運，在有限的經驗裡所能萃取出的現象精華所構成，在基礎上，理念型應該理解成「…一套內在的統一性，然後是特別強調現實裡面的某些成份，然後，最重要的是它是從一個特定的觀點所出發」23。理念型也不是一種「猜想」，理念型的作用並不是要讓人們使用自己的臆測與空想來補足事實，理念型的價值在於我們可以利用它本身穩固的經驗基礎讓人藉以分析現象的狀態，因此「它沒有『假設』，但它對假設的建立可提供指導方法」。我們只是在眾多不同的經驗事實中抽取出我們在研究上認為重要的特質，將之揉合成為統一而. 22 23. 同上，頁 204。顧忠華，《韋伯學說新探》，台北：唐山，2002。頁 204。 19.

(26) 無垢的概念，因此理念型絕對不會等於實際發生的真實經驗，它是一種想像創造的因果關係、是韋伯口中所說的烏托邦。在此不妨舉個例子，以便我們對於理念型的運用方式更加透析。社會科學家常使用「民主」一詞來研究社會的政治層面，然而民主這個概念到底在科學上有什麼價值與地位呢？如果我們遍讀各式各樣有關民主的研究論文與書籍，參閱每個學者整理提供的紀要與心得，我們會發現民主的定義琳瑯滿目，而民主的真正內容對我們來說卻永遠莫衷一是，關於民主這個詞彙的價值，我們找不到可以衡量的標準。社會科學家看似胸有成竹的在文章中使用著這個概念，但事實上大部分的學者並不是在很精確的狀況下打印出民主二字。這並不是說社會科學家偷懶打混、不求甚解，而是指當社會科學家使用民主這個概念的時. 政治大的政黨立場。對他而言，民主一詞是涵蓋了許多與他個人經歷相關的問題意識，立候，常常是混雜了上一次的選舉結果、他最近頗有心得的政治理論、甚至是個人. 而價值也就展現在他運用這一個概念的成果上。這個時候，質疑這份研究的民主. ‧ 國. 學. 概念到底在科學上夠不夠嚴謹，對我們來說可能是有點自找麻煩的事情。如果我們想要對民主建構出一個在學術上具有妥當性的概念，那麼我們就應該在研究開. ‧. 始之前拋棄自己的偏見，採取價值中立的學術態度。然後我們最好交待清楚當我. sit. y. Nat. 們在談民主的時候，指涉的到底是一個政府型態、是一種生活方式，還是一門社. io. er. 會理論。我們還應該進一步分辨清楚諸如多元民主、威權民主以及多數民主之間究竟有什麼不同。最後，我們更應該說明清楚民主的範圍是落在國家、社會還是. n. al. Ch. i Un. v. 一個社團之中，也不可以誤以為動員戡亂時期終止前後的民主沒有什麼改變，或. engchi. 是認為中華民國與中華人民共和國都是有目的地發展「中國式民主」。當我們有把握對這些細微的概念一一釐清的時候，我們才真正可以開始建構一個比較令人滿意的理念型。當我們想要探究「總統直選與民主發展」的議題時，我們會開始回想 90 年代的台灣政治情勢，在這之中抽取經驗的片段──萬年國會、三月學運、直轄市長選舉等等，挑選出牽連廣泛但卻各有所指的經驗素材，將之調和成一個統一的「思維圖像」。此時此刻，我們就建構出了一個特地歷史時刻與特定社會場景的民主概念。當然，這個概念圖像是純粹抽象的，無法在任何人的真實生活經驗中找到一模一樣的。但是這個抽象的思維圖像讓我們得以避免因為個人的偏見與空想而胡亂創造一個概念，而我們也可以得以據此衡量總統直選前後的民主程度（無論我們想比較的是選舉制度、社會風氣還是大學授課內容）和我們所設定的概念究竟偏離多少。就算我們用的是其他經驗材料來建構另一個思維圖 20.

(27) 像，我們也還是可以問相同的問題。然而我們不能忘記的一點是，無論建構了多少的理念型，其中都只有一種共同的單位，那就是社會行動 24 。理念型在韋伯的運用之下，既融合了自然科學著重經驗、客觀知識的要求，也達成了人文科學研究人類內在意識的可能性，實現了兼併解釋與理解而又能貢獻可驗證的科學知識的不可能任務。韋伯是最早試圖對社會科學方法在英、法實證主義和德國的唯心主義哲學傳統之間作出理論綜合的思想家，以避免十九世紀社會學在價值問題上所遇到的困難，實證主義為了使社會科學合乎自然科學的標準，強調價值中立，但最後卻造成了科技理性的過度膨脹。儘管在我們的眼中，韋伯的社會學方法具有眾多開創性的不凡之處，然而對於他本人來說，「理念型絕非唯一的方法，而是許多被用來雕琢嚴謹並在學術上妥當的概念的方法之一。. 政治大韋伯煞費苦心，為的就是建立一個可供交流、相互攻錯甚至彼此引用的社會學知立. 以使在政治、經濟或宗教上可能各有偏見的研究者，能取這些概念來應用」 25 。. 識平台，如果社會學的知識無法成功的與外界溝通，那麼社會學與科學劃上等號. ‧ 國. 學. 的可能性也就微乎其微。當研究者在運用理念型的方法而著手進行社會學考察時，無意之間就會降低個人偏見的涉入──如果他確實掌握了理念型的真諦。對. ‧. 於這樣的想法，有人認為韋伯是把「價值」從科學研究中排除了，認為韋伯要求. sit. y. Nat. 研究者變成一具沒有個人喜好、情感與判斷的研究機器，其實，這樣的看法對韋. io. er. 伯來說是個天大的誤會。. al. n. iv n C hengchi U 就表示社會學的目標並不是追求一個「客觀正確」或「絕對真理」的學科（因為. 自從韋伯把理念型作為理解與詮釋人類社會行動之因果關係的主要方法，也. 人文科學的研究對象與自然科學天生的屬性就不一樣），社會學的科學性與求真態度表現在研究者對於行動者主觀意義的把握有多麼「貼切」的程度上，換言之， 24. 韋伯以理念型方法將人類的社會行動分成四種基本的類型，雖然本文將著重理念型方法在於政治社會學的分析，然而社會行動的分類不僅是韋伯理論方法的基礎，更是其他理念型應用的「元類型學」，因此筆者認為有必要在此說明韋伯的社會行動分類。韋伯將社會行動分成「目的理性」、「價值理性」、「情感性」、「傳統」等四種類型。「目的理性」型指的是個人依據其目的、手段、結果乃至其他影響之間的理性算計而出現的社會行動類型，是最標準的理性行動類型，亦可當作社會行動在理性程度上的估量原型。「價值理性」行動則是指向一個至高無上的理想，而完全不考慮其他相關可能的後果，這仍算是理性行動的範疇，因為行動與目標之間仍具有聯繫。「情感性」行動則是在某種情緒波動下所引發的，與「價值理性」相較，情感性行動更不涉及「意義」，是一種思考空白之下的衝動表現。第四種類型為「傳統型」，與情感性行動一樣是在意義行動與無意義行動之間，傳統型行動的出現只在於「因為過去如此，所以現在也必如此」的直覺心態下，然而如果傳統型行動一旦注入意義或思考，就變成價值理性的行動。關於四種社會行動的內涵，可參見韋伯，《社會學的基本概念》。 25 同註 12，頁 84。 21.

(28) 即是一份社會學研究能夠「理解」與「詮釋」其研究對象（也就是人的意識與其社會行動）的程度。人類的行動及其後果與自然物的法則意義不一樣的地方在於，人類基於意識所做的選擇（無論是思維上或是行動上）總是包含了價值的選擇在裡面。當我們在理念型的塑造上，選擇將什麼樣的歷史現象加入，又將這樣的理念型拿來研究什麼社會現象，其實也都是與我們所接受的文化中所蘊含的價值觀有關。我們在第一節曾經說過，理念型是對真實的局部選擇性放大；這樣的選擇，事實上就是所謂的「價值關聯」（Wertbeziehung, value reference）。這個觀點是韋伯從李克特的思想中「選擇」接受並延續的，他說：「…所有文化事實知識總是從特定觀點產生的知識。作為一種基本的預設，當我們需要歷史學家和社會研究者把次要的瑣碎事情與重要的事情區別開來，要求他們對這種區分法有必. 政治大. 要的『觀點』時，我們的意思是，他們必須懂得如何把現實中的事件有意識或無意識地與普遍的『文化價值』聯繫起來，如何選擇出那些對我們有意義的種種關. 立. 係」26。當我們從歷史中揉合一些特定性質作為理念型的創建基礎時，我們就是. ‧ 國. 學. 在根據自身所接受的文化所附帶的價值條件來對現象進行篩選、從中決定何者是適合作為特定理念的代表，並決定這樣的理念應該以什麼樣的方式作為比較另一. ‧. 種現象的基礎。社會科學研究對象與自然科學有本質上的區別，社會科學的理解. y. Nat. 恰恰必然包括在特定的價值之中，遵循一定的價值觀念去解釋社會現象。如，社. io. sit. 會科學家們在分析政治、經濟、宗教、文化等行為時，都必須探討這些行為所表. n. al. er. 現出的價值，而為了理解這種價值就必須探討行動者在什麼觀念驅使下做出行. i Un. v. 動。總的來說，一個社會學研究的初始總是牽涉到價值關聯，並且帶有主觀意味. Ch. engchi. 的。但是這一點也不會妨礙社會學研究的客觀性，對於韋伯來說，能夠清楚地認識到自己的價值關聯，並且明白地向讀者展示這樣的主觀選擇，反而是一種很清醒明白的客觀知識，如果「認為這些觀點可能從『事實本身』得來，那麼這是由於這個專家天真的自我欺騙，他不知道正是他無意識地運用了這種評估觀念探討了他的主題，他才從絕對無限紛繁的現象中挑選出了一小部份作為他自己關心的研究對象」27。當我們對某個現象產生興趣，進而將其作為研究題目的時候，無論是什麼理由，我們都已經在此時此刻決定了這個議題的重要性，這個重要性的根據就是我們背後的文化脈絡，亦即價值關聯。儘管韋伯的方法論是如此浩瀚精彩，但我們應當記得，在韋伯的想法中，方 26 27. 同註 21，頁 94-95。同上，頁 95。 22.