第二章 政治的官僚化：韋伯的政治社會學與官僚制研究
第三節 韋伯的官僚制研究
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
的期待與要求讓人不禁聯想到尼采的超人哲學或是馬基維利的君主才能，因而後 世也有人批評韋伯的政治思想等於是提供後來的納粹德國一個官方哲學。無疑，
如同韋伯自己所承認的那樣，他是一個國家主義者，但這是站在期待德意志民族 能夠在經濟與文化重回光榮所採取的自我歸類，不代表他能夠接受窮兵黷武的帝 國復辟，正如同他時時刻刻盼望歐戰的終結一般，不是為了看到德意志帝國的勝 利，而是希望德國社會能夠回復它應有的活力與自由，就像他與威廉皇帝政府抗 爭的理由一樣，他認為德國的未來「關鍵在於一個政治體制是否能讓人民的政治 才能發展到極致，並且是否能成全社會正義與自由」41。因此，只要統治階級仍 是獨斷專擅的，這個社會的政治就毫無自由與民主可言，無論政治權力是被君主 還是官僚所壟斷。因此，筆者認為我們應該將韋伯思考責任倫理作為領導者「德 性」的這個建議視為他正在發揮價值中立的本意而思考著卡理斯瑪支配的過程，
而之所以提出責任倫理與政治家和官僚分工的理念型，也表示韋伯看到在當時的 德國社會缺乏實質民主機制的狀況下，無論是誰都不具備有合格的領袖特質，即 使經過投票選舉而產生的領袖，變成暴君與獨裁者的機會也大於成為一個具有深 刻民主認識的開明領袖。這是韋伯的政論，亦是預言。與其說韋伯過於偏重政治 家與議會功能，不如說是韋伯對於攫取封建貴族權力取而代之的官僚體系的強烈 不信任。那麼，在韋伯的想法中，官僚的存在是個問題嗎？若是，那又是一種什 麼樣的問題？用這樣的方式來詮釋韋伯是恰當的嗎？這些疑問引導我們注意韋 伯把官僚置放於支配或所謂統治問題之中所作的進一步分析。
第三節 韋伯的官僚制研究
前面提到韋伯認為社會秩序的產生是個人透過針對特定規範的主觀意圖的 類型化，這因此牽連到統治的正當性問題。究竟在韋伯的政治社會學中，統治
（Herrschaft，或譯支配）的意含指的是什麼呢？韋伯在其支配社會學的討論中 將統治定義為：「（在最一般性概念下）權力－亦即將個人之意志加諸他人行動的
41 同註 11，頁 128。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
可能性－的支配可以出之於任何一種形式」42。在這個定義中我們除了可以看到 韋伯對於權力的界定之外，更可以明白統治乃是權力的其中一種特殊運作形式，
韋伯認為，支配的類型有無數種可能，但是主要可以分成兩種對立的形式，亦即 基於利害狀況的支配以及基於權威的支配兩種。前者為經濟上的支配，表現在市 場的獨佔關係上；後者為命令與服從關係的支配，表現在官職、政府、君臣等政 治的支配關係上。經濟上的支配追求的是「利益」，基於交換的原則而架構出相 互權力關係。因此個人在這樣的支配關係中仍可以保持相當程度的自由，不若政 治上的支配要求絕對的服從義務，這兩種對立的支配形式並非只能同時存在一 種，在特定的歷史與政治環境，兩者比例或有不同，而且更重要的，任何的支配 都是一種共同體的行為，無論其目標是經濟的還是政治的。由於這兩種基礎的支 配形式可能在不同的場合互相轉化，因此我們很難以單一的概念去逼近實際經驗 的支配形式，例如韋伯以共產制的部落為例，如果一個村民與其他夥伴一起出動 打獵，回來後一起分享獵獲，那麼他就應該算是出於經濟考量上的僱主還是受雇 者？抑或是部族首領權威下的服從者？韋伯認為，為了不讓對統治與權力的考察 受到無謂的干擾，所以最好把焦點放在政治性的外力統治範疇部份：
更精確地說，“支配＂即意味著此一情況：“支配者＂（單數或多數），所 明示的意志（命令）乃是要用來影響他人（單數或多數的“被支配者＂）的行動，
而且實際上也的確對被支配者的行動產生了具有重要社會性意義的影響－被支 配者就像把命令的內容（僅只為了命令本身之故）當作自己行動的準則。43
由此可見，當我們確實觀察到一個支配或統治的事實時，命令與服從必定是 已經完成其「合意」的狀態，並且內化在兩造之間的主觀意識而成為一種行動的 秩序關係，因此，支配作為共同體目的－行動的展現，就牽涉到了團體或組織對 於權力的競逐過程，而權力的獲得與否又涉及將共同體的路線（即目的與採取的 手段）加以問題化並獲得認同的層面；這基本上就是一個社會的政治過程，優勢 團體企圖將其施政合理化，而劣勢團體則不斷攻擊此一論述，韋伯將其稱為「正 當性」（legitimacy）問題，一個優勢團體獲得權力在於正當性的與否，韋伯進一 步說明正當性的獲得則仰賴「妥適性」（Geltung）的取得，於是韋伯構思出其支 配類型學最著名的三種理念型：傳統型、卡理斯瑪型以及法制型。傳統型指的是 共同體根據過去以來的形式規則與互動秩序而繼續沿用至當前的行動考量上，政
42 Max Weber，《支配社會學》，康樂、簡惠美譯，2004，桂林：廣西師範大學出版社。頁 3。
43 同上，頁 8。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
治權威是由一個鮮少改變的結構所決定，家父長權威的政治型態就是最好的例 子。卡理斯瑪型則是基於領導者個人的特質而產生其權威，領導者可能是超人式 的人物，由於其特殊的才能、稟賦而具有某種魅力，宗教先知、英雄等常是這類 卡理斯瑪領導的例子。我們要注意到卡理斯瑪與傳統型幾乎在時間中交替出現，
卡理斯瑪領導的神聖性一旦擴散並分配給其他集團所共享，在時間的遞嬗之下，
其神聖性就變成一種對傳統的毫無疑問的服從。法制型則是以某種「合理性」的 前提為基礎，服從於公認的規則或制度，與前兩種類型有別，是一種對事不對人 的權威來源，韋伯認為這特別是現代民族國家的統治形式。在法制型統治所具有 的現代性前提之下，我們應該隨著韋伯繼續朝向對官僚制的關注。
韋 伯 認 為 ，「 我 們 對 “ 支 配 ＂ 的 首 要 關 心 之 處 乃 在 於 其 與 “ 行 政 ＂
（Verwaltung）的結合。所有的支配皆通過行政來展現與運作。反之，任何行政 也都需要支配，因為在行政權力裡，永遠有必要將某種命令權力置於某人的手中」
44。官僚制具有高度理性化、技術性、以及事理取向的特徵，因此是很典型的法 制型支配權威；官僚體系可以集合大規模的人力物力並加以管理，足以實現非常 龐大的組織目標，是現代社會最「有效」與最「有效率的」集體勞動形式。據韋 伯之意，純粹的官僚制度主要應該要能滿足以下幾個特徵：
a.每個職位之人皆有清楚分工；
b.有層級的權威結構，每個人的責任範圍都有明確規定；
c.決策與行動受法則和規定的正式體系管制；
d.專門的行政職員，維持組織和組織內部的溝通體系；
e.職員對於服務對象持非私人取向，視其為個案；
f.基於績效或年資 （或兩者）的擢升制度，所以職員通常以組織為其一生職 業。一種正式組織，以層級的權威結構和明顯的程序規則之理性運作為其特徵。
因此相對的公務人員就具有以下特質：
1. 職位的取得非透過爭取民意而來，而是以個人專業能力為主。
2. 若無疏失，公務人員享有規律的俸祿、職位。公務對於行政人員而言是
44 同上，頁 11-12。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
近似榮譽職的，無法用私部門的勞務交換報酬觀念來類比。
3. 最後，公務員的晉陞取決於其「資歷」、「績效」的綜合決定。
韋伯對官僚制的分析除了描述官僚制作為理性、合法統治的典型以外，更重 要的是對「官僚化」的批判。在相當的程度上，這是韋伯針對馬克思（Karl Marx）
而發出的不同意見。馬克思與恩格斯（Friedrich Engels）把官僚制的支配與資本 主義運作的原理合流，認為其乃是經濟制約的某種階級狀況的政治上層建築之反 映。資本主義制度下所產生的官僚制，是階級對立狀況的最終極表現，這樣的政 治制度是出於中央集權國家自主化或是資本集團托辣斯所必須仰賴的「幹部」，
一方面官僚制調停國家官員與市民資產階級的利益衝突，並使得公務人員將「公 器」當成福利而予以私人化成為可能；另一方面官僚制代表的是一種開放性的威 權主義，以阻止資本在自我獲利過程中可能遭遇到的革命力量。無論如何，官僚 制都指向一種基於技術上的優越而為統治階級（優勢團體）所服務的集團。在這 個前提之下，馬克思認為官僚制終究逃脫不了資本主義循環與自我矛盾而面臨崩 潰，同時，官僚制也是馬克思理想政治行動中首先必須克服的「最大目標」。馬 克思認為，經過對資本主義生產關係採取革命式的改變，就能減低技術支配的必 要性，當人類能夠對自然進行直接的支配，異化的情形就於焉消滅，取而代之的 是生產過程中對資源的直接管理，而不再需要官僚體系的調節與分配，這即是共 產社會的理想。
而韋伯則與馬克思在政治運作原理的觀點上有著根本的差異：
不論人們對官僚制有多少抱怨，在任何領域中，要想像一個沒有專業人員的 持續性行政工作，幾乎是一種幻覺。我們調整日常生活的整個形態以適應組織架
不論人們對官僚制有多少抱怨，在任何領域中，要想像一個沒有專業人員的 持續性行政工作，幾乎是一種幻覺。我們調整日常生活的整個形態以適應組織架