本文總結

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第一節 本文總結

「治理」一詞，已成為當前社會科學熱門的語言，但是其真正意涵仍是未定 之數。目前多數研究汲汲於名詞定義的主導權，以及發展「如何作為」（Know How？）的作法，顯然對發展治理的存在價值與實質作用明顯失焦。本文認為，

「治理」理論發展當務之急在於「為何治理會出現？」（Know Why？），以及「治 理與何相關？」（Know What？）；換言之，針對治理的研究發展，焦點在於問題 的認定，而非策略或制度的擬定，否則將造成治理的研究出現公共政策研究上所 謂「第三類型錯誤」（Type Ⅲ error）¹³⁶，使得治理理論出現定義浮濫、策略過 多的窘境。本文認為，「治理」必須置放於時間與空間座標之間，方能取得在當 代學術與實務發展取得清楚的定位，更重要的是，關於治理的思考，不能脫離當 前的公共生活景況而純粹將之化為抽象的理論推演或是視為放諸四海皆準的制 度與技術，對於治理的需求，必須是一種出於文化共識而起的「觀念」，同時是 政治社群中每個成員自發性的要求與實踐方具有實質的意義，故此，「從統治到 治理」的理解方式，提供一個相當合適且基本的歷史思維軸線，也可透過對「統 治」既有的位置，取得當代「治理」應有的相對位置。同時，這條軸線也是目前 偏向新右派與新公共管理思維的治理概念中，少數整合社會理論與政治理論的概 念來源，因此，本文借力使力，在討論治理概念時，經由簡單回顧當代治理概念 中傅柯「知識系譜學」途徑針對「治理」相關語詞與理論的整理過程，導引出「治 理性」之發展過程所具有的學術意義正是當代「治理」理論賴以定位的核心價值。

事實上，「統治」、「治理性」等詞語不僅與治理有著相近的語意，同時透過系譜 方式的歷史還原下，證實它們都是源自對“government＂（統治）一詞的回應，

彼此之間也的確具有共同演化脈絡的意義建構。

就其內涵而言，「治理性」乃是「統治」與「思想模式」在語意上的一種連

136 第三類型錯誤的概念由William Dunn提出，是相對於統計意義上的第一類型（錯誤地拒絕原 假設H0）與第二類型錯誤（實際情形之虛無假設為假，而在統計的檢定上未達顯著性，接受了 虛無假設）：意指「以正確的手段解決錯誤建構的問題」。Dunn認為，政策分析的最核心工作應 為「問題建構」；政策研究的主要目的在於回答有關政策問題、政策未來、政策行動、政策結果，

與政策績效等五項議題。為了回答這五項議題，必須使與政策有關之資訊能被應用；換言之，政 策研究最終之目的在於政策的知識應用。而一項不當或錯誤的問題建構，將會造成公共資源的浪 費，甚至形成人為災害。

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結，其強調治理行動的主體性角色，特別是表現在政治理性和統治技藝之上；相 對地，「治理能力」乃是「統治」與「能力」兩者語意結構的組合，其意指一個 社會政治系統整體所有之統理互動的品質，此項社會政治系統便是治理行動的

「客體」角色。事實上，本文認為「治理意識」與「治理能力」乃是互為表裡、

交互辯證的關係，主要傳達了一種整體性的績效呈現，這種績效意涵正是當代治 理針對「不可治理」危機的核心價值的回應；同時，在打破「主權國家」唯一主 體性的神話，以人民作為新的主體性的「民主」論述，更代表著「治理」的核心 價值並非以「績效」作為唯一的訴求。

也由於這種歷史考證的思考方式，提醒了我們破除在民主與績效之間二選一 的迷思，因此也促使我們進一步回溯站在社會面來思考統治問題的相關理論，而 這就是本文之所以重新回顧現代官僚制理論的創始者—韋伯之政治社會思想的 理由所在。傅柯的治理性論題是以權力的變遷為主軸而展開的，而韋伯則是早就 真知灼見的把「統治」視為一種特殊的權力形式而將其與支配團體的考察結合在 一起，推展出統治的「正當性」問題，在高度分化的現代社會情境中，法制型支 配/統治成為最能夠適應當代社會的政治組織型態。但是這種最能適應的組織並 不一定代表是「最完美」的統治型態。韋伯認為，官僚制作為現代唯一且根本的 法制型支配組織，其存在基礎立於為了應付日趨分化的社會（與資本主義的增長 並進）而發展出來的各種專業知識與管理技術，因此，當一個社會越是理性化，

官僚化的趨勢也就越明顯，官僚化意味著官僚組織的成員由於侷限於管理實效以 及技術發展的框架之中，這種局部的理性讓官僚制產生一種所謂官僚心態的實作 態度，而將公共事務以形式化與命令化的方式輸出，造成政府與社會的隔閡。換 言之，官僚的技術優勢恰好也是阻礙它在政治能力上的最大因素。在結構上由於 行政技術與專業知識掌握於官僚系統手上，因此行政幕僚在實際的行政程序與命 令執行過程之中總是有機會自主行事，在管理實務的生涯中，官僚總不乏套用統 治權力而遂行己政的機會，因此在實際的政治環境中，官僚體制總是會不斷朝向 自主化的，而行政幕僚一旦自主化就會導致韋伯所謂：「行政權力之分散化、官 職之強制佔取、封建化、支配權力為身份集團瓜分、身份階級的分權或是地方首 長的獨裁」的現象。也就是說，「行政」取代了「政治」的功能本身，官僚支配 已經變成了直接的支配。所謂官僚的直接支配，就是表示官僚體系從本來是政治 共同體為達成其目標而組織起來的「手段」地位，抬升到了政治本身的地位，也 就是以行政管理直接取代了政治統合各種利益的功能。

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在行政取代政治的狀態下，一方面，政治目標被裂解為零碎的管理問題，變 成少數部門及其專業技術之間的議題，社會議題是等待著被「安排」的，因此，

這樣的政治運作容易趨向保守並安於一種固定與既有的秩序來運作；二方面，行 政人員成為政治社群中少數具有特權可以接近公共議題以及提出解決方案的階 級，在這種結構之下，原本的政治精英將會被逆轉為行政精英，代議、選民溝通 的中介消失，市民社會的力量也逐漸萎縮，雖然在官僚統治的狀態下似乎事事有 人處理，但是這樣的處理卻無法評論也無法拒絕，而社會（在韋伯的概念下等同 於民族國家）也失去政治目標的擬定，不再前進。韋伯認為，在官僚統治之下，

將無人能夠承擔的起真正的政治責任，同時，在集體政治智慧缺乏的狀態下，只 可能讓有心人更有機會以意識形態的宣傳攫取國家權力，進而將國家帶往不可回 覆的境地，這個境地，就是極權主義的誕生。韋伯身後的德意志第三帝國，印證 了韋伯的預言，雖然韋伯曾經提出「議會主義」以及「民主化政治」的訴求，希 望確保政治功能的復興與市民社會的健全，然而我們卻永遠無法在歷史中證實韋 伯的主張是否能夠有效抵禦自從俾斯麥以來的官僚統治的遺毒。

新公共行政與新公共管理及其構成的治理論述，宣稱其挑戰並超越韋伯官僚 制理論的說法，筆者認為應該將其限制在組織理論的層次來看待，的確，新公共 行政以降的行政理論，的確在組織調整以及業務規劃上給予官僚制度以及政策輸 出層面許多新的契機，相比韋伯身處的十八、十九世紀的德國官僚系統而言，當 代官僚制的確呈現出權威感低、更具彈性的新風貌，然而，新公共行政以降的行 政理論如此驕傲的宣稱其足以超越韋伯官僚制理論的宣言，事實上只是顯示了行 政理論將韋伯的官僚制理論限縮在組織理論的層次，而忘卻了韋伯官僚制論述背 後那更龐大的政治社會學目的與理想。而這樣的偏狹也顯示在治理論述的產生上 面，將政策管理與資源管理觀點的組織對策一一列舉，並將這些捆綁一起宣稱為 治理理論，只是想要再一次強行以行政管理壓制政治失靈的問題，卻忽略了行政 部門的單向思維才是造成政治功能不彰的起因。

所以，筆者認為，當代的治理論述若持續侷限在以行政觀點為主軸的治理論 述中，將會是對落實善治理想的不利條件與危機來源。但這並不表示治理就是一 個不值得被討論的概念，事實上，現行治理理論的價值在於，它補充了韋伯官僚 制論述中較被忽略的公民社會力量的部份。

在韋伯觀察到官僚專政與社會理性化的並進現象之後，他嘗試提出以議會主

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義和民主化的設計來減緩官僚統治的問題，韋伯著眼於官僚系統在理性化社會可 能不斷膨脹的並取得政策的主導性的情況下，將會同化了本應負起政治協商責任 的政治家功能，連帶造成了市民社會的萎縮。因此，韋伯倡議議會制度的健全化，

讓具有參與政策制定經驗與選民溝通能力的政治家來嫁接市民社會與官僚體 系，活絡民主的社會氛圍，也壓抑官僚制的獨大，韋伯以標準的代議制來建構一 個良好的政治環境，筆者認為，這基本上已經是一個完整而具體的治理論述了。

不過在這樣的設計之中，我們也可以看到韋伯對於公民社會以及公務人員在參與 政治決策過程時的完全不信任態度。在韋伯的想法中，唯有產生出一個剛毅果

不過在這樣的設計之中，我們也可以看到韋伯對於公民社會以及公務人員在參與 政治決策過程時的完全不信任態度。在韋伯的想法中，唯有產生出一個剛毅果