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「9·11」事件，見證了恐怖主義的「聖戰時代」（the Jihad era），宗教性恐怖主義 針對美國及美國主導的全球體系進行反動。（Mahmood Mamdani 2004：3-16，轉 引自陳佩修 2006：23）
回首人類歷史長河，恐怖主義的滋生、蔓延，與現實背景、時代因素息息相關；
在中世紀盛行的宗教極端恐怖主義的回歸，體現了全球化時代恐怖主義循環的趨勢。
在這不斷發展演變的過程中，恐怖主義的手段、類型、目標、技術、普遍性等方面，
不斷轉變或提升，而人類對恐怖主義的認知，也隨著恐怖主義的變化趨勢日益深化。
第二節 恐怖主義定義與內涵
隨著歷史的演進，恐怖行為（act of terror）的模式、動機、主體、客體等方面 一直變幻莫測，恐怖主義在定義的概括上也相應地有其侷限性。事實上，恐怖主義 一詞在界定上常帶有強烈的個人主觀意識，因各方的政治立場、意識形態、道德判 斷莫衷一是，東西方社會也因自身的利益考量對恐怖主義定義各執一詞，導致恐怖 主義在界定上難以達致一致性和廣泛性的普遍認同。
儘管如此，面對當今日益猖獗的恐怖主義趨勢，有必要瞭解恐怖主義之理論界 定，探討其主要特徵與共通性；本研究從美國官方、國際組織和學者專家角度出發，
綜合整理若干觀點或認定，以釐清目前各界對恐怖主義定義的看法。
一、 美國官方定義
全球反恐怖主義鬥爭以美國為首，美國儼然成了國際安全秩序的守護者，如何 定義恐怖主義對規範國際反恐行動至關重要。美國主要的反恐相關單位對恐怖主義 的定義臚列如下：
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（一）美國國防部（Department of Defense, DoD）：
「出於宗教、政治或其他意識型態的動機，非法使用暴力或威脅使用暴力，恫 嚇和脅迫政府或社會，以達成政治目的」。2
（二）美國國土安全部（Department of Homeland Security, DHS）：
「對人類性命構成危害或對關鍵基礎設施、關鍵資源具潛在破壞性；違反美國 任何一州或其他屬地的刑法；意圖恐嚇或脅迫平民百姓；藉恫嚇或威脅手段影響政 府政策；使用大規模毀滅性武器、暗殺或綁架以影響政府的行為」。3
（三）美國聯邦調查局（Federal Bureau of Investigation, FBI）：
「觸犯聯邦或任何州之刑法，危害人類性命，意圖恐嚇或脅迫平民百姓、藉 恫嚇或威脅手段影響政府政策、使用大規模毀滅性武器、暗殺或綁架以影響政府的 行為」。4
（四）美國國務院（Department of State, DOS）5、美國中央情报局（Central Intelligence Agency, CIA）6、美國國家反恐怖主義中心（National Counterterrorism Center, NCTC）7：
「依據美國法典（U.S. Code）第 22 章第 2656f (d)節：由次國家團體或祕密組 織，針對非軍事人員所發起之蓄謀的、具有政治動機的暴力行為」。
2 DOD Dictionary of Military and Associated Terms, United States Department of Defense, February 2017, http://www.dtic.mil/doctrine/new_pubs/dictionary.pdf, p. 236.
3 Homeland Security Act of 2002, Public Law 107-396, Department of Homeland Security, 25 November 2002, https://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/hr_5005_enr.pdf.
4 Terrorism, Federal Bureau of Investigation, https://www.fbi.gov/investigate/terrorism.
5 Country Reports on Terrorism 2015, United States Department of State, June 2016, http://www.state.gov/documents/organization/258249.pdf, p. 406.
6 How do you define terrorism?, Central Intelligence Agency, last updated April 19, 2013, https://www.cia.gov/news-information/cia-the-war-on-terrorism/terrorism-faqs.html.
7 2011 Report on Terrorism, National Counterterrorism Center, 12 March 2012, http://fas.org/irp/threat/nctc2011.pdf.
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美國政府主要依據《美國法典》第 22 章第 2656f (d)節之規定，賦予恐怖主義 一個「官方定義」。雖然官方定義最具權威性和規範性，明確界定了恐怖主義犯罪 行為的標準概念，但國內不同單位機構會從不同層面去檢視恐怖主義，譬如：美國 國防部在定義恐怖主義上強調其政治目的和動機，FBI 則強調恐怖暴力行為手段的 非法性；因此，各部門或單位在恐怖主義的定義上有其區別，而此差異對政策制訂 有著重要意涵。
二、 國際組織定義
同一政府內的部門或單位且不能就恐怖主義的定義達成共識，國際社會多年來 鍥而不捨、致力於恐怖主義定義的一致性，進程也一直停滯不前；歸咎其因，各國 各具自身的政治和情感意味，在協商恐怖主義定義上各執一詞，因此也同樣地未能 建立一個可被各方接納的公認定義。
1937 年，國際聯盟（League of Nations, LN）主導制定了國際社會首個反恐公 約——《防止和懲治恐怖主義公約》（Convention for the Prevention and Punishment of Terrorism）；內文中有關恐怖主義的論述為「針對某個國家的犯罪行為，且企 圖或計畫針對特定之個人、團體或民衆，營造恐怖氛圍」。8儘管此公約最終因批 准國家數未達要求而未能生效，但其內容與精神影響深遠，為未來的國際反恐怖主 義公約奠定了基礎。
1972 年，聯合國開始研究恐怖主義問題，除了設立國際恐怖主義問題特設委員 會，研究國際恐怖主義活動的制裁措施，另一方面也積極探討國際恐怖主義的定義 問題。廿世紀 70 年代，歷經反殖民主義浪潮後，聯合國成員國對於國家爭取獨立
8 Convention for the Prevention and Punishment of Terrorism, League of Nations, January 1938, http://legal.un.org/avl/pdf/ls/RM/LoN_Convention_on_Terrorism.pdf.
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1994 年 12 月 9 日，聯合國大會（United Nations General Assembly）在通過的第 49/60 號決議所附的《消除國際恐怖主義措施宣言》中，對恐怖主義有較為清晰的 議》（Council Framework Decision on Combating Terrorism），將恐怖主義定義為
「嚴重危害國家或國際組織的犯罪行為，目的在於恫嚇民衆、強迫政府或國際組織
9 A/RES/49/60. Measures to eliminate international terrorism, United Nations General Assembly, 9 December 1994, http://www.un.org/documents/ga/res/49/a49r060.htm.
10 Council Framework Decision of 13 June 2002 on combating terrorism (Acts adopted pursuant to Title VI of the Treaty on European Union), European Union, 13 June 2002,
http://euromed-justiceii.eu/files/repository/20100909161723_COUNCILFRAMEWORKDECISION4752002ONCOMBA TINGTERRORISM2002UE.pdf.
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恐怖主義的相關資訊，而這一切都是為了提高歐美反恐行動之效率。歐洲國家素來 飽受國內恐怖主義威脅，近年來由於寬鬆的移民法與政治庇護的機制，激進的伊斯 蘭恐怖分子多將歐洲視為掩護處。美國擔心藏匿在歐洲的恐怖份子對美國造成威脅，
因而開始將歐盟視為重要的反恐合作夥伴。（張福昌 2011：67-84）
2004 年 10 月 8 日，聯合國安全理事會第 5053 次會議，通過 1566 號決議，內 容中提及「意圖造成他人（包括一般民衆）死亡、重傷，或挾持人質，以引起民衆、
某團體或特定個人的恐慌，恫嚇民衆或脅迫政府、國際組織有所作為或不作為為宗 旨的犯罪行為，均構成國際公約和議定書界定範圍內，與恐怖主義相關的犯罪行 為」。11
美國、中國、法國、德國、西班牙和羅馬尼亞是 1566 號決議案的發起國，決 議草案由俄羅斯提交予安理會，經過長時間的充分討論，聯合國安理會 15 個成員 國最終全票通過。在討論過程中，安理會各成員國對決議案第三條，即恐怖主義的 定義，爭論得最為激烈。
決議案第三條的初稿對恐怖主義的定義較為廣泛，引起了安理會中兩個穆斯林 國家阿爾及利亞和巴基斯坦的擔心，認為「決議的措辭有可能使民族解放運動或合 法的抵抗運動成為非法」，最終改為「恐怖主義適用於蓄意襲擊平民的犯罪行為」。
美國常駐聯合國代表 John Danforth 強調「第三條清楚表明，故意襲擊平民的所有行 為將受到嚴懲。任何根源都不能使恐怖主義合法化，對無辜者的蓄意屠殺在任何情 況下都是非法的。」（王金雪 2004）
北大西洋公約組織（North Atlantic Treaty Organization， NATO）2015 年公佈的
《軍事術語與定義詞彙表》中，對恐怖主義賦予的定義為「非法使用或威脅使用武
11 Resolution 1566 (2004), United Nations Security Council, 8 October 2004, http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/WG%20SRES%201566.pdf.
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力、暴力侵害人身或財產，企圖強迫或威脅政府、社會，以達成政治、宗教或意識 形態之目的」。12
恐怖主義的定義，一直是國際社會爭辯不休的議題。至今，國際社會依然未能 就恐怖主義一詞的定義，達成一致的見解，這對打擊國際恐怖主義造成一定的阻擾。
恐怖主義無疑是文明社會的毒瘤，制定一個全盤接受的定義，將有利於國際社會在 打擊恐怖主義措施上達成共識。
三、 學術界定義
經由多年的思辨與論證之磨合，學界對於恐怖主義定義的研究相當豐碩，除了 最具學術性，也提供了各國政府或官方法制上實質性的參考價值。專家學者就恐怖 主義定義之論述略述如次：
美國蘭德公司（RAND Corporation）總裁資深顧問 Brian Jenkins（1980：3）：
「為達成特定目標或政治目的，對平民使用暴力或暴力威脅；其暴力行為通常 具有宣傳效果」。
美國戰略與國際研究中心（Center for Strategic and International Studies，CSIS）
國際研究委員會前主席 Walter Laqueur（1987：143）：
「恐怖主義是使用暴力或威脅使用暴力，為達成特定目標的一種作戰方式或策 略，其目的在於引起受害者的恐懼；它殘酷無情、與人道主義背道而馳；宣傳是恐 怖分子的重要策略」。
12 NATO Glossary of Terms and Definitions AAP-06 Edition 2015, NATO Standardization Office, 17 November 2015, https://nso.nato.int/nso/zPublic/ap/aap6/AAP-6.pdf.
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美國喬治城大學（Georgetown University）安全研究中心主任 Bruce Hoffman
（1998：43）認為，恐怖主義與一般刑事犯罪區別在於：
1. 不可避免的政治目的、動機；
2. 使用暴力或威脅使用暴力；
3. 企圖對目標或受害者以外的人們造成深遠的心理影響；
4. 由隱蔽但可被識別的組織指揮行動；
5. 由次國家團體或非國家行動者所為。
美國加利福尼亞州立大學（California State University）刑事司法學教授 Gus Martin（2013：37）將恐怖事件共通點羅列如下：
（1） 非法使用武力；
（2） 次國家團體；
（3） 非常規手法；
（4） 具政治動機；
（5） 攻擊無武裝的平民及非軍事人員；
（6） 其行動意在影響觀衆（audience）。
英國聖安德魯斯大學（University of St Andrews）國際關係教授 Paul Wilkinson
（2006：1）則認為，恐怖主義具有以下特質：
i. 預謀性的，意圖營造恐懼氛圍；
ii. 隨機挑選行動目標；
iii. 目標非當下暴力行動之受害者，而是其後廣大的群衆；
iv. 其暴力行動超出正常認知，違反社會常規；
v. 其目的為影響政府、團體或特定社會組織之政治行為。
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以色列國際反恐政策研究所（International Institute for Counter-Terrorism，ICT）
所長 Boaz Ganor（2002：294）：
「意圖使用或威脅使用暴力對付民衆，以達政治目的。恐怖主義具備三項要素：
暴力威脅或使用、具政治目的、平民目標」。
中國國際戰略學會反恐怖研究中心特約研究員胡聯合（2002：20）：
中國國際戰略學會反恐怖研究中心特約研究員胡聯合（2002：20）：