第二章 我國公務員言論自由保障的困境與爭議
第二節 我國公務員言論自由限制案例的審查實務
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收，在公務員關係中，無論管理關係措施或基礎關係的處分皆有可能侵害公務員 的基本權利。42
因為即便公務員的身分與訴訟權已相對地受到保障，不能忽視在具體個案中 公務員的其他基本權利仍有受到侵害的可能。43舉例而言，其實在釋字第 243 號 解釋中聲請人已有主張言論自由的保障。該案聲請人為經濟部商品檢驗局之專門 委員，因多次就商品檢驗改革問題投書媒體，所屬機關以其「言行不檢在報端發 表偏頗言論，有損機關聲譽」為由記大過乙次。聲請人於釋憲聲請書中，除主張 憲法第 16 條的訴訟權外，亦主張憲法第 11 條言論自由的保障。44不過大法官最 後僅以行政法院 57 年判字第 414 號判例未分別行政處分的內容，一概限制公務 員依法提起訴願及行政訴訟之權利，而宣告違憲。大法官未能細究系爭案件所涉 及的言論自由保障爭議，殊為可惜。
本文至此藉由大篇幅闡述特別權力關係對於公務員領域的影響，想特別說明 的是，即使大法官在多號解釋努力地突破特別權力關係，該理論對於公法學與實 務上的影響仍難以消弭，尤其，特別權力關係仍深刻地支配著公務員領域，公務 員因其身分與職務義務所享有的基本權利仍與一般人民有所不同，在此之下，謂 公務員關係中已有基本權利的保障尚言之過早。
第二節 我國公務員言論自由限制案例的審查實務
接著，本文以下想藉由回顧實務上公懲會、保訓會以及行政法院涉及公務員 言論自由限制案例的審查決定，觀察實務在面對公務員主張言論自由的案件中，
對於公務員的基本權利有如何的評價？同時檢討現行實務在具體案例中的審查 操作是否有未盡周全之處，並嘗試指出我國對於公務員言論限制爭議審查的困境 與質疑。
42 參閱：陳敏，前揭書(註 3)，頁 224。
43 有論者也指出，大法官在涉及公務員權利保障時，向來以憲法第 16 條及第 18 條為基礎，鮮 少提及其他基本權保障，過於拘泥公務員服公職的基本權利，然而並非公務員的工作受到保障及 等同所有權利獲得保障。參閱：徐崑明，論公務人員的憲法權利─借鑑美國憲法之理論與實務，
國立政治大學法律學研究所博士論文，2011 年 11 月，頁 56。
44 參照：司法院主編，司法院大法官解釋彙編(三)，2009 年，頁 393-426。
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系統，以「公務員&言論」以及「公務員&言行」進行關鍵字搜尋，49將所得的 議決與決定逐案過濾，選取當事人主張言論自由保障的案件作為下列觀察的案例，
並進一步地將個案言論內容以類型化方式檢視我國實務在涉及公務員言論爭議 案件的操作與見解。
第一款 涉及政治性集會與言論
首先，關於公務員能否加入政黨、參與政治集會遊行或為特定候選人站台助 選，在公務人員行政中立法制定施行前未有明確的法規範可資依據。因此若公務 員過度涉入政治活動，公懲會通常以公務員服務法第 5 條指稱其未保持公務員品 位、欠缺謹慎為由加以懲戒。50
第一目 公懲會 68 年度鑑字第 5016 號議決
在公懲會 68 年度鑑字第 5016 號議決中，被付懲戒人為縣長兼桃園縣選舉事 務所主任委員，在選舉期間，至全台各地參加競選活動，並在私辦政見會說話及 陪同候選人遊行。公懲會指出，公務員不得為候選人助選，尤其被付懲戒人為辦 理選舉事務人員更應嚴遵該規範，而其竟違法助選顯有違公務員服務法第 1 條與 第 5 條。
第二目 公懲會 88 年度鑑字第 8812 號議決
在公懲會 88 年度鑑字第 8812 號議決亦指出公務員為候選人站台助選的行為 係違反公務員的謹慎義務。該案被付懲戒人係台灣臺北地方法院檢察署檢察官，
於 87 年立法委員、臺北市市長、市議員選舉期間，擔任該署查察賄選執行小組 成員，編列於機動小組執行任務，負有各項違反公職人員選舉罷免法行為的查察 職責。同年 12 月 4 日晚間，被付懲戒人參加民主進步黨提名臺北市長候選人陳 水扁在市政府廣場舉辦的「大家拼就贏─為臺北點燈，讓夢想繼續」晚會，並於
49 在法學資料檢索系統公務員懲戒委員會議決部分，查詢結果分別有 63 筆及 245 筆(由於超出 200 筆，只顯示前 200 筆)；在保訓會保障事件決定書查詢系統查詢結果分別為 17 筆及 347 筆。
50 參閱：柯慶賢，公懲會 90 年度研究發展報告：公務員彈劾懲戒懲處之理論與實務，公懲會，
2001 年 11 月，頁 459-460。
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公懲會認為，無論被付懲戒人站台發言的動機為何，實質上確實達成助選的 程度，有違司法官中立性，更與檢察官的職位顯不相當，因此本案被懲戒人違反 公務員服務法第 5 條酌為明確。
應注意者，被付懲戒人主張公務員服務法第 5 條並未限制公務員執行職務以 外的言論自由、政治意識表達及選舉權，因此該法僅應適用於公務員私生活領域 腐化足以影響其為國家及人民服務之品質，及個人品格、尊嚴、敬業、忠誠，以 達到整肅官箴、澄清吏治的防腐功能。而公懲會以公務員服務法第 5 條作為被付 懲戒人於下班後非執行職務期間私生活領域的基本權利限制實與憲法保障相違，
因而聲請再審。就此，公懲會於 88 年度再審字第 970 號議決書闡明：「檢察官代 表國家獨立行使職權，地位崇高，責任重大，其言行如已損害人民對其職位之公 正、公平之信賴，應受該條之規範，要非得主張憲法上之言論自由以資規避，此 乃基於公益上之考量，而此項『重視公益之原則』係屬憲法之層次，從而，原議 決以聲請人身為檢察官，……負有各項違反公職人員選舉罷免法行為之查察職責，
自應嚴守中立，不偏任何黨派，方能秉持超然立場執行職務，獲得國民之信賴」。 公懲會據此再次重申原被付懲戒人所為助選行為，無論是否為職務執行期間，皆 對於司法形象產生影響，並與其檢察官職位顯不相當，顯有違公務員服務法第 5 條應謹慎的規定。
第三目 公懲會 96 年度鑑字第 10972 號議決
除了為政黨候選人站台助選的言論外，公務員參與政黨發起的集會遊行同樣 被認為係違法公務員服務法第 5 條的謹慎義務。公懲會 96 年度鑑字第 10972 號 議決，即係涉及公務員因參與政黨所發起的政治性集會活動而遭受處分的案件。
該案被付懲戒人為臺灣花蓮地方法院檢察署試署檢察官，其於 95 年 4 月 11 日請假北上赴立法院前廣場，與立法委員、政論家等人登上宣傳車，以行動及發 表言論方式聲援民眾反對檢察總長的人事案；復於同年 6 月 3 日於總統府前參與 由政黨舉辦政治性的「全民嗆扁」活動；於同年 9 月 10 日及 10 月 5 日分別參 與「倒扁靜坐」活動並接受記者採訪及應邀上台發表言論，因此被付懲戒。
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公懲會認為在本案中判定公務員參與由政黨發起的政治性活動、赴立法院前 為首聲援民眾反對檢察總長人事任命，及參與倒扁靜坐等各項活動，業已損及檢 察官中立、公正形象，因此同樣認定被付懲戒人有違公務員服務法第 5 條所定公 務員應謹慎的義務。
綜上觀察，公務員參與政治性的集會遊行，尤其係涉及政黨或選舉事務的言 論，公懲會似乎認為無論是否為職務時間，皆對於公務員的中立性有所影響，公 懲會更以此類言論影響公務員行為與民眾信賴為由，作為公務員言行是否有違謹 慎義務要求的判斷因素。
此外，必須說明者，立法院於 2009 年通過公務人員行政中立法，作為我國 公務員政治性言論的明確規範，然而由於該法涉及公務員集會、結社與選舉等權 利，又於第 17 條第 3 款公立學術研究機構研究人員納入規範，致使爭議四起。
不過該法施行至今，並未有直接涉及違反公務人員行政中立法而受懲戒的案件。
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第二款 批評政府的言論
接著，近年來關於公務員言論最受爭議的案例，即為 98 年間爆發外交部駐 多倫多辦事處一等新聞秘書郭冠英長期以筆名「范蘭欽」，在網站上批評政府，
並以歧視性與仇恨性字眼發表文章，而遭公懲會撤職並停止任用三年的公懲會 98 年度鑑字第 11520 號議決。53
52 本文藉由司法院法學資料檢索系統，選擇「公懲會」並以關鍵字「行政中立法」進行查詢。
查詢結果為兩件，一為 102 年度鑑字第 12653 號議決，係涉及行政院體育委員會副主任委員在 未經任何行政程序前，即逕自委請中華民國路跑協會規劃「公投入聯」涉及政治議題的環臺路跑 活動，並允諾給予新臺幣 600 萬元的補助。公懲會認其觸犯刑法外，並有違公務員服務法第 5 條所定，公務員應誠實之旨故予懲戒，惟該案未涉及公務員言論自由爭議，非本文研究範圍。另 一案則為 88 年度鑑字第 8821 號議決，涉及檢察官參與選舉造勢晚會並上台助選的爭議，本文研 究重點，已詳為介紹，然而，本案發生於行政中立法施行前，最終懲戒事由並非係被付懲戒人違 反行政中立法，而係以違反公務員服務法第 5 條作為懲戒理由，合先敘明。
53 其實在 68 年鑑字第 5016 號議決中亦涉及公務員發表批評政府言論的爭議，公懲會當時即以 公務員服務法第 1 條忠誠義務與同法第 5 條謹慎義務作為公務員批評政府言論的限制。該案為監 察院彈劾台灣省桃園縣縣長違法失職，移送公懲會審議。彈劾書中指稱被付懲戒人離開桃園，趕 往高雄參加抗議遊行，並散發所簽署的告全國同胞書，內有「以莫須有的罪名，非法逮捕了夙為
53 其實在 68 年鑑字第 5016 號議決中亦涉及公務員發表批評政府言論的爭議，公懲會當時即以 公務員服務法第 1 條忠誠義務與同法第 5 條謹慎義務作為公務員批評政府言論的限制。該案為監 察院彈劾台灣省桃園縣縣長違法失職，移送公懲會審議。彈劾書中指稱被付懲戒人離開桃園，趕 往高雄參加抗議遊行，並散發所簽署的告全國同胞書，內有「以莫須有的罪名，非法逮捕了夙為