第一章 緒論
第二節 研究方法與研究限制
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務員意見表達的行為產生自我抑制的寒蟬效應。倘若我們發現現行實務對於公務 員言論自由的保障有所不足，則應如何尋求修正？本文的目的即在於，透過對於 公務員基本權的限制與保障提出更臻細緻的論證，嘗試指出面對公務員言論自由 爭議的個案中，應有何種的憲法規範要求，以落實言論自由保障的意旨。
第二節 研究方法與研究限制
第一項 研究方法
本文的研究方法主要採取「文獻分析法」及「比較研究法」。
文獻的蒐集、彙整與分析是法學研究最為基礎且必要的方法。從而，本文擬 就國內與公務員基本權利以及公務員言論自由議題相關的學術論著、司法院解釋、
其他實務見解等文獻與資料，進行蒐集、分析與檢討，藉此歸納公務員言論自由 限制所涉的問題爭議及討論脈絡，進而反思可行的調整策略與途徑。
鑒於美國法制在言論自由議題研究的成熟度其他國家難望項背，經由我國學 者深入的引介與闡述，學界對於美國憲法增修條文第 1 條的法制架構已有清楚的 掌握。同時，美國處理言論自由的審查原則也為我國司法院大法官在面對相關爭 議時所借鏡，31比較法制的價值自然不容否認。
無獨有偶的，美國公務員權利關係一度受到「特權理論(the doctrine of privilege)」的支配，擔任公務員被視為一種國家給予的特權(privilege)，而非權利 (right)。特權理論主張在國家給予人民擔任公務員的特權時，政府可以對其施加 任何限制或條件，並且可以要求接受特權者放棄或限制其依憲法所得享有的權利，
在拒絕或收回該特權時也無須受到正當程序的限制。在特權理論主導下的美國公 務員關係似乎與我國受限於特別權力關係理論的公務員關係相同。據此，本文擬 以美國法制上公務員權利關係的演變進行比較研究，由美國法上如何突破特權理 論對於公務員權利所施加的限制為出發，觀察特權理論的消逝與公務員言論自由 保障的演變。進一步參酌美國司法實務在涉及公務員言論自由限制的案件所建立
31 參閱：林超駿，如何繼受美國法上之憲法解釋理論，以促進大法官之釋憲程序，收錄於：劉 孔中、陳新民主編，憲法解釋之理論與實務第三輯(上冊)，2002 年，頁 38。
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的審查模式，藉其豐富的案例討論作為未來我國公務員言論自由審查的參考。
又如學者許家馨所言，美國言論自由法制的發展事實上「乃是典型的普通法 (common law)或稱案例法式的發展。其特色在於(一)權威的法律文本主要是判決 先例，而非抽象的實證法條文。而判決先例乃是針對個案作成，其拘束力的範圍 與強度，必須視其理由構成是否能夠妥善適用至後案事實而定。前案所定下的原 則，雖然原則上拘束後案，但是法院必須對後案事實敏銳地查察辯證，並分析前 案理由後，才能決定是否適用或修正或補充，甚至區別(distinguish)與推翻(overrule) 前案。（二）正因如此，具有拘束力的判決不能獨立觀察，必須與其他相關判決 一同觀察。而且，不只必須觀察判決要旨(holding)，更要仔細觀察該案事實與所 有支持此要旨的理由，才能夠真正理解該判決，並判斷在不同的情境下應否適用 前案要旨」。32因此，本文將找出美國法制上對於公務員言論自由解釋的指標性 案件，就案例事實、法院判決結果、判決意旨與理由詳加觀察，期能正確理解美 國對於公務員言論限制爭議的審理原則，為我國實務提供更臻明確的審查基礎。
第二項 研究範圍與研究限制
第一款 「公務員」的範圍
對於規範爭議的討論，若涉及公務員，通常即須界定公務員的概念為何，不 同法律體制所適用的公務員範圍不盡相同，立法者藉由對公務員為規範上定義，
以劃定其適用範圍。因此有刑法上公務員、公務人員任用法上公務員、國家賠償 法上公務員等概念。惟以上單一立法所劃定的公務員概念，均不適合作為本文界 定公務員言論自由探討範圍的概念。由於本文的研究係以實務上公務員懲戒委員 會(以下簡稱公懲會)與公務人員保障暨培訓委員會(以下簡稱保訓會)審理公務員 言論限制爭議的案例作為討論對象，因此關於本文研究內容所稱的公務員，將併 指得受懲戒處分的公務員以及得提起復審、或申訴、再申訴的公務員。
在懲戒部分，由於公務員懲戒法未明定其適用範圍，然依據公懲會的說明：
32 許家馨，美國誹謗侵權法歸責體系初探──以歸責內涵及查證義務為中心，月旦法學雜誌，第 154 期，2008 年，頁 113。
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「本會受理公務員之懲戒，凡受有俸給之文武職公務員以及公營事業機關服務人 員，除僱用人員及公立學校聘任之教師外，均在公務員懲戒法適用範圍之內。歷 年移送本會懲戒之公務員，自中央機關之院長、部長、國軍高級將領、軍官，至 地方機關之縣市長、鄉鎮長、村里幹事，以及公營事業機關服務人員均屬之」。33 在懲處部分，由於公務人員權益救濟，係依公務人員保障法所定復審、申訴、
再申訴的程序為之。因此以該法所適用的範圍作為可提起復審、或申訴、再申訴 的公務員範圍的認定。依公務人員保障法第 3 條第 1 項規定：「本法所稱公務人 員，係指法定機關依法任用之有給專任人員及公立學校編制內依法任用之職員」， 復同條第二項規定：「前項公務人員不包括政務人員及民選公職人員」，據此可知 公務人員保障法的適用對象，基本上為常任文官，至於隨政策成敗而進退或由總 統提名經立法院同意之政務人員，例如各部會首長或監察委員，34以及由人民所 選舉的公職人員，例如縣市長，則不與焉。此外，該法第 102 條謂「下列人員準 用本法之規定：一、教育人員任用條例公布施行前已進用未經銓敘合格之公立學 校職員。二、私立學校改制為公立學校未具任用資格之留用人員。三、公營事業 依法任用之人員。四、各機關依法派用、聘用、聘任、僱用或留用人員。五、應 各種公務人員考試錄取占法定機關、公立學校編制職缺參加學習或訓練之人員」。 上屬準用的人員範圍亦為本文所謂的公務員。
第二款 美國司法實務案例的研究範圍
關於美國公務員權利保障的討論中，專責公務員權益保障事務的「功績制保 護委員會(Merit Systems Protection Board)」似乎不容忽視。美國聯邦功績制保護
33 參照：公務員懲戒委員會，業務說明：公務員懲戒之對象與審議程序，
http://tpp.judicial.gov.tw/?struID=2&contentID=5 (最後瀏覽日：2014 年 09 月 16 日)。
34 2012 年 5 月 31 日，行政院會通過政務人員法草案，關於政務人員的言論另有專法規範，草案 第 21 條規定：「政務人員有下列各款情事之一，應辭職以示負責： 一、因決策錯誤，或主管政 務發生重大失誤，對國家或人民造成重大損害者。二、對部屬執行政策疏於監督，嚴重影響人民 權益者。 三、因言行重大瑕疵，影響其聲譽及政府形象者。四、因健康或其他原因難以行使職
權者」，此為俗稱為「大嘴巴條款」，未來政務官若言行上出現重大瑕疵，都應辭職以示負責。參
照行政院，行政院院會通過「政務人員法」草案、「政務人員俸給條例」草案及「政務人員退職 撫卹條例」修正草案，
http://www.ey.gov.tw/News_Content2.aspx?n=F8BAEBE9491FC830&sms=99606AC2FCD53A3A&s
=EF5604D4DFD4F2E3 (最後瀏覽日：2014 年 09 月 17)。
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Service Commission)」35改制為功績制保護委員會，設有專職委員三名，由總統 提名經參議院同意後任命之，任期七年不得連任，且委員中不得有二人屬同一政 黨。36其以獨立、準司法組織的型態，職司聯邦公務員申訴案件的審理。37功績制保護委員會對於申訴案件的審理，分為申訴(appeal)與覆審(petition for review)。由具有地域管轄權的「功績制保護委員會地區辦公室（regional office）」 審理申訴，經受處分公務員聲請，並應給予「聽證」，在此階段由行政法官 (administrative judge)負責作成初審決定(initial decision)。38不服申訴的初審決定者，
可以依法於收受裁決 30 日內向功績制保護委員會提起覆審。39惟此一覆審程序 (Public Interest Research Group)提出批判，認為文官委員會在就業平等、申訴處理、對機構人事 方案的監督、部門與機構選任人員背景的調查等，四個領域的表現皆未盡理想：該報告亦指出， 職進而請求非正式聽證(informal hearings)的案例；(3)行政機關對於行政法官(administrative law judges)移付處分的案件。See 5 U.S.C. § 1201.2 (2012). 申訴管轄權則指的是功績制保護委員會受 理公務員的申訴案件、其包括不利處分(Adverse Actions)、退休權利申訴(Retirement Appeals)、實 習公務員的停聘(Termination of Probationary Employment)、因公受傷復原後的公務員復職請求 (Restoration to Employment Following Recovery from a Work-Related Injury)、基於績效所為的處分 (Performance-Based Actions)、人力裁減(Reduction in Force)、任用歧視申訴(Employment Practices Appeal)、請求調薪遭拒(Denial of Within-Grade Pay Increase)、資格歧視處分(Suitability Action)、
涉及高階公務員的各種處分(Various Actions Involving the Senior Executive Service)以及其他涉及 復職及聘僱事務的(Miscellaneous Restoration and Reemployment Matters)等。See 5 U.S.C. § 1201.3(a) (2012).
38 5 U.S.C. § 1201.22 (2012).
39 5 U.S.C. § 1201.114 (2012).
40 參閱：楊戊龍，正當法律程序與文官工作權保障，2004 年 8 月，頁 9。
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法所規定之「復審」程序較為相似。41
就功績制保護委員會的職掌及其獨立性而言，論者有認為與我國保訓會頗有 相同之處。42然實際上，依據學者的分析，功績制保障委員會對於個案的態度相 當保守，較傾向斡旋於行政機關與公務員間的協調角色，並未能積極地看待公務 員基本權利的主張，也未能著眼於國家利益與公務員權利的衡平。43此外，美國 功績制保護委員會的決定並非最終決定，對於申訴的初審決定或覆審決定不服，
皆可以向聯邦上訴巡迴法院提起救濟。44本文的研究目的既在探求憲法對於公務 員言論自由應有的保障及其界限，藉此細繹對於公務員言論自由主張應有的審查 原則，故本文不擬以功績制保障委員會決定為討論，而以美國聯邦法院對於公務 員言論自由爭議的判決為研究對象，檢視聯邦法院對於公務員言論限制所發展的
皆可以向聯邦上訴巡迴法院提起救濟。44本文的研究目的既在探求憲法對於公務 員言論自由應有的保障及其界限，藉此細繹對於公務員言論自由主張應有的審查 原則，故本文不擬以功績制保障委員會決定為討論，而以美國聯邦法院對於公務 員言論自由爭議的判決為研究對象，檢視聯邦法院對於公務員言論限制所發展的