對於 Pickering 審查模式的批評

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148所為的意見表達，¹⁴⁹據此始能認定公務員言論係依據其職務所為，排除言論自 由的保障。

第四節 對於 Pickering 審查模式的批評

第一項 「公共關注」審查的疑慮

在 Connick v. Myers 案中，聯邦最高法院以「言論是否屬於公共關注的議題」， 作為判斷公務員言論自由是否受到憲法增修條文第 1 條保障的首要條件，倘若公 務員言論未滿足公共關注的判斷，則根本不進入第二階段利益衡量的審查。¹⁵⁰學 者認為 Connick 案係將公務員言論類型化，以區分言論保障程度的不同。¹⁵¹第一 類係公務員如同一般人民般對於公共事務發表言論，而言論被賦予和一般人民相 同的保障。¹⁵²第二類係公務員言論確實涉及公共關注，政府可以藉由證明其言論 會對於政府機關秩序產生不利影響而予以限制。¹⁵³第三類係公務員言論僅涉及有 限的公共關注(touch upon matters of public concern in only a most limited sense)，此 時政府僅需合理相信(reasonably believe)該言論會對於機關秩序產生影響即可限 制。¹⁵⁴最後一類係當公務員言論僅僅涉及個人利益(personal interest)，在通常情 形之下(absent the most unusual circumstances)係不受憲法增修條文第 1 條所保障。

155就此而言，公共關注的判斷深刻地影響公務員言論的保障，不過，聯邦最高法 院強調「公共關注」的要求引起學者們的質疑與挑戰。

第一款 公共關注的要求構成言論內容限制

由 Thurgood Marshall 大法官主筆的 Police Department of Chicago v. Mosley

148 Id. at 422-24 (Ceballos' supervisors had the right to make sure statements are “accurate, demonstrate sound judgment, and promote the employer's mission.”).

149 See Dole, supra note 114, at 212-13.

150 See Cynthia L. Estlund, Speech on Matters of Public Concern: The Perils of an Emerging First Amendment Category,59GEO.WASH.L.REV.1, 8 (1990); Keith G. Munro, Freedom Of Speech And Public Employees,8-JAN NEV.LAW.10, 10 (2000).

151 See Risa L. Lieberwitz, Freedom of Speech in Public Sector Employment; The Deconstitutionzation of the Public Sector Workplace, 19U.C.DAVIS L.REV.597,642-48 (1986).

152 Connick, 461 U.S. at 148 n.8.

153 Id. at 152.

154 Id. at 151-52, 154.

155 Id. at 147.

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案指出「憲法增修條文第 1 條最重要的意義即在於政府沒有權力基於言論所表達 的訊息(message)、思想(ideas)、議題(subject)或內容(content)而施以限制」，聯邦 最高法院並依此發展雙軌理論，主張依據政府的立法或管制措施是否直接針對言 論表達內容或可能造成的結果區分為兩種─「針對言論內容的管制」與「非針對 言論內容的管制」。¹⁵⁶相較於「非基於言論內容的管制」，政府基於言論內容所為 的管制行為將適用較為嚴格的審查標準。¹⁵⁷由於倘若允許政府針對言論內容進行 限制，形同政府可以依其好惡審查特定言論的觀點與思想，因此政府基於言論內 容所為的管制行為時，除系爭言論被認為屬低價值言論外，法院將傾向適用嚴格 的審查標準進行審查，要求政府證明如此基於言論內容的限制係為達成急迫且重 大(compelling)的政府利益，並且該限制行為係達成該目的所必要且侵害最小的 手段(necessary and narrowly tailored)。 ¹⁵⁸

然而，依據 Post 教授所主張，在管制領域內，政府為實現制度目的對於「言 論內容」的管制具有裁量權限。¹⁵⁹公共關注的要求使得政府得以限制公務員對於 機關內部政策的抱怨，即便這些言論不會對於機關秩序產生任何影響。在 Connick 案的適用下，只要公務員言論涉及與工作相關的不滿或工作條件的申訴，法院毋 庸進一步考量該言論是否會導致機關的負面影響，而得直接認定該言論非憲法增 修條文第 1 條所保障。公共關注的審查事實上使得公務員言論受到傳統憲法增修 條文第 1 條所禁止的限制：基於言論內容(content)決定保護與否，¹⁶⁰使得公務員 言論遭受觀點歧視(content discrimination)。¹⁶¹然而，聯邦最高法院在 Connick 案 中也未要求處分機關負嚴格審查下的舉證責任，反而係輕易以人事管理權限迴避

156 See Geoffrey R. Stone, Content Regulation and the First Amendment,25WM.&MARY L.REV.189 (1983). 對於雙軌理論的詳細介紹，可參閱：林子儀，言論自由的限制與雙軌理論，收錄於：氏 著，言論自由與新聞自由，2002 年 11 月元照初版，頁 133-196.

157 See FARBER, supra note 16, at 21.

158 See LAURENCE H.TRIBE,AMERICAN CONSTITUTIONAL LAW §§12-3,12-8 (2d ed. 1992). See e.g., Rosenberger v. Rector & Visitors, 515 U.S. 819, 828-29 (1995); Turner Broad. Sys., Inc. v. FCC, 512 U.S. 622, 642-43 (1994).R.A.V. v. City of St. Paul, 505 U.S. 377, 391 (1992).

159 See Robert C. Post. The Management of Speech: Discretion and Rights, 1984SUP.CT.REV.169, 197-98 (1984).

160 See Roosevelt, supra note 2, at 1261-63; See also., Post, supra note 42, at 164.

161 See Lawrence Rosenthal, Permissible Content Discrimination Under the First Amendment: The Strange Case of the Public Employee, 25HASTINGS CONST.L.Q.529,542 (1998); See also Roosevelt, supra note2, at 1261-63.

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法院的介入。¹⁶²

第二款 公共關注的要求與管理權限的矛盾

即使接受對於組織內部而言，言論內容的限制係必須的，然而，公共關注的 要求仍然存有問題：為什麼關於工作場所或條件的申訴及言論即不受言論自由所 保障？¹⁶³在 Connick 判決中，聯邦最高法院認為僅涉及機關內部的個人爭執或抱 怨長官決定等言論，並非如同猥褻性(obscenity)言論般，使政府可以依其判斷全 然限制或處罰。¹⁶⁴因而即便認為關於工作場所或條件的申訴或抱怨係屬低價值 (low-value)言論，就如同不雅(indecent)言論一般，在管制此類言論時，司法仍得 介入審查，¹⁶⁵以避免政府藉由特定觀點或思想的敵意(hostility)逕行限制的風險。

166然而，在公共關注的要求下，只要公務員言論被認為未涉及公共關注，則司法 亦無介入的空間，無從審查政府係因對於系爭言論觀點或內容的敵意抑或合理的 認為該言論會導致機關秩序的影響而對公務員言論加以限制。

此外，如前所述，聯邦最高法院認為政府具有極為強大的利益，對其公務員 享有管理的裁量權限，以避免司法假以憲法增修條文第 1 條之名介入人事管理；

167

Rankin 案時，法院也重申「倘若使得法院得以審查每個人事決定，則政府機關

將無從運作」。¹⁶⁸對於公共關注的要求似乎成為法院對於政府機關權限決定的尊 重。¹⁶⁹然而，在學者對身為雇主的政府所擁有的管理權限提出正當化基礎的同時，

也強調政府僅能於政府制度目的內管制公務員言論。¹⁷⁰可是公共關注的要求逕行 排除公務員爭執機關內部政策或不滿工作條件等言論類型的保障，即便公務員以 不影響機關運作與秩序的方式表達其對於工作條件的不滿，這樣的言論依舊被排 除在言論自由保障的範圍之外，而如此的限制更無從認定其與政府達成制度目的

162 Connick, 461 U.S. at 153.

163 See Rosenthal, supra note161, at 544.

164 Connick, 461 U.S. at 147 (“We in no sense suggest that speech on private matters falls into one of the narrow and well-defined classes of expression which carries so little social value, such as obscenity, that the State can prohibit and punish such expression by all persons in its jurisdiction.”) .

165 See e.g., Denver Area Ed. Telecommunications Consortium, Inc. v. FCC, 18 U.S. 727, 755-60 (1980).

166 See Stone, supra note 156, at 227-33.

167 Connick, 461 U.S. 147.

168 Rankin, 483 U.S. 378, 384 (1987).

169 Id.

170 See Post, supra note 42, at 164; Kozel, supra note 58, at 2033.

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的關聯。¹⁷¹

第三款 判斷公關關注言論的困難

肇始於 Connick 判決，要求公務員言論必須涉及公共關注的事務，其言論始 受保障。而即便聯邦最高法院在 Connick 案中嘗試為「公共關注」提供判斷的標 準─就系爭言論的內容(content)、表現形式(form)、表意的脈絡(context)綜合判斷。

172然而事實上，聯邦最高法院本身對於認定公共關注的判斷都陷入拉扯。

從判決中觀察，Brennan 大法官質疑 Connick 案中原告散布的問卷包含了地 方檢察署的機關文化與懲戒制度，應係公眾所關心的事務；¹⁷³然而 Connick 案中，

法院以 5:4 的票數認為地方檢察官助理在辦公室內傳遞問卷調查詢問同事關於機 關調職政策、職業倫理、申訴管道的需求、對於上級主管的看法以及在處理政治 選舉案件是否受到施壓等問題，並不涉及公共關注。¹⁷⁴四年之後，法院又以 5:4 的票數在 Rankin v. McPherson 判決中判定警局副治安官(deputy constable)在警長 辦公室聽聞廣播報導有人企圖暗殺雷根總統未遂的新聞後表示「如果他們再次下 手，我希望他們的計畫能夠成功」的言論涉及公共關注。¹⁷⁵然而 Scalia 大法官卻 認為真的要說該案原告言論涉及公共關注的話，應該係其身為公務員卻為暗殺總 統的行為背書。¹⁷⁶聯邦最高法院的法官們對於公共關注的判斷即未有一致的看法，

持不同意見的大法官們認為，Connick 案解釋公共關注的標準過於限縮，而在

Rankin 案又適用的過於廣泛。

¹⁷⁷

對於公共關注判斷的困難，成為學者們對於公務員言論審查的最大批評。由 於公共關注的判斷原則欠缺清楚的定義而過於模糊(vague)與不確定(uncertain)，

171 See Rosenthal, supra note161, at 545.

172 Connick, 461 U.S. 147-48.

173 Id. at 163 (Brennan, J., dissenting ).

174 Id. at 148.

175 Rankin, 483 U.S. at 386-87 (1987).

176 Id. at 396-98 (Scalia, J., dissenting). Scalia 大法官認為許多公共會關注許多言論，例如公務員威 脅燒毀政府的建築或係要求一百萬元的賄款等等，然而這些公共關注的言論都並非憲法增修條文 第 1 條所保障的範圍。

177 See Mary-Rose, The Free Speech right of Off-Duty Government Employees,2010B.Y.U.L.REV. 2117,2129 (2010).

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178，使得判斷公共關注易受操縱(manipulation)，¹⁷⁹致使各級法院無從得出一致的 判斷結果，¹⁸⁰在進入實體利益衡量階段前要求如此未盡明確的條件，實際上是限 由，除了清楚限定(certain well-defined and narrow limited)禁止發表言論類型外，

其餘所有言論皆推定受到保障。然而公務員言論卻相反，由於公共關注判斷的要

178 See Jonathan Alen Marks, Connick v. Myers: Narrowing the Scope of Protected Speech for Public Employees, 5U.BRIDGEPORT L.REV.337 (1983-1984); Stevan C. Dittman, Constitutional

Law-Supreme Court Restricts First Amendment Rights of Public Employees-Connick v. Myers, 58TUL. L.REV.831, 848 (1984).

179 See Rosenthal, supra note 151, at 555-56; Cynthia K.Y. Lee, Comment, Freedom of Speech in the Public Workplace: A Comment on the Public Concern Requirement,76CAL.L.REV.1109,1126 (1988).

180 See Toni M. Massaro, Significant Silences: Freedom of Speech in the Public Sector Workplace, 61S.

CAL.L.REV.1,25 (1987); Stephen Allred, From Connick to Confusion: the Struggle to Define Speech on Matters of Public Concern,64IND.L.J.43,48-49 (1988). Allred 教授更進一步分析 Rankin 判決後 四年以來聯邦各級法院的案例，其認為根本難以預測公務員何種言論係屬於公共關注類型。Id. at 50-75.

181 See Marks, supra note 178.

182 See Roosevelt, supra note 2, at 1263.

183 Connick, 461 U.S. at 395 (Scalia, J., dissenting).

184 See Estlund, supra note 150, at 13-20.

185 See Mary-Rose, supra note 177, at 2140.

186 See Edward J. Fuhr, The Doctrine of Unconstitutional Conditions and the First Amendment, 39 CASE W.RES.L.REV.97, 142-55 (1988).

187 See Massaro, supar note 180, at 30-31.

188 Id.

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擔心遭受報復處分而畏於發表言論。¹⁸⁹

第二項 利益衡量的問題

即便可以證明公務員言論屬於公共關注的議題，然而法院仍須進一步就公務 員發表言論的利益與政府維持行政效率的利益進行衡量，以決定系爭言論是否受 到保障。在公務員言論的判決中法院強調了形形色色的政府利益得以作為言論限 制的理由，¹⁹⁰然而，如前所述，機關以政府運作效率為名限制公務員言論，以及 在審查時忽略公務員言論的價值皆遭受學者們的批評。

此外，對於法院在利益衡量時究應尊重政府所主張的利益，或應實際審查政 府主張的限制目的，亦為學者所質疑。¹⁹¹政府可以藉由表面上(ostensibly)重要的 利益正當化對於公務員言論的限制，例如國家安全、團隊精神(esprit de corps)、

忠誠度、機關運作等等皆認為合適且正當的政府利益。¹⁹²然而，舉例而言，一個

忠誠度、機關運作等等皆認為合適且正當的政府利益。¹⁹²然而，舉例而言，一個

在文檔中 公務員言論自由之保障及其限制標準之研究 - 政大學術集成 (頁 195-0)