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第三章 公務員言論自由限制案件的審查及其發展─以美國法為借鏡
承前所述，在我國公務員權利義務關係的發展中，一味聲稱特別權力關係的 突破，卻對於公務員基本權的保障與限制未有細緻的論證。甚至在具體案件中，
實務也未能留意及關注公務員基本權利的侵害，尤其，在涉及對於公務員所為的 處分或措施是否侵害其言論自由根本未見審查標準。
職此，本文以下擬以美國法制上公務員權利關係的演變進行比較研究，由美 國法制上如何突破特權理論對於公務員權利所施加的限制出發，觀察特權理論的 消逝與公務員言論自由保障的演變。進一步詳述美國聯邦最高法院在涉及公務員 言論自由限制的案件所建立的審查模式。最後，本文欲分析美國聯邦巡迴上訴法 院在面對公務員言論自由限制的爭議時，如何解釋與適用聯邦最高法院所建立的 審查模式，藉由觀察豐富的實務案例，對於公務員言論自由審查模式作一類型化 的整理與論述，期能為我國實務提供更臻明確的審查基礎。
第一節 特權理論的變遷與公務員言論自由的消長
第一項 特權理論支配下的公務員關係
第一款 特權理論的概念與發展背景
在 1960 年代以前，美國關於公務員權利關係的討論受到「特權理論(the doctrine of privilege )」的主導，1認為擔任政府公務員，是一種國家施以的恩惠 (largess)，2在給予此項恩惠時，政府可以對於公務員施加任何限制或條件。3因而，
擔任公務員被視為一種特權(privilege)，而非權利(right)。4由特權(privilege)一詞 的使用，描繪在公務員關係中沒有憲法基本權利保障的適用。5政府可以依其好
1 See DAVID H.ROSENBLOOM,PUBLIC LAW FOR PUBLIC MANAGERS 44(2003).
2 See Developments in Law: Public Employment,97HARV.L.REV.1611, 1740 (1984).
3 Id.
4 See Van Alstyne, The Demise of The Right-privilege Distinction in Constitutional Law, 81HARV.L.
REV.1439, 1442 (1968).
5 See Developments in Law, supra note 2, at 1742-43.
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(Right-Privilege)的區分。9當時 Massachusetts 州最高法院法官 Holmes 在本案中寫 下了被後人廣為引用的判決名言：「上訴人(被免職之公務員)可以擁有談論政治 (spoils system)的影響，14使得公務員隨著選舉的結果而輪替，在每一次的首長選 舉後，造成了大量公務員的免職。15徇私用人(patronage appointment)與概括免職 (summary dismissal)也受到立法者的支持。16聯邦最高法院更指出，憲法並未保障 公務員的任用，除非法律有規定任期者外，政府對於公務員的任用與免職掌有完 AMERICAN PUBLIC LAW SYSTEM : CASES AND MATERIALS 376 (2009).10 McAuliffe, 155 Mass. at 220 (“The petitioner may have a constitutional right to talk politics, but he has no constitutional right to be a policeman.”) .
11 See Alstyne, supra note 4 at 1439.
12 McAuliffe, 155 Mass. at 220 (“There are few employments for hire in which the servant does not agree to suspend his constitutional rights of free speech as well as of idleness by the implied terms of his contract. The servant cannot complain, as he takes the employment on the terms which are offered him.”) .
17 See Ex parte Hennen, 13 Peters 230 (1939) (state that “All offices, the tenure of which is not fixed by the Constitution or limited by law, must be held…at the will and discretion of some department of the government, and subject to removal at pleasure. ”).
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障沒有任何財產利益存在。18
其次，是政治中立原則(The rule of political neutrality)的確立。由於在分贓制 度下，公務員的任用著重的是對於政黨的貢獻與忠誠，而非其專業與品性，19公 務員被認為是為其政黨所服務，導致貪污、腐敗與行政效率低落等弊病，嚴重影 響政府的運作。20針對分贓制度所產生的問題，Woodraw Wilson 在 1887 年「行 政的研究(The Study of Administration)」一文中，提出行政與政治分立的主張，
認為行政應獨立於政治範圍之外。21隨後美國公共行政學之父 Frank Goodnow 並 指出國家的功能分為政治與行政二種，認為政治是國家意志的表現，行政則是國 家意志的執行，而為了有效推行行政，必須排除政治意圖及政黨分贓。22此時行 政中立的意涵，毋寧是認為行政係獨立於政治之外，行政必須保持超然，不受政 治的影響。23因此，在 19 世紀後期逐步突破分贓制度時，聯邦與州政府致力於 限制公務員參與政治活動，藉以維護行政中立，24此舉並造成法院對於公務員政 治權利的否認。25
最後，是忠誠義務的要求合理化了政府對於公務員權利的限制。26在二次世 界大戰後，聯邦與州政府為防衛顛覆政府主義，在忠誠安全計畫(loyalty-security program)下，要求公務員不得參與主張推翻政府的組織，且如有證據顯示公務員 對美國政府不忠誠(disloyal)者，應拒絕其擔任公務員或免除其所擔任的公務員職 務。27在此，許多公務員在未經正當程序下，被恣意地以不忠誠為由予以免職。
28而法院也指出在公務員關係中沒有正當程序的適用。29
18 See Conner v. New York, 5 N.Y. 285 (1851).
19 See HOOGENBOOM &ARI ARTHUR, supra note 14, at 4-8.
20 See Dotson, supra note 6, at 78.
21 See Woodrow Wilson, The Study of Administration, 2POL.SCI.Q.197 (1887).
22 See FRANK GOODNOW,POLITICS AND ADMINISTRATION 10-11 (1900).
23 See Dotson, supra note 6, at 78.
24 Id. at 77-78.
25 Id. at 78.
26 Id. at 80.
27 See Developments in Law, supra note 2, at 1650-60.
28 Id.
29 See Washington v. Clark, 84 F. Supp. 964 (1949), affirmed by an equally divided Supreme Court in Washington v. McGrath, 341 U.S. 923 (1951).
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第二款 特權理論對於公務員言論自由的限制
立基於 Holmes 大法官的名言，特權理論支配了美國公務員關係長達 60 年 之久，30聯邦最高法院直至 50 年代仍普遍接受特權理論作為公務員權利限制的 理論基礎，更以此嚴格地抑制了公務員的言論自由。United Public Workers v.
Mitchell
31即係一個典型的案例。該案原告係聯邦鑄幣廠的公務員，其因在選舉期 間參加政黨造勢活動，公務人員委員會(the United States Civil Service Commission) 認為原告行為違反赫奇法(Hatch Act)的規定而予以免職。原告因而提起訴訟，主 張赫奇法侵害其言論自由與結社自由，違反憲法增修條文第 1 條的規定。32而聯 邦最高法院在本案中肯定赫奇法限制公務員權利的合憲性。由 Reed 大法官主筆 的多數意見強調：「憲法基本權利的保障並非絕對，……即使如同憲法增修條文 第 1 條如此重要的基本權利，為了維護他人權利與社會秩序的要求，仍需受到一 定的制約。若非如此，則人權保障也僅係徒具形式(mockery)」。33在 1951 年的 Bailey v. Richardson34─案更將特權理論的適用推至高峰。聯邦 安全局(Federal Security Agency)根據文官忠誠委員會(The Regional Loyalty Board of the Commission)的調查，以有合理懷疑(reasonable grounds)認為原告 Bailey 對 於美國政府不忠誠(disloyal)為由，將其予以免職(dissmissed)。聯邦巡迴上訴法院 拒絕原告復職的請求，明白地表示：「憲法並無限制政府不得以公務員的政治信 念或參與特定活動為由將其免職」。35在此，法院仍以公務員關係係一種政府特 權為由，36否認對於原告的免職是一種懲罰(punishment)。除非法律有特別規定，
否則公務員的任免得由行政機關自行裁量，37政府得以任何理由，不經通知、聽
30 See BRUCE BARRY,SPEECHLESS─THR EROSION OF FREE EXPRESSION IN THE AMERICAN WORKPLACE 65 (2007).
31 330 U.S. 75 (1947).
32 Id. at 78-81.
33 Id. at 95. (“it is accepted constitutional doctrine that these fundamental human rights are not absolutes. The requirements of residence and age must be met. The essential rights of the First Amendment in some instances are subject to the elemental need for order without which the guarantees of civil rights to others would be a mockery.”).
34 182 F.2d 46 (D.C. cir 1950), affirmed by an equally divided court, 314 U.S 918 (1951).
35 Id. at 59.
36 See MICHAEL ASIMOW, ARTHUR EARL BONFIELD & RONALD M. LEVIN, STATE AND FEDERAL ADMINISTRATIVE LAW 38 (1998).
37 See Bailey, 182 F.2d at 65.
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Adler 等人是公立學校教師，當時紐約州公務員法(The Civil Service Law of New York)第 12 條「禁止公務員參與或幫助任何以非法或暴力手段顛覆政府為目的的 社會團體或組織」的規定，43原告等人被控加入顛覆政府組織(subversive group)，因而遭到解雇。原告遂提起訴訟主張系爭法律違反憲法增修條文第 1 條與第 14
43 N.Y. Laws 1949, Sec12: No person shall be appointed to any office or position in the service of the state or of any civil division or city thereof, nor shall any person presently employed in any such office or position be continued in such employment, nor shall any person be employed in the public service as superintendents, principals or teachers in a public school or academy or in a state normal school or college, or any other state educational institution who: (a) By word of mouth or writing wilfully and deliberately advocates, advises or teaches the doctrine that the government of the United States or of any state or of any political subdivision thereof should be overthrown or overturned by force, violence or any unlawful means; or (b) Prints, publishers, edits, issues or sells, any book, paper, document or written or printed matter in any form containing or advocating, advising or teaching the doctrine that the government of the United States or of any state or of any political subdivision thereof should be overthrown by force, violence or any unlawful means, and who advocates, advises, teaches, or embraces the duty, necessity or propriety of adopting the doctrine contained therein; (c) Organizes or helps to organize or becomes a member of any society or group of persons which teaches or advocates that the government of the United States or of any state or of any political subdivision thereof shall be overthrown by force or violence, or by any unlawful means.
44 See Adler, 342 U.S. at 493.
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禁止公立學校教師創立或加入主張暴力顛覆政府的團體並未違憲。
聯邦最高法院在本案中援引了 United Public Workers v. Mitchell 一案，再度 重申人民在公務員關係中不得主張基本權利。45政府可以依其權限訂定合理的工 作條件(reasonable terms)。如果人民不接受這些條件可以選擇不擔任公職，而仍 可保有結社自由。46法院認為此並未涉及人民任何言論或集會自由的剝奪。47並 且依照系爭法規，顛覆政府組織的名單係經公告暨評論程序，48人民在成為公務 員之前即已知悉名單，或許其選擇加入組織或選擇成為公務員受有限制，但那並 非是對於言論自由與結社自由的限制。49
然而，Douglas 大法官與 Black 大法官共同提出的不同意見書，極力指摘多 數意見的觀點，兩位大法官無法接受當人民進入公務員關係中即必須犧牲基本權 利的見解，50並指出沒有任何憲法規定賦予國家可以藉由剝奪公務員的思想與言 論自由使之變成二等公民(second –class citizens)的龐大權力。51
Douglas 大法官與 Black 大法官指出憲法保障社會中的每一個人皆擁有思想 與言論自由。52吾人尊崇學校為民主的搖籃，更應免於國家權力的影響，以避免 箝制思想的情形發生。53如果學者們必須擔心其言論影響僱傭關係，而處在一個 充滿猜疑氛圍的工作場域中，其將無法擁有真正的學術自由，此勢必抑制了思想 自由，教師們可能會傾向畏縮(tend to shrink)從而退出任何的論辯，54使得教師形 成一種制式而僵硬的想法而畏於追求真理，這顯然與憲法增修條文第 1 條的目的 相違背。55系爭規定實際上已經構成了憲法增修條文第 1 條所禁止的言論審查制 度(censorship)。56如果吾人支持系爭法律，那麼便是遺忘了憲法增修條文第 1 條
45 Id. at 492.
46 Id.
47 Id.
48 Id. 490.
49 Id. at 493.
50 Id. at 508.
51 Id. (“I cannot for example find in our constitutional scheme the power of a state to place its employees in the category of second-class citizens by denying them freedom of thought and expression.”).
52 Id.
53 Id.
54 Id. at 510.
55 Id.
56 Id.
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的誡命。57
第二項 違憲條件(unconstitutional conditions)禁止原則的發展 與公務員權利的保障
如前所述，特權理論主張擔任公務員係政府給予的恩惠(indulgence)，故為一 種特權，國家在給予此項特權之初，即得附加條件，要求接受特權者放棄或限制 其依憲法所得享有的權利，在拒絕給予或收回該特權時也無須受到正當程序的限
如前所述，特權理論主張擔任公務員係政府給予的恩惠(indulgence)，故為一 種特權，國家在給予此項特權之初，即得附加條件，要求接受特權者放棄或限制 其依憲法所得享有的權利，在拒絕給予或收回該特權時也無須受到正當程序的限