第二章 我國公務員言論自由保障的困境與爭議
第二節 美國聯邦最高法院對於公務員言論限制審查模式的發展
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(substantial)的，但亦不能藉由概括限制(broadly stifle)人民的基本權利去達成，應 考量是否存在更小的侵害手段。90
聯邦最高法院藉由這個判決，否認了在公務員關係中可以藉由施加條件迫使 人民放棄憲法權利─這個不得由政府的直接行為所達成的結果，也不該藉由間接 手段達成，91更確認了人民擁有的憲法權利不因其成為公務員而受到限制。
第二節 美國聯邦最高法院對於公務員言論限制審查模式的發展
在上一節中，旨在說明隨著違憲條件禁止原則的確立，政府不得迫使人民放 棄基本權利作為擔任公務員的條件。92美國聯邦最高法院在 Keyishian 案中肯認 公務員享有言論自由的保障，93不過也同時指出，政府在具有正當利益(legitimate interest)時仍得限制公務員的言論自由。94在 Keyishian 的判決中尚未清楚地定義 公務員言論自由的保障範圍，也未說明對於公務員言論自由的限制應採取何種審 查標準。不過，聯邦最高法院旋即在隔年的一個重要判決中說明了政府限制公務 員案件的審查模式。這是本文緊接著在本節中所欲嘗試說明的─是否所有的公務 員言論皆應受到保障？面對公務員言論自由的主張，法院又應如何進行審查？
第一項 Pickering 審查模式的建立
第一款 公務員言論自由保障的關鍵判決：Pickering v. Board of Education
聯邦最高法院在 1968 年 Pickering v. Board of Education95案，企圖釐清公務 員言論自由的保障範圍，並建立利益衡量(balancing test)的審查模式，以檢驗政
90 See Keyishian, 385 U.S. at 602 (“even though the governmental purpose be legitimate and substantial, that purpose cannot be pursued by means that broadly stifle fundamental personal liberties when the end can be more narrowly achieved.”).
91 Id. at 605 (“constitutional doctrine which has emerged since that decision has rejected its major premise. That premise was that public employment, including academic employment, may be conditioned upon the surrender of constitutional rights which could not be abridged by direct government action.”).
92 See Kathleen M. Sullivan, Unconstitutional Conditions,102HARV.L.REV.1413 (1989). See also GEOFFREY R.STONE,TOP SECRET:WHEN OUR GOVERNMENT KEEPS US IN THE DARK 7 (2007).
93 385 U.S. 589 (1967).
94 Id. at 602.
95 391 U.S. 563 (1968).
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府限制公務員言論自由的合憲性。
本案原告 Pickering 為 Illinois 州公立高中的教師，投書給當地報社指責被告 教 育委 員會 (Board of Education) 及其所屬學校主管(district superintendent of school)以建造新校區的名義，不當發行公債(bond)以及提高稅入，並認為被告不 當分配教育與體育系統的財務預算。原告後來遭到解雇(dissmissed)，遂起訴主張 該解雇處分係針對其投書報社的報復，已侵害其受憲法增修條文第 1 條保障的言 論自由。96
被告主張，本案的解聘處分已依法舉行聽證，而解聘的原因在於：第一、原 告投書報社的內容有不實(false)陳述，嚴重損及被告與學校行政單位的誠信 (honesty)、健全(integrity)、責任(responsibility)與能力(competence)。第二、原告 的不實陳述詆毀了被告成員與學校行政人員的名譽。第三、原告此舉將造成學校 紀律(discipline)制度的破壞，並煽動教師與學校行政人員、教育委員會以及當地 人民間的衝突與爭執。97
在本案中，聯邦最高法院先重申 Keyishian v. Board of Regents 案所建立的基 本原則─在公務員關係中，藉由施加條件迫使公務員放棄基本權利，無論那些條 件合理與否，這樣的特權理論應該正式地被揚棄；98不過，這並非意味著國家對 於限制公務員言論欠缺正當利益。99在判斷限制公務員言論自由的合憲性時，聯 邦最高法院採取了「利益衡量」的方式進行審查，其明確的指出：
「這個議題涉及了兩個相競爭的利益(competing intersts)：公務員─作為 一個公民(as a citizen)─對於公共關注的議題(public concern)發表言論的 利益，以及政府─作為一個雇主(as an employer)，在督促其所屬公務員 維護公共服務效率(efficiency)的利益，對於公務員言論是否應受保障，
應在這兩者間進行權衡」。100
96 Id. at 564-5.
97 Id. at 566-7.
98 Id.
99 Id. at 568.
100 Id. at 568 (“The problem in any case is to arrive at a balance between the interests of the teacher, as a citizen, in commenting upon matters of public concern and the interest of the State, as an employer, in promoting the efficiency of the public services it performs through its employees.” ).
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進一步言之，聯邦最高法院認為公務員言論自由係受到憲法增修條文第 1 條保障，若公務員言論係涉及公共關注的議題(a matter of public concern)，則不 能因此遭受懲戒或免職，101除非政府可以證明限制公務員言論有更重要的利益存 在，這個利益包括維護行政執行的效率或行政組織內部的和諧(harmony)。102倘 若政府要對公務員的言論進行懲罰，則必須對於公務員言論事實上確實造成上述 政府利益的損害提出證據。103質言之，當公務員係針對公共關注的議題發表言論 時，除非政府得以證明該公務員言論損及行政職務的履行，否則不應以該言論不 當而任意予以懲戒或免職。
在此衡量模式下，法院先確立了原告投書報社指摘校務財政的問題涉及當地 人民投票決議的事項，104且選民必須在充分的資訊下作出決定，因此原告的言論 無疑為公共關注的議題。105而關於本案公務員發表言論的利益方面，法院指出，
原告作為選民的一份子，同時為行政組織內的一員，更容易知悉教育行政資源分 配與學校運作的問題與弊病，原告言論有助於其他選民知悉相關資訊，而達成公 共監督與公益的維護。106因此，憲法增修條文第 1 條保障了原告對於該議題發表 言論，使其無須擔心報復性解雇處分(retaliatory dismissal)。107
而對於被告提出原告言論中有部分的不實陳述，將造成被告成員與學校行政 人員名譽侵害、影響行政組織內部紀律的維持與同事和諧的主張，法院則明確的 指出維護公共事務自由與健全(unhindered)的討論係屬極大的公共利益，此亦為 憲法增修條文第 1 條最重要的目的。108法院同時援引 New York Times v. Sullivan 案，強調教師或其他公務員的言論，也應適用真實惡意原則。即使其言論包含某 些錯誤事實，但只要公務員並非明知其言論不實 (with knowledge the statement
101 Id. at 573.
102 Id. at 569-71.
103 Id. at 570-1.
104 本案原告指出被告等人不當發行公債(bond)以及提高稅入。依據 Illinois 的規定，發行公債與 稅的調整須經過地方人民公投始得決定。Id. at 565-7.
105 Id. at 571.
106 Id. at 571-2.
107 Id. at 572.
108 Id. at 573 (“The public interest in having free and unhindered debate on matters of public importance - the core value of the Free Speech Clause of the First Amendment - is so great that it has been held that a State cannot authorize the recovery of damages by a public official for defamatory statements directed at him except when such statements are shown to have been made either with knowledge of their falsity or with reckless disregard for their truth or falsity.”).
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was false)」或「對於其言論真實與否毫不在意(with reckless disregard for their truth or falsity)」，該錯誤言論仍應予以保障。109因為對於公共事務的討論應該不受阻 礙，而言論自由也是為了讓錯誤的陳述有得以辯論的空間。110本案原告所為的言 論，並未指明原告的任何同事、主管或任何其工作中接觸的人，其也並非故意以 錯誤的言論詆毀被告或學校行政人員，因此系爭言論沒有維持紀律與影響和諧的 問題。111
被告另主張原告言論造成學校教職員、教育委員會以及當地人民間的衝突與 爭執，將影響被告行政職務執行的效率。對此，法院則認為雖然原告的言論確實 含有錯誤陳述的部分，但被告並未提出任何證據顯示原告的言論確實對行政效率 產生實際影響(actual effect)。112而且原告發表言論的方式，並非一般人民不得使 用的發聲管道，被告也很容易可以利用相同的方式更正資訊，藉此反駁原告的不 實陳述，故難以指稱原告言論造成政府行政效率的損害。113
綜前所述，聯邦最高法院認為，原告對於公共關注的議題發表言論，即便該 言論內容亦涉及批評其主管機關，然而沒有任何證據顯示該言論將影響原告職務 的履行或妨礙其所屬機關行政任務的執行。114因此，身為公民社會中的一員，原 告對於公共關注的議題發表言論的利益大於被告限制其言論自由的利益，115故原 告的言論應受到憲法增修條文第 1 條的保障，不得據此為免職理由。116
Pickering 案為公務員言論限制的案例提出了一項審查原則，在面對公務員
主張言論自由的保障時，法院應就公務員言論自由的權利與政府為維護公共服務 履行的利益相權衡。在此，政府必須舉證證明，系爭公務員言論會對於行政效率 等利益造成損害。
109 Id. at 569, 573-4.
110 Id. at 569. See also 376 U.S. 254, 280 (1964).
111 Id. at 569-70.
112 Id. at 570-71.
113 Id. at 572.
114 Id. at 572-3.
115 Id.
116 Id. at 575.
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第二款 實質原因的舉證要求：Mt. Healthy City School Dist. Bd. of Educ. v.
Doyle
在 Pickering 案，聯邦最高法院建構了公務員言論自由爭議的審查模式，並 課予政府負有證明公務員言論確實對於政府利益造成影響的舉證義務。然而，倘 若政府主張，對於所屬公務員予以免職的理由並非係因其言論而另有其他原因構 成將其解職的原因時，應由何者證明免職的真實原因呢？1977 年 Mt. Healthy City
School Dist. Bd. of Educ. v. Doyle 判決
117即係涉及政府主張言論並非是公務員受 不利處分的原因時，應如何適用 Pickering 模式進行審查的案例。聯邦最高法院 最終判定公務員必須先就其受憲法保障的言論是政府作成不利處分的實質原因 或動機因素負舉證責任。118一旦公務員盡該舉證責任，舉證責任始轉置到政府方，政府僅需以優勢證據證明即便沒有該言論，其仍然會作成相同的決定，法院即予 以尊重。119
本案原告 Fred Doyle 是被告機關 Mount Healthy Board of Education 的一名定 期聘僱教師(untenured teacher)。某日，原告叩應到當地廣播電台，將被告主管通 知所屬教師的一份備忘錄(memorandum)公諸於眾。該份備忘錄的內容係一份學 校行政單位最新通過的教師服裝規範(dress code)，其要求所屬教師應注意穿著與 儀表，因為此涉及學校可否爭取民眾支持發行公債(bond)。爾後，被告決定不再 續聘原告。被告認為，不續聘的原因除了原告在廣播上的言論外，還包括先前原 告造成的許多事件，包括其與另一名教師的爭吵、與學校自助餐店員工爭執餐點 份量、在學生懲戒申訴(disciplinary complaint)的過程中對學生口出穢言，以及對 女學生做出猥褻姿勢(obscene gesture)等。120被告認為原告在處理其教師職務的事 務上顯然欠缺得體的(tact)表現，也讓人質疑其未能真誠地與學校建立良好關係。
121然而，原告認為在廣播事件之前，他未因上述任何事件而被免職，其主張該不
121然而，原告認為在廣播事件之前，他未因上述任何事件而被免職，其主張該不