Garcetti 案的爭議與限縮解釋

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教授與 Roosevelt 教授皆提醒我們，在判斷公務員言論保障時，還有一項重要的 利益應被納入考量─人民知悉政府運作的權利，這是憲法增修條文第 1 條保障言 論自由根本價值。

在為聯邦最高法院所建立的審查模式提出正當性基礎的說明後，繼續從聯邦 最高法院所發展的審查模式觀察，40 年來的幾個重要的判決所提出的判斷標準 依舊遭受學者不少批評。其中最廣為學者質疑的即係在 Garcetti 案作成後所引發 對於「職務言論」不受保障的問題，此亦為審查架構一開始即面臨的判斷：職務 言論與人民言論的解釋爭議。因此本文欲從此著手，首先討論關於 Garcetti 案後 所引發的爭執與批評，接著針對公共關注的要求與利益衡量所產生的問題進行檢 討，同時也對於 Pickering 審查模式是否適用於公務員發表與職務毫無相關的言 論審查提出質疑。本文以美國學界對於 Pickering 審查模式的討論加以整理與分 析，希望藉由美國學界對於公務員言論限制審查模式的反省之聲，作為我國制度 討論的比較觀察。

第三節 Garcetti 案的爭議與限縮解釋

第一項 對於 Garcetti 案的批評

2006 年的 Garcetti 案似乎有意地變更 40 年來聯邦最高法院的審查模型，排 除公務員職務上言論受保障的可能性，重新界定公務員言論自由的保障範圍。學 者認為在 Garcetti 案的影響下，公務員言論自由的保障遭受嚴格的限縮。¹¹³以「職 務言論(official duty speech)」與「非職務言論(unofficial speech)」作為公務員言論 是否受到憲法保障的區分，也引發了許多學者的質疑。

113 See Martin Schwartz, Eighteenth Annual Supreme Court Review: Section 1983 Civil Rights Litigation in the October 2005 Term, 22TOURO L.REV.1033,1036-37 (2007); Erwin Chemerinksy, The Rookie Year of the Roberts Court and A Look Ahead: Civil Rights, 34PEPP.L.REV.535, 539 (2007).

甚至有論者認為 Garcetti 案將公務員權利關係帶回至 Holmes 大法官筆下的特權理論時期。See Paul M. Secunda, Neoformalism and the Reemergence of the Right-Privilege Distinction in Public Employment Law, 48SAN DIEGO L.REV.907, 913-4 (2011).

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第一款 舉證責任的爭議

Dale 教授觀察各級法院的判決後指出 Garcetti 案所第一個所引發的爭議即係 應由何者負擔舉證責任，證明公務員言論係屬職務範圍或非屬職務範圍？¹¹⁴言論 係屬職務或非職務範圍的認定實為系爭公務員言論是否受到保障的重要判斷。在

Garcetti 案 中 ， 因 為 兩 造 對 於 原 告 撰 寫 案 件 處 理 備 忘 錄 係 依 據 其 勤 務 義 務

(employment duties)並無爭議，¹¹⁵因此聯邦最高法院也未要求當事人舉證。在 Dale 教授分析中指出有些法院認為在欠缺相對的主張時，推定公務員言論是基於人民 身分所為；有法院要求政府證明公務員職務義務的範圍；另外也有認為係在主張 其遭受報復性處分時，必須由公務員證明其言論是憲法增修條文第 1 條的保障範 圍。¹¹⁶

第二款 判斷標準的模糊

縱使本文在上一章中藉由各級法院對於 Garcetti 案適用，歸納影響法院對於 公務員職務言論認定的幾個因素，然而不可否認的，各級法院在援引 Garcetti 案 時仍引發許多解釋上的問題。Dale 教授指出由於聯邦最高法院未清楚的定義如 何判斷「基於職務所為的言論(speaking pursuant to official duties)」，因此導致各 級法院僅以「形式認定(formalism)」判斷公務員言論是否為其職務範圍。¹¹⁷教授 以 Hogan v. Township of Haddon 案為例，指出法院以公務員言論表達的方式逕認 為其言論屬職務範圍而不受憲法增修條文第 1 條的保護。¹¹⁸

Hogan 案中，原告為

城鎮委員會委員(township commissioner)，其被鎮公所禁止以公所名義所發行的 月刊(Township's monthly newsletters)、以及鎮公所所有的網站以及有線頻道批評 公共政策與人事。原告認為該禁止行為限制其憲法增修條文第 1 條的言論自由遂

114 See Elizabeth Dale, Employee Speech & Management Rights: A Counterintuitive Reading of Garcetti v. Ceballos,29BERKELEY J.EMP.&LAB.L.175, 196-7 (2008).

115 Garcetti v. Ceballos, 547 U.S. 410, 424-5 (2006).

116 See Dale, supra note 114, at 197.

117 Id. at 200. 例如教授指出，法院通常僅視法規有無規範發言責任(如通報義務)或是言論表達否 利用官方資源等，而未實體審查公務員言論內容是否為其職務所要求。

118 Dole 教授在撰文時，該案僅訴訟至聯邦地方法院。本文後來查詢該案的訴訟進度已上訴至聯 邦第三巡迴上訴法院。2008 年巡迴法院維持原判，同意前審法院的見解與理由。See Hogan v.

Township of Haddon, 278 Fed.Appx. 98 (2008).

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提起訴訟。聯邦地方法院在此則表示由於原告的薪資係由鎮公所所支付，其使用 鎮公所的公共資源(Township services)係其公務的一部分(as part of her official duties)且係其身為委員的職責之一(in her capacity as a Township commissioner)，因 此其若欲以上述管道發言則非以人民的地位(as a private citizen)所為，鎮公所對 其所為的限制，未違法憲法增修條文第 1 條。¹¹⁹隨著各級法院在判斷公務員言論 自由限制的合憲性時，僅藉由系爭言論發表的形式─是否基於法規或命令、是否 對外表達、言論所使用的媒介─判斷是否為職務言論，進而決定是否為憲法言論 自由所保障的範圍，¹²⁰ Dole 教授認為，法院對於職務內容的認定過於粗略且標 準各異將導致公務員言論受到更加廣泛的限制。¹²¹就如同 Garcetti 案中 Souter 大法官在不同意見書中所擔心的，其認為 Garcetti 案的判決會使得政府機關隨意 擴張解釋所屬公務員職務範圍，而造成原應受到憲法增修條文第 1 條所保障的言 論被排除在外。¹²²

第三款 適得其反的效果

如同本文在第三章的觀察，Garcetti 案作成後，公務員言論是否對機關外為 表達抑或者表達的對象是單位長官或媒體，皆會影響法院認定系爭言論是否屬職 務內容。如言論僅在機關內部表達，或表意的對象為工作同事或主管，皆容易被 認為屬於職務言論而不得主張憲法增修條文第 1 條的保護。¹²³如係向機關外所為 言論表達，即容易被法院認定為非基於職務所為的言論，而獲憲法增修條文第 1 條的保障。¹²⁴法院如此的認定方式將造成公務員不欲依循體制內管道發聲，為使 其發言被貼上「人民身分」的標籤進而容易獲得憲法保障，公務員反而選擇公開 表達言論。然而這與法院以避免造成機關混亂(disruption)使政府得以限制公務員 言論的基本原則相違背。因為公務員對外表達言論相較於循內部管道發言，將更

119 See Hogan v. Township of Haddon, 2006 WL 3490353 (D.N.J.)

120 See Charles W. (Rocky) Rhodes, Public Employee Speech Rights Fall Prey to an Emerging Doctrinal Formalism, 15WM.&MARY BILL OF RTS.J. 1173, (2007).

121 See Dole, supra note 114, at 207.

122 Garcetti, 547 U.S. at 431 n.2 (Souter, J., dissenting).

123 See e.g., Boyce v. Andrew, 510 F.3d 1333 (11th Cir. 2007); Battle v. Bd. of Regents, 468 F.3d 755, 759 (11th Cir. 2006); Iott v. Carter, 2007 WL 764321 (D.Or. Mar 08, 2007).

124 See e.g., Thomas v. City of Blanchard, 548 F.3d 1317 (10th Cir. 2008); Green v. Board of County Comm’rs, 472 F.3d. 794, 800 (10th Cir. 2007).

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容易引起混亂或紛爭(disruption)而影響機關職務履行的效率。¹²⁵ 第四款 左右為難的困境

雖然聯邦最高法院在 Garcetti 案中鼓勵政府建立內部政策或程序接受公務 員的申訴或舉報不法行為，¹²⁶然而誠如當時法庭之友狀(amicus brief)所擔心的，

政府要求公務員透過內部程序通報違法行為，然後政府再主張公務員使用內部程 序所表達的意見係基於職務義務，因此不得主張言論自由的保護。¹²⁷此項憂心隨 後在下級法院中證實了。法院允許政府得以對循內部管道報告違法行為的公務員 施以不利處分。¹²⁸因此，即便解決職務義務範圍的認定問題，Garcetti 案仍然使 得負有檢舉或通報政府違法行為義務的公務員不受到保障。¹²⁹這使得負有通報政 府違法職務的公務員陷入雙環困境(Catch-22)：如果公務員不舉報，其會因未盡 職責而承擔被解雇的風險；然而如果其盡職責舉報違法行為，同時也會因此面臨 解僱的處分。¹³⁰

第五款 寒蟬效應

最後，Pickering 案中認為公務員作為行政組織內的一員，更為容易知悉機 關運作的問題與弊病，因此公務員言論有助於人民知悉相關資訊，並達成公共監 督與公益的維護。¹³¹然而，Garcetti 案使得公務員因職務知悉相關不法行為而對 於公共關注的議題發表言論時，也不再受到保護，公務員不敢就其職務相關事項 發言，例如在 Vose v. Kliment 案中，一名員警向其主管報告其他警員的不法行為 後，最終仍被強迫離職。¹³²即便公務員在第一時間發現政府濫權或其他違法失職 的行為，將因為畏懼報復性處分而不願揭弊。¹³³這同時使得公務員僅就其職務無

125 See Shinar, supra note 91, at 17.

126 Garcetti, 547 U.S. at 424.

127 See Dale, supra note114, at 205.

128 See e.g., Casey v. W. Las Vegas Indep. Sch. Dist., 473 F.3d 1323 (10th Cir. 2007); Spiegla v. Hull, 481 F.3d 961 (7th Cir. 2007).

129 See e.g., Carter v. Inc. Vill. of Ocean Beach, 415 F.App’x 290 (2nd Cir. 2011); Bonn v. City of Omaha, 623 F.3d 587 (8th Cir. 2010).

130 See Shinar, supra note 91, at 16.

131 Pickering, 391 U.S. at 571-72.

132 Vose v. Kliment, 506 F.3d 565 (7th Cir 2007).

133 See Shinar, supra note 91, at 17.

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關的事物發表言論，使其較容易被認為係立於人民立場發言(speak as citizen)，該 言論價值可能因此降低，導致 Pickering 案中保障公務員言論的重要目的落空。¹³⁴

第二項 Garcetti 案的限縮解釋

Garcetti 案對於公務員言論自由保障的影響仍持續發生，然而其是否應被如

此廣泛的解釋與適用並非無疑。已有法院拒絕以形式方式解讀 Garcetti 案，認為 應就公務員實際負有的職務職責(official capacity)為實質審查，不應逕以言論與 公務員職務相關即拒絕其受憲法增修條文第 1 條的保障。¹³⁵然而由於在各級法院 見解歧異下，Garcetti 案的解釋對於公務員言論的保障實為關鍵。在仔細分析

Garcetti 案的判決意見後，Dole 教授認為該案的適用應限縮解釋。

¹³⁶

Gacretti 案中，聯邦最高法院認定原告不受憲法增修條文第 1 條保護，係因

為雙方當事人對於原告撰寫案件處理備忘錄係依據其勤務義務 (employment duties)並無爭議。¹³⁷當原告履行其受聘應執行的職務義務，¹³⁸例行工作(routine) 所為的意見表達係依據其公務責任(official reponsibilities)所為，此時，原告即是 作為一個公務員而發言，該言論不受保障。¹³⁹

Garcetti 案並非係創造一個概括的

規則認定公務員言論的保障範圍，毋寧是強調公務員依其職務的發言等同於政府 言論，¹⁴⁰此時自然不涉及基本權利的保障問題。

聯邦最高法院在判決中清楚地指出原告作成的案件處理備忘錄是屬其職務 事務內容(concerned the subject matter of employment)，並非其可以自行決定作成 與否(not dispositive)。¹⁴¹進一步細譯 Garcetti 案中的用語，法院認定原告言論是

134 See also Robert E. Drechsel, The Declining First Amendment Rights of Government News Sources:

How Garcetti v. Ceballos Threatens the Flow of Newsworthy Information, 16COMM.L.&POL’Y.129 (2011).

135 See e.g., Barclay v. Michalsky, 451 F. Supp. 2d 386, 396 (D.Conn. 2006).

136 See Dole, supra note 114, at 208-11.

137 Garcetti, 547 U.S. 410, 424-25 (2006).

138 Id. (“When he went to work and performed the tasks he was paid to perform, Ceballos acted as a government employee. The fact that his duties sometimes required him to speak or write does not mean his supervisors were prohibited from evaluating his performance.”).

139 Id. (“that the First Amendment does not prohibit managerial discipline based on an employee’s expressions made pursuant to official responsibilities. Because Ceballos’ memo falls into this category, his allegation of unconstitutional retaliation must fail.”).

140 Id. at 424.

141 Id. at 420.

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據其職務所發表，一再強調作成該備忘錄係原告的「職業責任 (professional

據其職務所發表，一再強調作成該備忘錄係原告的「職業責任 (professional

在文檔中 公務員言論自由之保障及其限制標準之研究 - 政大學術集成 (頁 189-195)