我國廉政組織探討

國家政治環境安定、政府治理良善往往能吸引國際企業積極參與投資，其中 廉潔便是關鍵性的影響因素。臺灣致力追求民主法治與自由，提升公權力的廉潔 程度，對於促進經濟及安定的發展環境提供莫大助益，在精緻物質層面進步的同 時，也鼓勵多元、開放價值的競合，進而提升國家整體的競爭力。易言之，「廉政」

背後隱含的概念不是用來壓抑公務員的控制工具，更不是一昧消極限縮公權力行 使範圍，而是隨著對國家發展的思維轉變，逐漸營造出臺灣清新的政治氛圍及自 制誠實的企業倫理，成為擦亮我國競爭力招牌的亮點政策。

2003年10月第58屆聯合國大會審議通過的《聯合國反腐敗公約》，是國際社會 在反腐敗領域進行國際合作的最重要的國際法律文件，因此建立「廉能政府」已 成為各國政府及國際組織重視之優先議題，「落實反貪腐法律」、「促進行政透明」

「防止利益衝突」及「提倡企業誠信倫理」也是我國目前防制貪腐工作的主軸，

而實現「廉能政府 透明臺灣」，期盼創造多贏利基，對政府而言，健全反貪腐策 略、提升行政流程的透明度，能獲得人民信賴；對民眾而言，能確保獲得良好的 公共服務；對企業而言，營造清廉的投資環境，可降低經營成本；對國家而言，

將帶動國家整體競爭力的提升。

2009 年 10 月「國際防制洗錢金融行動工作組織」（Financial Action Task Force，

簡稱 FATF）正式宣布將我國自洗錢防制尚有缺失國家觀察名單除名。「國際透明 組織」(Transparency International, TI)公布 2011 年「貪腐印象指數」(Corruption Perception Index, CPI)，在 183 個納入評比的國家及地區中(較 2010 年增加 5 個評 比國家)，我國排名從去（2010）年第 33 名，進步至第 32 名，分數首次達 6.1 分，

為自 1995 年以來公布該指數 17 年來的歷史新高，分數進步 0.3 分，則是全球進步 最多的 5 個國家之一，進步幅度也是亞太地區最大，排名連續 3 年向上提升，在 在顯示政府近幾年來推動廉政革新的成效獲國際肯定（廉政署，2011）。故隨著全 球化意識的崛起，國家發展的概念不再僅指涉一國內政之運作，而是將施政思維 提升至國際規模的宏觀基礎上，為求在充滿變化與挑戰的國際競技場域中獲得較 佳的位置，各國間不斷尋求強化國家「實力」(strengthen)與「能力」(capability)的 發展策略，以鞏固整體國家競爭力為首要目標。

當前最具代表性及公信力的評比機構之一，瑞士洛桑國際管理學院

(International Institute for Management Development, 簡稱 IMD)所公布的競爭力年 報所採評量架構⁴，即包含經濟表現（Economic performance）、政府效率（Government efficiency）、企業效率（Business efficiency）及基礎設施（Infrastructure））4 大 重要指標。顯見國家發展無論是總體經濟表現，或是政府效率，抑或是企業經營 及投資環境有關之基礎設施等指標之變化，均可視為與國家發展之總體績效有密

4 目前國際競爭力評比機構以瑞士洛桑國際管理學院（International Institute for Management Development，簡稱 IMD）、世界經濟論壇（World Economic Forum，簡稱 WEF）、世界銀行（World

切關聯。

根據前述瑞士洛桑國際管理學院2011年5月公布「2010-2011世界競爭力年報

（WCY）」，我國成績斐然，在全球58個受評比國家排名第8⁵，與其他如新加坡、

香港、美國、瑞士、澳洲、瑞典、加拿大、挪威及馬來西亞等國進入排名前十，

共同擠身先進發展經濟體之列。其評比結果對於政府檢討相關施政措施、資源配 置及國家吸引工商投資等，具導引及參考作用，一些國家甚至將國際評比之相關 改革列入其經濟復甦計畫。

基於上述國際及國內政治氣氛，政府於2011年7月15日成立我國專責反貪機構

「廉政署」，積極回應聯合國「反腐敗公約」推動各項廉政改革，在我國近50年的 廉政組織迭經改革變遷，始有今日規模與成效，茲將我國廉政組織之中「政風機 構」相關的變革過程及工作職掌闡述如下：

壹、政風機構沿革

政風機構最早成立是緣於1950年大陸淪陷，政府為防止中共滲透的工作，防 堵「共產主義」在台灣生根蔓延，加強檢肅匪諜，確保國家安全，乃制定「動員 戡亂時期保密防諜實施辦法」規劃全國保密防諜工作，根據此法於1953年7月政府 審度當時情勢需要，在行政機關設置「安全室」，主要職掌均係依據「動員勘亂 時期保密防諜實施辦法」辦理有關忠誠調查、保防教育宣導等人事查核業務。並 由國家安全局指導，此時期政府以「防共保安」為主，「防腐懲貪」為輔的工作 主軸。

1963年制定「勘亂時期貪污治罪條例」，1968年9月為有效端正政風，增列政風調 查職掌。1972年8月，行政院為精簡組織，將安全處（室）併入人事單位，負責人 事查核業務；為有別於人事管理業務稱為「人事室第二辦公室」，爰將人事查核 部門簡稱人事處（室）二，監督指導機關由法務部調查局接掌，工作職掌除了沿 襲原有安全室的忠誠調查及其他保防工作外，因法務部調查局職掌偵查違反國家 利益之貪污瀆職任務，因此指導人事室第二辦公室之事務範圍，亦包括了處理人 事室(二)所在機關之公務人員的有關貪污瀆職之不法事項，因而才加入肅貪工作

（宋筱元，1990）。人事查核單位的職能遂擴充為防貪、肅貪、機關安全維護、

公務機密維護、公務人員忠誠調查及機關保防等業務，而其人員的任免、陞遷、

考核與調任等受到法務部調查局的指揮督導。人事室(二)所執行的機關保防工作或 忠誠調查，具有高度的政治性，它的政治性使然，故執行方式非常隱密性，加以 人事室(二)係對擁有公共事務高等權力的公務員行使監督；一般機關員工或人民僅 知道人事室(二)有從事這方面的工作，但無法得見其工作表現或有關的具體績效，

他們所看到的是查處貪污瀆職的工作績效表現，因此在一般民眾及公務人員觀念 中，人事室 (二)是一個有權辦理貪污瀆職的機構。

自1980 年代以後，台灣社會的民主意識與街頭運動蓬勃發展與壯大，人事查核單

5 瑞士洛桑國際管理學院（IMD）2011 年 5 月公布「2010-2011 世界競爭力年報（WCY）」，台灣總

位因辦理機關員工的「忠誠調查」，被批評是「秘密警察」咸被誤導成思想的監 控者，而被劃上「白色恐怖」的等號。1987 年政府宣告台灣地區解除戒嚴，國內 政治環境與社會型態蛻變，民主意識高漲，促使人事查核單位面臨組織改造與職 能蛻變的關鍵時刻，法務部調查局遂著手籌備人事查核人員的改制事宜，藉此調 整組織職掌，同時期將工作職掌定位為「強化端正政風與澄清吏治」的積極功能，

使人事查核單位正式的邁向法制化並改變形象和民眾觀感，以取得社會的認同。

同時政府為顯示肅貪決心，1992年立法院通過「政風機構人員設置條例」，1992 年7月1日由總統明令公布施行，8月18日行政院於法務部下成立了政風司，主管全 國政風業務，各機關亦於同年9月16日作為基準日，相繼改制或成立政風機構。迨 至2011年4月20日公布制定「法務部廉政署組織法」，行政院並核定法務部廉政署 於2011年7月20日成立。我國設置專責廉政機構的倡議終於完成立法程序，廉政署 成立同時法務部政風司即予裁撤，全國政風機構指揮監督及人事權納入廉政署，

茲將各時期分述如下：

一、「安全室」時期（1953年~1972年）開創時期

自1953年7月，政府於各機關內設置安全單位（安全處、室 未設處室置安全 管理員），秉持機關首長命令辦理機關保防及安全維護任務。至1961年代未期，

國內政治情勢已趨於穩定，政府致力於各項經濟建設，惟公務員之重大貪瀆案件 乃時有所聞，政府因而制定「戡亂時期貪污治罪條例」（1953年公布），期借嚴 刑峻法來嚇阻貪污之行為。為有效提昇調查局肅貪之功能，遂將各機關之保防單 位（安全處、安全室）納入肅貪的體系中。在組織管理上係根據調查局組織條例 第五條規定，有關機關保防業務由該局第二處管轄，行政院所屬各機關中職司機 關保防及人事查核之安全處、室，在業務上均由該處督導，人員亦由該局負責調 派，以擴大調查局的組織與功能面。

民國五十七年九月十四日行政院以臺（ 57）安字笫七二九一號指示調查局：

「應於保防工作職掌中增加政治風氣調查一項」，由專人專責辦理，期以端正政 風，遏止貪污。該局同年十二月頒發「指導綱領」及「實施要點」，函令各機關 保防單位實施政風調查，其範圍包括公務員徇私枉法、涉嫌貪污瀆職之調查，公 務員行為不檢、生活糜爛、影響機關聲譽之調查等⁶，另外，政府於民國五十八年 五月二十日訂定「各級機關保防機構辦理政治風氣調查業務規定」⁷，根據前述規 定，各機關之保防單位已成為調查局肅貪工作之旁支機關，負舉發及調查該機關 所屬公務員貪污瀆職行為之責。然而，因保防單位乃兼負機關安全及人事查核等 其他職責，且其人員既不具有司法警察身份，亦無司法調查權，不能公然進行相 關調查活動，僅能側密予以蒐證後，函送調查局處理，是以在調查工作上功能乃 相當有限。

二、人事查核（簡稱人二）時期（1972年~1992年）轉化時期

6 司法行政部編，動員戡亂時期司法行政紀要，民67 年1 月，p892~893。

7 參見司法行政部調查局民 58 年5 月20 日訂定之「各級機關保防機構辦理 政治風氣調查業務規定」

1972年8月行政院為精簡組織，而將各單位安全處（室）併至人事單位，為有 別於人事管理業務，更名「人事處（室）第二辦公室」，簡稱人二處、室（二），

亦謂人事查核單位，繼續辦理機關保防、安全防護與政風工作⁸。在組織上雖然附

亦謂人事查核單位，繼續辦理機關保防、安全防護與政風工作⁸。在組織上雖然附