我國發行 CBDC 之政策與架構選擇

以台灣角度觀察，未來是否發行CBDC首先需考量引進CBDC的效益、現行 支付型態的成本、央行是否須介入管制、是否有其他替代方案等，故關於CBDC 發行架構的選擇，考量步驟³⁷³包含：（一）發行CBDC是否具有效益？（二）如 有效益，是否不須政府介入即得由市場提供？（如是，則央行僅需要作為管制者 角色）（三）如需政府介入以提供，央行是否還有其他選擇優於發行CBDC？

（四）如果央行無其他選擇，得應認為台灣央行應發行CBDC。

第一項 CBDC 發行效益：發行或不發行？

鑑於目前 CBDC 仍在發展中，具體設計細節及相對應的風險並不明確，如果 台灣對於現金需求未顯著減少、並無強烈需求藉由掌控人民所有交易資訊以打擊 各類犯罪，則可以不發行 CBDC 以維持現今的貨幣政策與支付體系。然而，從第 三章第一節之成本效益分析可得，CBDC 可用以（一）追蹤資金流向、防範非法 行為；（二）建立有效支付體系、防止壟斷；（三）採行負利率；（四）減少交 易成本；（五）普惠金融服務。且 CBDC 可以透過妥適設計以避免相關風險，如

（一）對 CBDC 採取持有數量上限或者不附加利率，以避免數位擠兌；（二）採 取匿名性程度較高的代幣模式以避免隱私風險；（三）採取私鏈的近用權限管 制，以避免資安風險。

從央行貨幣政策有效執行發行的角度觀察，發行CBDC，並逐步減少現金的 存在，則如第三章第一節第二款所述，未來央行的利率政策將能更彈性運用，甚 至能突破零利率下限，有助於央行穩定物價；且關於央行維持有效支付體系的任 務，台灣目前主要使用的電子支付機構為街口電子支付股份有限公司及一卡通票 證股份有限公司³⁷⁴，2間公司之市占率如以使用者人數³⁷⁵計算，合計達56%，如

373Ben S. C. Fung & Hanna Halaburda, Central Bank Digital Currencies: A Framework for Assessing Why and How, 23-25 (Bank of Canada, Staff Discussion Paper 2016-22, 2016), https://www.bankofcanada.ca/wp-content/uploads/2016/11/sdp2016-22.pdf.

374 金管會新聞稿(06/04/2020)，〈109 年 4 月份信用卡、現金卡、電子票證及電子支付機構業務資 訊 〉 ， https://www.fsc.gov.tw/ch/home.jsp?id=96&parentpath=0,2&mcustomize=news_view.jsp

&dataserno=202006040002&dtable=News （最後瀏覽日：06/29/2020）。

375 使用者人數：已註冊並開立電子支付帳戶且尚未終止契約之使用者人數。

102 https://www.ly.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeid=5249&pid=193713 （最後瀏覽日：06/29/2020）。

382 聯 合 報 （ 10/27/2019 ） ， 〈 銀 行 怕 賠 不 敢 設 點 171 鄉 鎮 缺 金 融 服 務 〉 ， https://udn.com/news/story/7239/4127855（最後瀏覽日：06/28/2020）。

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與實體貨幣並行，如同瑞典模式，以 CBDC 作為實體現金的輔助，以避免 CBDC 系統的挫敗，因此以貨幣型用以小額支付（採代幣模式）、電子支付型用以大額 支付（採帳戶模式），先行於小額支付中推行 CBDC，而漸進式推展 CBDC 於人 民生活中。關於人民是否應直接在中央銀行開設帳戶，仍應先由商業銀行發行給 人民而採取雙層發行架構發行電子支付型 CBDC，避免與商業存款競爭而影響金 融穩定。經過三到五年的評估，再進行第二階段，漸進式地減少實體貨幣。

第二項 CBDC 分配主體：央行獨自發行與分配或公私協力分配？

依據 CBDC 與法幣的關係，得分為貨幣型與電子支付型 CBDC。因此，關於 央行發行 CBDC 之權限，在發行貨幣型 CBDC 將涉及央行發行非實體貨幣的權 限、是否將使央行承擔過高行政成本等；發行電子支付型 CBDC 則將會涉及帳戶 管理、消費者服務等以及金融法上的授權。

公私協力即是高權主體與私經濟主體合作，私經濟主體介入公任務的實現將 會涉及行政主體之專業權限與財政能力，具體設計可能包含不同情況，有認為無 論公私部門間參與的形式為何均屬之，可能有形式民營化、組織民營化與實質民 營化、任務民營化的類型 ³⁸³；又或者可區分為服務、管理、出租、特許、BOT、

民營化等 ³⁸⁴。在我國，依據行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要 點，目前行政機關的各項民間參與模式可能有：整體業務委外、內部事務委外、

輔助行政等方式 ³⁸⁵。CBDC 之發行與分配是否得採公私協力，仍須視央行之職責 範圍是否有相關授權。

383 程明修（2006），〈公私協力行為對建構「行政合作法」之影響－以台北高等行政法院 ETC 案 為契機〉，《月旦法學雜誌》，第 135 期，頁 6。

384 Lucy W. Chege & P.D. Rwelamila, Private Financing Of Construction Projects And Procurement Systems: An Integrated Approach, 2, https://www.irbnet.de/daten/iconda/CIB3074.pdf.

385 行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點 四、各機關業務委外之方式如下：

（一）整體業務委外：各機關得將屬公共服務或執行性質之整體業務委外，或將現有土地、建物、

設施及設備，委託民間經營管理。

（二）部分業務委外：各機關得檢討將下列業務委外：

1.內部事務或服務：各機關內部事務或對外提供服務之業務，得委託民間機構辦理。

2.輔助行政：各機關得視需要將業務委託私人，使其居輔佐地位，從旁協助執行部分管制性業務。

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中央銀行之任務，包含促進金融穩定、健全銀行業務、維護對內及對外幣值 之穩定，及於上列目標範圍內，協助經濟之發展³⁸⁶。在貨幣型CBDC 下，央行依 據中央銀行法第14 條得委託公營銀行代理發行貨幣，而不須強制由央行發行。過 去央行發行新台幣時曾委託台灣銀行發行，如由央行自行發行，可能會造成央行 承擔繁瑣成本。因此，似乎得採行公私協力的方式，讓央行負擔核心貨幣政策的 制定，但關於其他系統設計、發行過程等分配，則應妥託私部門進行（如馬紹爾 案例）。

在電子支付型下，則應視是否有須利用私人企業現行支付體系的必要性。在 基礎設施配置上，國內已有許多電子支付機構，若採用公私協力則可以減少央行 再費力設置新的支付系統而疊床架屋，而可更有效率的使人民接觸利用個人資 料。且如由央行自行發行電子支付型，似乎可能會有國家壟斷的疑慮而阻礙民間 競爭（如厄瓜多案例）。據此，從（一）央行管理效率的考量；（二）私部門已 有電子支付的基礎設施；（三）公私協力將可以促進競爭，應認為 CBDC 發行應 採行公私協力的方式。

在公私協力的情況下，是否應讓央行就私部門的過失負同一責任，例如資金 移轉缺失時，私部門是否應認為屬於公部門在私法上之履行輔助人？依民法第 224 條，除另有訂定以外，債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過 失時，債務人應與自己之故意或過失負同一責任。依據實務通說見解，債務履行 輔助人不須經濟上或社會上從屬於債務人，但債務人對債務履行輔助人之行為必 須具有「干涉可能性」，即債務人為履行債務，對債務履行輔助人有選任、 指 揮、監督等權限。若債務人對於履行輔助人之個別行為，雖因技術上知識之欠缺 而無法為事實上之指揮監督，惟如對輔助人仍能為自由之選任，且居於一般指揮 監督之地位時，則應認為債務人須就該履行輔助人之故意或過失而負擔同一責任

387。故依據在台灣 CBDC 之系統提供業者的競爭概況不同，而可能會影響前述央

386 中央銀行法第 2 條。

387 計畫主持人：周天 (2002)，《新興電子支付系統之法律關係與風險管理之研究》，行政院經濟

建 設 委 員 會 計 畫 編 號 ： CEPD 91061908-2 ，

https://ws.ndc.gov.tw/001/administrator/10/relfile/5744/5651/ 0004448.pdf，頁 40。

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行是否具有經營影響力而使私部門將無法成為履行債務人，央行亦將不會與該私 部門負擔同一責任。

另一方面，公私協力的情況下，如有一方違反行政法上義務，如電子支付、

個人資料保護法相關設置義務時，他方是否亦應負擔同一義務？鑒於前述民法第 224條為自己行為責任原則之例外規定，一般而言難以想像行政罰上亦有履行輔 助人的適用。惟依據最高行政法院決議³⁸⁸，人民以第三人為使用人或委任其為代 理人參與行政程序，亦有類似性而應類推適用，即人民就該使用人或代理人之故 意、過失負同一責任。

第三項 CBDC 發行類型：貨幣型或電子支付型？

如前所述，貨幣型與電子支付型取決於CBDC與法幣的關係，即（一）屬於 法幣之CBDC的貨幣型及（二）與法幣有一定比率兌換的電子支付型。鑑於兩種 類型均有其各自優點，應認為得同時發行兩種類型，以補充各自的不足。

發行（一）貨幣型的效益為，使用上如同現金一般而用於小額支付（技術上 如同瑞典之價值模式，惟瑞典模式並不具有法償性），如果搭配代幣模式則不需 開立銀行帳戶（如中國DCEP），大眾亦得直接取得中央銀行貨幣。賦予CBDC法 償性地位，將有助於政府創造人民使用CBDC之需求，提高CBDC之普及率；然 貨幣型CBDC可能與商業銀行競爭，故需有交易數額或持有數額之限制、或者低 於商業銀行之利息，並建置相關法規明定超出前述數額之法律效果與技術措施。

發行（二）電子支付型之效益則為，不需立法賦予CBDC法償性之地位，僅 作 為 支 付 工 具 而 以 法 幣 計 價 ， 且 得 利 用 現 行 電 子 支 付 機 構 之 基 礎 設 施 運 行 CBDC。如同目前存款帳戶一般，得用於小額支付以外之大規模金錢轉帳（如瑞 典之帳戶模式）。惟此可能須踐行認識客戶的程序，而將使得央行負擔過高行政 程序，故配套措施需有完善之公私協力機制，由央行獨占CBDC發行之核心職 權，並控管CBDC之中央化管理系統，掌握貨幣與電子支付的流向。

第四項 CBDC 發行模式：代幣模式或帳戶模式？

388 最高行政法院 100 年度 8 月份第 2 次庭長法官聯席會議決議。

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如同第二章第一節第四項所述，本文中CBDC之代幣模式與帳戶模式係依據 是否存有中介機構、直接持有CBDC與否、交易資訊匿名性程度高低，區分為

如同第二章第一節第四項所述，本文中CBDC之代幣模式與帳戶模式係依據 是否存有中介機構、直接持有CBDC與否、交易資訊匿名性程度高低，區分為