國立臺灣大學法律學院法律學系 碩士論文
Department of Law College of Law
National Taiwan University Master Thesis
論我國發行中央銀行數位貨幣 之法律架構與個人資料保護
The Legal Framework for and Personal Data Protection of the Issuance of Central Bank Digital Currency in Taiwan
林楷芳 Kai-Fang Lin
指導教授﹕楊岳平博士 Advisor: Yueh-Ping Yang, S.J.D.
中華民國109年8月 August 2020
謝辭
本論文停停寫寫，中間約經兩年多的蹉跎，幾次想放棄撰寫，感謝指導教授 不離不棄的包容並提供許多修改之建議，也感謝口委們的寶貴意見、身旁親友的 支持與指正，讓本論文終能完成。
如文中有論理疏漏、闡釋未盡正確或不足，均為筆者自負文責。
林楷芳 謹誌 109 年 8 月 18 日
摘要
從比特幣、ICO、Libra 幣之進展，可見密碼貨幣之發展正衝擊法幣的存在。
各國關於CBDC 之發展，多數仍尚在研究中，目前可能採行 CBDC 的國家有兩大 極端，一端是高度發展國家而邁向無現金社會，如瑞典；另一端則是經濟體不穩 定、金融機構服務普遍欠缺或不足、無獨立法幣如馬紹爾。對於台灣而言，發行 CBDC 亦將受惠於追蹤資金流向、健全支付體系、採行負利率而有效執行貨幣政 策、減少交易成本並達成普惠金融服務。
國際上對於 CBDC 之底層設計尚未有定論，依據發行及分配主體、發行對 象、發行模式、發行類型（與法幣關係）、底層技術、與現金關係、附加利息與 否等設計細節不同，而將影響金融法及個資法之權利義務等。本文參考瑞典 E- Krona 區分小額支付與大額支付，因而建議以下兩種發行態樣：（一）為現金替 代、且屬法幣之貨幣型，採私鏈技術並由央行直接發行且不附利息（代幣模 式）；以及（二）用以大額支付但與法幣為一比一兌換的電子支付型，採中心化 帳本技術及雙層發行架構，且可能附加低於銀行之優惠利率（帳戶模式）。
在本文的兩種CBDC 發行態樣下，鑑於 CBDC 將與法幣直接連結，除貨幣法 令授權以外，亦應立法限制央行涉入太多原本非其職權之活動。即在金融法令部 分，應認為電子支付型 CBDC 有高度特別法需求以限制央行之權力；而在貨幣相 關法令下，雖然得透過些微調整立法用語、變更實務見解等，惟為了法律解釋及 體系一致，應以一部CBDC 特別法含括不同發行態樣之相關法令。
從個資法令觀察，因 CBDC 仍有可能蒐集歐洲人民之個人資料，因而除了遵 循我國個資法以外，亦可能受到 GDPR 相關規範拘束。然而，我國個資法與 GDPR 在許多規範均有重疊，如 CBDC 之帳戶及交易資料類似 IP 地址，應屬個人 資料，央行及其受託發行與分配之私部門應符合個資處理原則、原則限制目的外 利用、對人民明確告知、負擔資安措施等；在 GDPR 下，則應注意處理生物辨識 資料之影響評估，及區塊鏈上刪除權及更正權、智能合約自動剖析之適法處理，
應特別立法明定央行之法定義務或在開立帳戶時與人民訂立契約取得人民同意。
關鍵詞：中央銀行數位貨幣、數位貨幣、密碼貨幣、區塊鏈、個人資料保護
ABSTRACT
The advancement of Bitcoin, ICO and Libra shows that cryptocurrency is gradually influencing the existence of fiat currency. As a result of this trend, many countries are actively researching Central Bank Digital Currency (CBDC). Those likely to adopt CBDC present two extremes. One is for highly developed countries to move towards cashless societies, such as Sweden, while the other kind takes place in the unstable economies which have insufficient financial services with no independent fiat currency, such as Marshall Islands. Issuance of CBDC can benefit Taiwan from tracking the flow of funds, improving the payment system, implementing negative interest rates for effective monetary policy, reducing transaction cost and achieving financial inclusion.
At present, most countries have not yet finalized the infrastructure of CBDC. The detailed design of CBDC, including the issuers and distributors, recipients, issuance models, issuance types (the relationship with the fiat currency), the underlying technology, the relationship with cash, and whether to have incurred interest or not, will affect the relevant rights and obligations in financial acts and personal information protection acts. This thesis refers to the distinction of small payment and large payment under Swedish E-Krona, and distinguishes the two following CBDC models: (1) CBDC serving as an alternative to cash, the Currency Model is fiat currency without interest, and CBDC uses private blockchain to be directly issued by the central bank (Token-based);
and (2) CBDC uses Electronic Payment Model for large payments with 1:1 exchange rate to fiat currency, adopting centralized ledger and dual issuance structure, with potentially lower interest rate than banks (Account-based).
Since CBDC will be directly related to fiat currency in the two aforementioned models, in addition to the authorization under monetary acts, the special legislation is required to restrict the central bank from engaging in too many activities that are beyond its authority. That is, there is a high need for special legislation of financial acts to limit the central bank’s power under Electronic Payment Model CBDC. Although it is possible to fine-tune the legislative language and change precedents under existing monetary acts, the special legislation on CBDC can better cover all the relevant acts of different CBDC models to maintain consistence in legal and systematic interpretation.
In terms of personal information protection acts, besides complying with the Taiwan Personal Data Protection Act (PDPA), CBDC in Taiwan may also be subject to the EU
General Data Protection Regulation (GDPR) since CBDC may collect European personal information. However, there are certain overlapping regulations between PDPA and GDPR. For instance, the account and transaction information of CBDC are similar to IP addresses and are considered personal information. Thus, the central bank and its entrusted private sectors to issue and distribute CBDC shall comply with the principles of personal information processing. They should prohibit secondary use in general, obtain explicit consent from people, and undertake security measures, etc. Under GDPR, further notice should be paid to the impact assessment of biometric identification, the rights to erasure and correction, and the legitimate processing of automatic decision-making of smart contracts on the blockchain. To comply with foregoing issues under GDPR, the legal obligation of the central bank should be specified by the special legislation, or the central bank should obtain people’s consent or enter contracts with people when they open the account.
KEYWORDS: Central Bank Digital Currency (CBDC), Digital Currency, Cryptocurrency, Blockchain, Personal Information Protection
簡目
謝辭 ... I 摘要 ... II ABSTRACT ... III 簡目 ... V 詳目 ... IX 圖目錄 ... XIX 表目錄 ... XX
第一章 緒論 ... 1
第一節 研究動機與目的 ... 1
第二節 研究對象與範圍 ... 2
第三節 研究方法與限制 ... 3
第一項 文獻分析法 ... 3
第二項 比較法分析法 ... 3
第三項 研究限制 ... 4
第四節 研究架構 ... 4
第五節 名詞定義：非實體貨幣 ... 5
第一項 數位貨幣 ... 7
第二項 非虛擬貨幣／非虛擬通貨 ... 7
第三項 密碼貨幣／加密貨幣 ... 7
第四項 非密碼貨幣／非加密貨幣 ... 8
第二章 CBDC 概述 ... 9
第一節 傳統貨幣到 CBDC ... 9
第一項 貨幣定義 ... 9
第二項 貨幣需求 ... 10
第三項 貨幣形式與種類 ... 11
第四項 貨幣發行 ... 17
第二節 CBDC 與區塊鏈技術 ... 23
第一項 區塊鏈技術內容 ... 23
第二項 區塊鏈技術特性 ... 24
第三項 區塊鏈技術分類 ... 26
第四項 區塊鏈與密碼貨幣的代表──比特幣 ... 29
第五項 CBDC 與比特幣之比較 ... 31
第三節 我國央行之 CBDC 政策 ... 33
第四節 CBDC 之潛在議題 ... 34
第一項 CBDC 之發行架構選擇 ... 35
第二項 CBDC 之金融法定性 ... 36
第三項 CBDC 之個人資料保護 ... 37
第五節 小結：CBDC 各類設計與法律議題 ... 39
第三章 CBDC 之國際面向 ... 42
第一節 CBDC 之成本效益分析 ... 42
第一項 CBDC 之效益 ... 42
第二項 CBDC 之潛在風險 ... 45
第三項 CBDC 之技術挑戰 ... 46
第二節 CBDC 之國際發展情形 ... 47
第一項 曾發行：以厄瓜多為例 ... 48
第二項 試驗中：以中國為例 ... 49
第三項 研發中：以加拿大為例 ... 54
第四項 研究中：以英國為例 ... 58
第三節 CBDC 之個案研究 ... 65
第一項 瑞典：E-Krona ... 66
第二項 馬紹爾：Sovereign（SOV） ... 88
第四節 小結：比較法觀察 CBDC 之法規影響 ... 97
第四章 CBDC 之政策與架構 ... 101
第一節 我國發行 CBDC 之政策與架構選擇 ... 101
第一項 CBDC 發行效益：發行或不發行？ ... 101
第二項 CBDC 分配主體：央行獨自發行與分配或公私協力分配？ ... 103
第三項 CBDC 發行類型：貨幣型或電子支付型？ ... 105
第四項 CBDC 發行模式：代幣模式或帳戶模式？ ... 105
第五項 CBDC 底層技術：中心化或分散式帳本技術？ ... 107
第六項 CBDC 分散式帳本技術：公鏈或私鏈？ ... 107
第七項 CBDC 發行對象：單層架構或雙層架構？ ... 108
第八項 本文建議發行架構 ... 109
第二節 CBDC 於我國金融法下之定性與架構 ... 112
第一項 CBDC 貨幣型與中央銀行法 ... 112
第二項 CBDC 電子支付型與電子支付機構管理條例 ... 116
第三節 小結：CBDC 特別法之必要性 ... 122
第五章 CBDC 之個人資料保護議題 ... 124
第一節 CBDC 之個人資料保護疑慮 ... 124
第一項 CBDC 帳戶資料與假名化 ... 124
第二項 帳戶生物辨識技術與個人資料保護 ... 125
第三項 發行機構之個人資料保護控管 ... 125
第二節 CBDC 與我國個人資料保護法 ... 126
第一項 個資法適用範圍 ... 126
第二項 個人資料定義與假名化 ... 127
第三項 公務機構與個人資料保護設計 ... 129
第四項 敏感性個人資料與生物辨識：以人臉辨識為例 ... 137
第三節 CBDC 的其他個人資料保護問題──以歐盟 GDPR 為例 ... 140
第一項 GDPR 適用範圍 ... 141
第二項 個人資料定義與假名化 ... 141
第三項 資料控管者與個人資料保護 ... 143
第四項 帳戶生物辨識技術—以人臉辨識為例 ... 149
第四節 小結：CBDC 個資議題之可能解決方案 ... 154
第六章 結論 ... 158
參考文獻 ... 161
一、 中日文文獻 ... 161
二、 外文文獻 ... 169
詳目
謝辭 ... I 摘要 ... II ABSTRACT ... III 簡目 ... V 詳目 ... IX 圖目錄 ... XIX 表目錄 ... XX
第一章 緒論 ... 1
第一節 研究動機與目的 ... 1
第二節 研究對象與範圍 ... 2
第三節 研究方法與限制 ... 3
第一項 文獻分析法 ... 3
第二項 比較法分析法 ... 3
第三項 研究限制 ... 4
第四節 研究架構 ... 4
第五節 名詞定義：非實體貨幣 ... 5
第一項 數位貨幣 ... 7
第二項 非虛擬貨幣／非虛擬通貨 ... 7
第三項 密碼貨幣／加密貨幣 ... 7
第四項 非密碼貨幣／非加密貨幣 ... 8
第二章 CBDC 概述 ... 9
第一節 傳統貨幣到 CBDC ... 9
第一項 貨幣定義 ... 9
第一款 經濟學觀點 ... 9
第二款 法律學觀點 ... 10
第二項 貨幣需求 ... 10
第三項 貨幣形式與種類 ... 11
第一款 現金（Paper Currency） ... 11
第二款 銀行貨幣（Banking Currency） ... 13
第三款 密碼貨幣（Cryptocurrency） ... 13
第一目 比特幣 ... 13
第二目 穩定幣 ... 14
第四款 中央銀行數位貨幣（CBDC） ... 15
第四項 貨幣發行 ... 17
第一款 實體貨幣發行 ... 17
第二款 首次代幣發行 ... 17
第一目 發展背景 ... 17
第二目 我國 ICO 管制 ... 18
一、 政府觀點 ... 18
二、 學者見解 ... 19
三、 證券型代幣發行之分級管制 ... 19
第三款 中央銀行發行數位貨幣 ... 20
第一目 發行背景 ... 20
第二目 發行態樣 ... 21
第二節 CBDC 與區塊鏈技術 ... 23
第一項 區塊鏈技術內容 ... 23
第二項 區塊鏈技術特性 ... 24
第一款 去中心化 ... 24
第二款 開放性 ... 25
第三款 透明性與假名性 ... 25
第四款 不可篡改 ... 25
第五款 加密性 ... 26
第三項 區塊鏈技術分類 ... 26
第一款 公鏈（permissionless blockchain） ... 27
第二款 私鏈（permissioned blockchain） ... 27
第三款 聯盟鏈 ... 28
第四項 區塊鏈與密碼貨幣的代表──比特幣 ... 29
第一款 比特幣之內涵與發展 ... 29
第二款 比特幣對實體經濟之影響 ... 30
第五項 CBDC 與比特幣之比較 ... 31
第一款 同於比特幣 ... 31
第一目 電子形式 ... 31
第二目 不需中介 ... 31
第三目 儲存假名性資料 ... 32
第四目 資安風險 ... 32
第二款 不同於比特幣 ... 32
第一目 與法幣連結 ... 32
第二目 由國家之中心化組織發行 ... 32
第三目 交易追蹤 ... 33
第三節 我國央行之 CBDC 政策 ... 33
第四節 CBDC 之潛在議題 ... 34
第一項 CBDC 之發行架構選擇 ... 35
第二項 CBDC 之金融法定性 ... 36
第三項 CBDC 之個人資料保護 ... 37
第五節 小結：CBDC 各類設計與法律議題 ... 39
第三章 CBDC 之國際面向 ... 42
第一節 CBDC 之成本效益分析 ... 42
第一項 CBDC 之效益 ... 42
第一款 追蹤資金流向、防範非法行為 ... 42
第二款 有效支付體系、防止壟斷 ... 42
第三款 採行負利率 ... 42
第四款 減少交易成本 ... 43
第五款 普惠金融服務 ... 43
第二項 CBDC 之潛在風險 ... 45
第一款 數位銀行擠兌 ... 45
第二款 資安風險 ... 45
第三款 隱私風險 ... 46
第三項 CBDC 之技術挑戰 ... 46
第一款 核心系統 ... 46
第二款 配套措施 ... 46
第二節 CBDC 之國際發展情形 ... 47
第一項 曾發行：以厄瓜多為例 ... 48
第二項 試驗中：以中國為例 ... 49
第一款 國際主要發展 ... 50
第二款 中國 ... 52
第三項 研發中：以加拿大為例 ... 54
第一款 國際主要發展 ... 54
第二款 加拿大 ... 56
第四項 研究中：以英國為例 ... 58
第一款 國際主要發展 ... 58
第二款 英國 ... 61
第三節 CBDC 之個案研究 ... 65
第一項 瑞典：E-Krona ... 66
第一款 發行背景 ... 66
第二款 發行特色 ... 69
第一目 帳戶模式 ... 69
一、 類似銀行帳戶 ... 69
二、 央行職責與技術模式 ... 70
（一）高度介入模式 ... 70
（二）低度介入模式 ... 70
第二目 價值模式 ... 71
一、 類似現金 ... 71
二、 得為匿名性 ... 71
三、 央行職責 ... 71
第三目 初步結論：混合模式 ... 72
第三款 試驗計畫 ... 74
第四款 發行影響 ... 75
第一目 技術特徵考量 ... 75
第二目 E-Krona 生態系 ... 78
第三目 央行職責 ... 80
一、 央行資產負債表 ... 81
二、 支付市場與金融穩定 ... 82
（一）銀行資產負債表 ... 82
（二）銀行流動性與資金 ... 82
（三）一般情況下對E-Krona 的需求 ... 82
（四）金融動盪下對E-Krona 的需求 ... 82
（五）小結 ... 83
三、 總體經濟 ... 83
（一）經濟衝擊敏感度 ... 83
（二）經濟成長 ... 83
（三）小結 ... 84
第四目 法規修正 ... 84
一、 E-Krona 的定性 ... 84
（一）價值模式 ... 84
（二）帳戶模式 ... 85
二、 瑞典央行是否得發行 E-Krona ... 85
（一）歐盟法 ... 85
（二）瑞典法 ... 86
三、 E-Krona 是否應與現金並行 ... 86
四、 E-Krona 與法幣關係 ... 87
(一) E-Krona 法償性 ... 87
(二) 支付不歧視 ... 87
五、 E-Krona 提供對象 ... 87
第二項 馬紹爾：Sovereign（SOV） ... 88
第一款 發行背景 ... 89
第一目 馬紹爾仰賴通匯往來銀行 ... 89
第二目 馬紹爾面臨通匯往來銀行服務終止 ... 90
第二款 發行特色 ... 90
第三款 發行計畫 ... 92
第四款 發行影響 ... 92
第一目 洗錢防制風險 ... 92
一、 各國洗錢防制措施 ... 92
二、 SOV 僅在受許可平台交易 ... 93
三、 ICO 前後整體監管 ... 93
第二目 總體經濟挑戰 ... 93
一、 SOV 匯率 ... 93
二、 貨幣錯配 ... 94
三、 SOV 供給每年增長 ... 94
四、 直升機貨幣 ... 94
第三目 其他風險 ... 95
一、 貨幣政策之核心功能交由私人 ... 95
二、 馬紹爾政府對網路安全之掌控 ... 95
三、 法律風險分配不明 ... 95
四、 聲譽影響 ... 95
第四目 法律議題 ... 95
第四節 小結：比較法觀察 CBDC 之法規影響 ... 97
第四章 CBDC 之政策與架構 ... 101
第一節 我國發行 CBDC 之政策與架構選擇 ... 101
第一項 CBDC 發行效益：發行或不發行？ ... 101
第二項 CBDC 分配主體：央行獨自發行與分配或公私協力分配？ ... 103
第三項 CBDC 發行類型：貨幣型或電子支付型？ ... 105
第四項 CBDC 發行模式：代幣模式或帳戶模式？ ... 105
第五項 CBDC 底層技術：中心化或分散式帳本技術？ ... 107
第六項 CBDC 分散式帳本技術：公鏈或私鏈？ ... 107
第七項 CBDC 發行對象：單層架構或雙層架構？ ... 108
第八項 本文建議發行架構 ... 109
第二節 CBDC 於我國金融法下之定性與架構 ... 112
第一項 CBDC 貨幣型與中央銀行法 ... 112
第一款 CBDC 貨幣型之定性 ... 113
第二款 央行發行非實體貨幣 ... 113
第三款 偽變造貨幣 ... 114
第二項 CBDC 電子支付型與電子支付機構管理條例 ... 116
第一款 CBDC 電子支付型之定性 ... 116
第二款 妨害電腦使用罪與偽造文書罪 ... 120
第三款 帳戶保管 ... 120
第三節 小結：CBDC 特別法之必要性 ... 122
第五章 CBDC 之個人資料保護議題 ... 124
第一節 CBDC 之個人資料保護疑慮 ... 124
第一項 CBDC 帳戶資料與假名化 ... 124
第二項 帳戶生物辨識技術與個人資料保護 ... 125
第三項 發行機構之個人資料保護控管 ... 125
第二節 CBDC 與我國個人資料保護法 ... 126
第一項 個資法適用範圍 ... 126
第二項 個人資料定義與假名化 ... 127
第三項 公務機構與個人資料保護設計 ... 129
第一款 個人資料處理原則 ... 130
第二款 公務機關適法之蒐集、處理、利用 ... 132
第一目 目的內利用 ... 132
第二目 資料主體之權利 ... 133
第三款 金融機構之個人資料處理 ... 135
第四款 跨境傳輸 ... 135
第四項 敏感性個人資料與生物辨識：以人臉辨識為例 ... 137
第一款 人臉辨識之憲法定位 ... 137
第二款 主管機關及立法者見解 ... 138
第三款 台灣法現行適用 ... 138
第三節 CBDC 的其他個人資料保護問題──以歐盟 GDPR 為例 ... 140
第一項 GDPR 適用範圍 ... 141
第二項 個人資料定義與假名化 ... 141
第三項 資料控管者與個人資料保護 ... 143
第一款 個人資料規範主體 ... 143
第二款 適法之資料處理與處理原則 ... 144
第三款 個人資料刪除權與CBDC 帳本紀錄 ... 145
第四款 自動化決策與智慧合約管理 ... 146
第五款 跨境傳輸 ... 148
第四項 帳戶生物辨識技術—以人臉辨識為例 ... 149
第一款 瑞典人臉辨識案 ... 149
第一目 案例事實 ... 149
第二目 GDPR 規定 ... 150
第二款 歐盟對於人臉辨識的立場 ... 152
第三款 人臉辨識如何符合GDPR ... 153
第四節 小結：CBDC 個資議題之可能解決方案 ... 154
第六章 結論 ... 158
參考文獻 ... 161
一、 中日文文獻 ... 161
二、 外文文獻 ... 169
圖目錄
圖 一：IMF 之虛擬通貨階層圖 ... 6
圖 二：BIS 之貨幣花 ... 6
圖 三：本文所採用之貨幣階層 ... 7
圖 四：E-Krona 試驗之技術細節 ... 75
圖 五：E-Krona 之可能設計 ... 79
圖 六：本文建議 CBDC 之設計架構 ... 112
圖 七：電子支付使用中央銀行貨幣或商業銀行貨幣進行資金移轉 ... 117
圖 八：帳戶模式與代幣模式 CBDC ... 118
表目錄
表 一：貨幣需求成本與內容 ... 11
表 二：各類貨幣 ... 16
表 三：各類 CBDC 態樣 ... 22
表 四：各類區塊鏈之權限限制 ... 27
表 五：CBDC 之設計 ... 35
表 六：CBDC 各類設計所涉議題 ... 39
表 七：CBDC 發行之效益 ... 44
表 八： E-Krona 價值模式與帳戶模式比較表 ... 72
表 九：E-Krona 和其他貨幣比較表 ... 73
表 十：國際主要發展歸納表 ... 99
表 十一：CBDC 設計之優缺點 ... 110
表 十二：瑞典人臉辨識案之 GDPR 裁罰條文 ... 151
表 十三：帳戶模式與代幣模式之 CBDC 之個資法議題 ... 155
表 十四：CBDC 之金融法與個資法議題 ... 159
1 第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
一、CBDC 得採用區塊鏈技術而減少現金處理之交易成本
比特幣從2008 年被創造後，因其作為披薩之交換價值而開始廣為人知；而比 特幣之底層技術區塊鏈，逐漸受到各領域之廣泛利用，並以金融領域之衝擊最 甚。私人發行虛擬通貨（virtual currency）於 2015 年美國 SEC 之 DAO 案達到高 峰，國際上開始大量出現以發行虛擬通貨為名而獲取資金之首次代幣發行（Initial coin offering, 下稱「ICO」）。人們對虛擬通貨之熱潮從支付工具漸轉成投機商 品；國際上亦開始研究私人發行虛擬通貨的定性、洗錢防制、有價證券規範等。
區塊鏈係使用分散式帳本技術，以達資訊透明化並減少中介機構。此特性於 虛擬通貨之投機熱潮中，造成某程度財富重分配。前述私人發行（或者所有非政 府發行）之支付工具，使日常生活之支付更為便利、減少現金提領成本；於跨國 商業活動中，亦將因此減少許多交易成本。考量此種虛擬通貨與實體經濟之連 結，學界並開始考量以國家力量介入，以維持金融穩定及貨幣政策，亦即發行中 央銀行數位貨幣（Central bank digital currency, 下稱「CBDC」）。實際上，於國 際清算組織（BIS）2020 年初之報告中，目前約有 80%之中央銀行正在研究 CBDC1。
二、CBDC 可能成為各國貨幣新戰場，我國也須妥適因應
如果 CBDC 以世界主要交易貨幣發行，如數位美金、數位歐元等，可能將影 響各國貨幣主權。因此，我國作為全球微型經濟體，考量發行 CBDC 之普惠金融 效益、交易追蹤等特性，仍有發行 CBDC 之必要性，進而積極調適內國法而與國 際接軌。因為國際貿易是我國作為海島國家最主要之 GDP 來源，故參考各國 CBDC 將有助於降低現金處理等交易成本，促進有效率之國際貿易環境。
支付系統採用瞬息萬變的科技，將同時影響金融穩定、貨幣政策。相關法律 規範，亦包含貨幣發行、電子支付等金融法令，且由國家掌握人民帳戶交易等資
1 Codruta Boar, et al., Impending arrival – a sequel to the survey on central bank digital currency, 3 (BIS, Papers No 107, 2020), https://www.bis.org/publ/bppdf/bispap107.pdf.
2
訊亦衍生個人資料保護、資訊安全、消費者保護等議題，甚至可能產生新型國際 上強勢貨幣。因此，本文藉著梳理國際目前發展情勢、回顧國內外文獻，從各國 CBDC 之發展，討論各種 CBDC 之發行態樣於現行法下之定性，並從政府大規模 蒐集人民資訊之角度，分析 CBDC 個人資料保護於我國法及歐盟法之相關議題，
並建議應有設計CBDC 特別法之必要性。
第二節 研究對象與範圍
貨幣的使用與網絡效應相關，造成具有多數人使用之貨幣將依據其強大的優 勢，而吸引更多人，並進一步獲得更廣泛地使用。於區塊鏈技術之浪潮下，強勢 貨幣如結合區塊鏈技術並發行電子型態的法幣，將驅逐市場上之其他貨幣，嚴重 損害各國主權、影響國內經濟穩定。為避免國內貨幣主權受到影響，CBDC 漸漸 吸引各國央行矚目，各國開始競逐CBDC 之試驗研究。
CBDC 於歐洲之發展，如瑞典之 CBDC 為其電子克朗 E-Krona（下稱「E- Krona」）。於 2020 年 2 月開始試驗其可行性 2；大洋洲尚有馬紹爾群島發行之 Sovereign（下稱「SOV」），其雖於 2018 年提出，但截至今年 5 月仍遭受國際強 烈反對；亞洲則有中國的Digital Currency Electronic Payment（下稱「DCEP」）於 2020 年 4 月傳言正在進行試驗中。
本文藉著觀察前述國際趨勢，歸納各國發行背景、發行態樣及法規影響等，
以了解（一）我國中央銀行是否適宜廣泛發行CBDC予人民；（二）如果我國未 來發行CBDC，政府之政策選擇、法律風險、金融監管、個人資料保護之衝擊及 其因應為何；以及（三）政府應如何建構CBDC發行之法律規範框架。
據此，本文之研究對象為中央銀行發行之零售型CBDC，主要關注於各國政 府發行非實體貨幣之風險與機會，排除私人發行之虛擬通貨或支付工具等，如比 特幣、Libra幣。本文並區分CBDC發行之各類態樣而分析相關之法律議題，包含 發行及分配主體、發行模式、發行對象、底層技術、發行類型（與法幣關係）
2 The Riksbank to Test Technical Solution for the E-Krona, RIKSBANK (Feb. 20, 2020), https://www.riksbank.se/en-gb/press-and-published/notices-and-press-releases/notices/2020/the-riksbank- to-test-technical-solution-for-the-e-krona/.
3
等，借鏡瑞典E-Krona的發行模式（帳戶模式與價值模式）以及馬紹爾之SOV特 別法，討論CBDC所涉法律規範與特別法設計。
CBDC 之法規架構設計，將依是否為法幣而分別涉及貨幣法令與支付法令，
且因政府廣泛蒐集人民 CBDC 之帳戶交易紀錄，並有政府廣泛性監控與人民隱私 保護間之利益衡量議題，而涉及人民個人資料保護法。故本文將從金融法之定性 以及金融法與個資法之對話，分析 CBDC 與個人資料保護之相關議題。其餘法令 包含洗錢防制、競爭法、消費者保護等議題並非為本文研究範圍，期待未來之其 他研究而更完善CBDC 相關法令。
第三節 研究方法與限制
本文藉由文獻分析法及比較法分析法，蒐集各國相關之 CBDC、數位貨幣、
區塊鏈、金融科技等發展現況之國內外公私部門之專書、期刊、研討會論文、政 府及民間評估報告、案例、新聞報導等，且以瑞典及馬紹爾兩國之外國 CBDC 比 較法案例為主要分析，以妥適設計我國發行 CBDC 之金融法定性所涉及之法律架 構與個人資料保護。
第一項 文獻分析法
關於 CBDC 之成本效益、發行架構、法規調適等，係廣泛檢索並分析及歸納 各國調查報告、產業評估報告、網路新聞等文獻資料，藉由蒐集、整理、分類並 統整及詮釋，爬梳各國 CBDC 之發行背景、政策考量、發行影響等。而關於發行 CBDC 所涉之法律規範，則係蒐集相關學說論著、法院判決、行政解釋、立法背 景及外國法發展等，論析並歸納CBDC 於我國發行所將面臨之法規調適。
第二項 比較法分析法
除了前述之文獻分析法以外，因瑞典及馬紹爾之 CBDC 發展歷史悠久且歷經 時間驗證，不僅有完善之技術架構、風險評估，並有相應之法規調適等具體措 施，故本文並透過比較法觀點討論 CBDC 於瑞典及馬紹爾之兩國案例，即（一）
瑞典：E-Krona 之價值模式與帳戶模式、央行之高度介入或低度介入模式；以及
（二）馬紹爾：SOV 特別法中規範發行者、發行程序以及相應之監管等，作為我 國發行CBDC 所涉貨幣、支付、個資法規變動與特別法設計之借鏡。
4
第三項 研究限制
由於 CBDC 仍為發展中之議題，鑑於發行國家數、文獻數量以及語言限制，
使得本文分析我國發行 CBDC 之研究範圍，僅得限制於從已發行或有具體發行計 畫之國家借鏡其發展，並以零售型CBDC 為本文研究對象。且因 CBDC 近年研究 為數眾多，本文蒐集之資料僅限於 2020 年 6 月 30 日前之國際發展，並著眼於不 同發行態樣之 CBDC 之定性、所涉之法律架構、個人資料保護議題。關於 CBDC 之細節性技術內容、其他法律議題如競爭法、消費者保護法、洗錢防制等效益分 析、法律設計等，仍有待未來進一步研究。
第四節 研究架構
本文架構係圍繞 CBDC 發行之成本效益分析、國際發展、發行架構、貨幣與 支付法令之定性及個人資料保護等議題，以整體性了解我國發行 CBDC 之法律架 構。因此，本文研究架構如下所示：
第一章為本文研究動機、研究目的、研究對象、研究範圍、研究方法與限 制、本文架構及名詞定義。期能透過本章緒論簡述本文研究 CBDC 之背景、方法 與目的，完整性爬梳我國發行CBDC 於金融法之法律架構與個人資料保護議題。
第二章係以法律學與經濟學觀點介紹 CBDC 與傳統貨幣、密碼貨幣之相似與 相異處，以及CBDC 與區塊鏈技術之關聯，並藉由整理我國央行對 CBDC 之歷史 見解與其現行採納之政策，以勾勒出我國未來發行CBDC 之潛在議題。
第三章討論CBDC 之成本效益與梳理國際上 CBDC 之各類發行態樣與相關法 律議題，並以瑞典E-Krona 及馬紹爾 SOV 為比較法案例，歸納其 CBDC 之發行背 景、發行特色、發行計畫、發行影響等角度，以此借鏡作為我國未來發行 CBDC 之金融法、個資法議題及特別法設計架構之參考。
第四章分析我國發行 CBDC 的政策考量、發行設計，包含分配主體、發行類 型、發行模式、底層技術、發行對象等，並分析不同發行態樣之 CBDC 在我國金 融法下的定性及其所涉架構，並闡述CBDC 特別法的必要性。
第五章研究 CBDC 於金融法下所可能涉及之個人資料保護議題，且因 CBDC 可能用於跨境支付而蒐集、處理、利用歐洲人民之個人資料，故本章之適用法同
5
時 分析 我 國個人資 料保 護 法 及歐盟 個 人 資料保 護法 （General Data Protection Regulation3，下稱「GDPR」）。
第六章總結台灣發行 CBDC 之金融法定性及其所涉之法律架構，並提出 CBDC 於個人資料保護法規遵循上，亦應充分考量 GDPR 之跨國性裁罰議題，而 應立法明定CBDC 特別法，並展望未來研究方向。
第五節 名詞定義：非實體貨幣
從電子商務的盛行、區塊鏈技術的運用，市面上流動的非實體貨幣種類繁 多，各類貨幣名稱似有重疊或階層式之涵蓋關係。基於本文涉及許多貨幣的概 念，為了協助閱讀，因此有必要界定本文以下所指涉之各類貨幣之定義與內涵，
包含其貨幣發行形式、與分散式帳本之關聯。
歐盟中央銀行（ECB）在 2012 年提出虛擬通貨（virtual currency）框架4，從 貨幣交換之金流面及購買商品或服務的實體流動面，分為：封閉式、單向流通與 雙向流通之三種虛擬通貨；2016 年國際貨幣組織（IMF）5則對虛擬通貨之階層式 關係，以最廣義的數位貨幣（digital currency）包含廣義之非實體貨幣，即以數位 形式儲存價值，包含電子支付、電子貨幣、私人發行的虛擬通貨（非以法幣計 價）、使用密碼學的密碼貨幣／加密貨幣（cryptocurrency）。
3 European Parliament and Council of European Union Regulation (EU) 2016/679, 2016 O.J. (L 119), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32016R0679&from=EN.
4 ECB,VIRTUAL CURRENCY SCHEMES, 13-16 (2013).
5 Dong He et al., Virtual Currencies and Beyond: Initial Considerations 7-8 (IMF Staff Discussion Note, SDN/16/03, 2016), https://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2016/sdn1603.pdf.
6
圖 一：IMF 之虛擬通貨階層圖6
2018 年國際清算組織（BIS）7首次統整各類貨幣的關係。依據是否為中央銀 行發行、電子形式、點對點、對大眾發行等特性而區分，CBDC 為中央銀行發 行、電子形式、為點對點（由交易雙方直接進行交易而不需經由中介者），可能 對大眾或非對大眾發行。
圖 二：BIS 之貨幣花8
6 Id. at 8.
7 Morten Bech & Rodney Garratt, Central Bank Cryptocurrencies, in BISQUARTERLY REVIEW,Sep. 2017, 55, 60 (Claudio Borio et al. eds., 2017).
8 Id.
電子 通用
央行 發行
點對點
虛擬 通貨 存款 行動金錢
物品 金錢 現金
CBDC 零售
CBDC 批發
密碼貨幣
（批發）
當地貨幣 清算或準
備金帳戶 通貨帳戶 存款
密碼 貨幣
數位貨幣
虛擬通貨
可轉為法幣
去中心化 密碼貨
幣
7
從各類非實體貨幣與實體經濟連結之角度觀察，考量發行主體及其背後所表 彰的價值、法幣清償性與其底層技術等，本文參考楊岳平（2019）9之分類，以 2016 年 IMF 貨幣階層為藍本，區分為數位貨幣、虛擬貨幣（通貨）、密碼貨幣。
圖 三：本文所採用之貨幣階層 10
第一項 數位貨幣
在本文之貨幣階層中，最上位之概念為數位貨幣，泛指一切非實體、以電子 方式儲存價值之貨幣。在此階層中，包含私人發行之貨幣以及受到國家立法肯認 具有法償效力的法幣。例如與實體經濟無連結的封閉式遊戲點數包含於此階層 中，電子支付亦屬之。
第二項 非虛擬貨幣／非虛擬通貨
以是否由國家立法肯認法償效力、與法幣有一定連結等、或者是否以法幣計 價等角度區分，各類貨幣得分為虛擬通貨或非虛擬通貨，且包含使用密碼技術或 未使用密碼技術的各類數位貨幣。例如，台灣之電子票證（E-Money）屬於此處 之非虛擬通貨，且各國發行之 CBDC 無論是否採用密碼技術均屬之，設計上可能 因屬於法幣而具有法償性、或具有與法幣以一定比率兌換之關聯性。
第三項 密碼貨幣／加密貨幣
9 楊岳平（2019），〈區塊鏈時代下的證券監管思維挑戰：評金管會最新證券型虛擬通貨監管方
案〉，《國立臺灣大學法學論叢》，48 卷特刊，頁 1291。
10 楊岳平，前揭註 9，頁 1291。
8
相對於國家藉由立法肯認之法幣或支付工具，由私人發行之各類貨幣且不以 法幣計價，而是以私人計價單位作為交易媒介者，此類貨幣則屬於虛擬通貨。於 此，依據是否運用密碼學技術，並區分為密碼貨幣（或稱加密貨幣）或非密碼貨 幣。例如，使用區塊鏈分散式帳本技術之比特幣、以太幣、瑞波幣、Libra 幣等，
均屬於密碼貨幣。
第四項 非密碼貨幣／非加密貨幣
其他非利用密碼學技術之私人發行、而非由法幣計價之虛擬通貨，則為非密 碼貨幣，此類貨幣在消費者日常生活交易中係屬常見。例如，LINE訊息中之貼圖 購買貨幣為LINE Coin，如果信用卡綁定 LINE Pay 消費，則所獲得之點數將會回 饋到LINE Point，而 LINE Point 是以 1 比 2 的方式跟 LINE Coin 兌換，得用以購 買貼圖。
9 第二章 CBDC 概述
第一節 傳統貨幣到CBDC
傳統貨幣之定義在經濟學上須滿足以下四個要件，交易媒介、價值儲存、計 價單位與延期支付的工具；而作為法律上定義的貨幣，則還須滿足法定清償之要 件。故因應科技的進展，且依據貨幣之以下特性 11，如：（一）發行人：私人發 行或者公部門發行；（二）預期獲利：是否有預期獲利存在；（三）分配網路：
集中式或者分散式等，貨幣得區分為傳統貨幣（包含現金、存款）、及非傳統之 數位貨幣（包含CBDC、虛擬通貨）。
第一項 貨幣定義
第一款 經濟學觀點
依據IMF 於 2000 年出版之貨幣與金融統計手冊12，貨幣具有以下四種功能：
交易媒介、價值儲存、計價單位與延期支付的工具。
1. 交易媒介13：傳統以物易物在交易複雜的現代社會難以適用，藉由貨幣作 為交易媒介，得將物品A換取等值貨幣量，再從第三者依一定價格購買物品B；另 一方也能藉由貨幣的媒介，在市場上將物品C換成物品D。因此，以貨幣為交易媒 介或支付工具，將使交易活動進展更順利及快速。
2. 計價單位14：有了貨幣，將可以依據一定標準設計貨幣的基本單位，定義 更小的單位名稱，如分、角、元等，以此貨幣單位標示各項商品的單價，便於紀 錄帳目。各商品單價都以貨幣單位表示時，則任何兩商品間的交換比例，均可以 容易地由其單價的比值獲得，以作為消費者或公司購買商品決策的依據。
11 Aleksander Berentsen & Fabian Schär, The Case for Central Bank Electronic Money and the Non-case for Central Bank Cryptocurrencies, 100(2) FED.RESERVE BANK ST.LOUIS REV.,97,98 (2018).
https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3194981.
12 IMF, MONETARY AND FINANCIAL STATISTICS MANUAL 57-58 (2000).
https://www.imf.org/external/pubs/ft/mfs/manual/pdf/mmfsFT.pdf.
13 葉秋南、麥朝成、伍忠賢（2017），《貨幣銀行學：最新金融科技與理論》，頁 14，臺北：五
南。
14 葉秋南、麥朝成、伍忠賢，前揭註 13，頁 14。
10
3. 價值儲存15：如某項商品在持有一段時間後，仍得繼續跟其他商品交換，
則表示該項商品仍儲存相當價值。然而對於易於腐敗的魚肉蔬果，如無冷凍技術 則將難以具備價值儲存的功能，若將商品轉換為貨幣形式則可以解決前述問題。
當貨幣的購買力穩定時，保有貨幣也等於儲存商品的價值。相反地，如物價上漲 期間，貨幣的購買力或其幣值持續降低，人民不願意將商品轉換為貨幣形式而擁 有，則貨幣將失去其作為支付工具之意義。
4. 延期支付的標準16：許多交易活動跨越兩個以上的時期，故交易雙方的決 策依據中，對於其收入和成本的評估仍一致以現有貨幣單位表示，因而有關延期 支付的標準，通常是以現有貨幣單位作為約定金額大小的單位。
第二款 法律學觀點
然而，從法律的觀點，貨幣是依據各國立法肯認其法償效力而作為各國法定 貨幣，法定貨幣由國家的中央銀行發行，並由國家擔保而具有「中心化」及「信 用化」 的特質17。例如中央銀行法第13 條第 2 項規定「本行發行之貨幣為國幣，
對於中華民國境內之一切支付，具有法償效力」。
此種法定貨幣之所以被交易雙方接受，並非因為該貨幣本身物質上的價值，
而是因為該國法定貨幣的國庫予以擔保，而可作為一定價值的表彰物或媒介，即 該法定貨幣在國內或國際上的接受度與該國擔保能力有關。各國法定貨幣間的轉 換，也須有一套各國都接受的共同衡量標準，作為各國的貨幣「定價」及交換之 依據，此種各國法定貨幣在國際上的客觀「價格」，即為該法定貨幣的數量與該 國擔保能力的比例18。
第二項 貨幣需求
人民對於貨幣的需求，可能因為交易成本、隱私成本、機會成本及流動性而 有不同選擇，關於貨幣需求成本與其相對應內涵，並表列如下表一。尤其，人民 對於 CBDC 的選擇，將可能因為以下三個面向而減少需求：是否對於國家發行貨
15 葉秋南、麥朝成、伍忠賢，前揭註 13，頁 14。
16 葉秋南、麥朝成、伍忠賢，前揭註 13，頁 16。
17 陳榮傳（2019），〈論比特幣與比特幣之債〉，《軍法專刊》，65 卷 6 期，頁 9。
18 陳榮傳，前揭註 17，頁 8。
11
幣不信任、是否因持有 CBDC 而喪失其他預期獲益（機會成本）、是否因 CBDC 之透明性而喪失交易隱私（隱私成本）19。
表 一：貨幣需求成本與內容20
貨幣需求成本 內涵
交易成本 對於貨幣種類的使用，人們考量在交易上使用該項貨幣的成 本，如交易時需要支付的手續費、使用支付平台的服務費等。
隱私成本
使用貨幣時，人們也會考量隱私成本，此包含：
（一）交易對象匿名性：交易雙方不知悉交易對象。
（二）第三方匿名性：除了交易雙方以外，其他人並不知悉該 交易的內容、對象、金額等交易細節。
機會成本 貨幣種類的選擇，還會受到機會成本的考量。如使用其他貨幣 種類是否可能有預期獲利，包含利息設計、轉售後的獲利等。
流動性成本
如該貨幣可能無法交易、無法被用於交易媒介或轉換成其他商 品或服務所花費之成本。事實上，流動性成本與發行人息息相 關。如果該貨幣具有法償性，則在該具有法償性的地域中屬於 穩定資產，交易當事人有義務接受該貨幣而清償債務（貨幣接 受度受到保證），則流動性成本低。
第三項 貨幣形式與種類
第一款 現金（Paper Currency）
日常使用的現金 21是以國家為發行人，通常是由中央銀行所發行，國家也將 因發行現金而或有鑄幣稅收入（seignorage ）。和一般的銀行存款不同，現金不
19 Emanuele Borgonovo et al.,Between Cash, Deposit and Bitcoin: Would We Like a Central Bank Digital Currency? Money Demand and Experimental Economics11 (BAFFI CAREFIN Centre, Working Paper No. 2018-75, 2018).
20 Id, at 2-11.
21 Id, at 8.
12
會因為個別銀行的支付風險而受到影響，且在各國領域具有法償效力而無法拒絕 支付，而屬於穩定的資產，故當其他資產的預期獲利高度不確定時，人民將會增 加對現金的持有。國家發行之現金，並不產生利息，故在低利率的時候，人民將 會增加對現金持有的需求；且因為交易雙方匿名性，交易時並不會自動被儲存在 帳本之中，交易紀錄並不會被周知，而可以充分保護當事人間的隱私權；各國現 金目前都是以實體發行，並不會以電子形式分配給個人，而無網路安全的風險。
除了前述優點以外 22，現金因為具有交易雙方的匿名性，因而可能會有助長 非法活動的缺點，也進一步可能因此而使得國家減少稅收、增加社會外部成本 等。另一方面，因為現金的存在，將使得中央銀行的貨幣政策受限而無法施加名 目負利率。
關 於 名 目 負 利 率 ， 這 是 因 為 實 質 利 率 （real interest rate ） ＝ 名 目 利 率
（nominal interest rate）－通貨膨漲率（inflation rate）23，當通貨膨脹率大於名目 利率時 24，實質利率為負，此時將資金存放於銀行仍可取得利息，但收到的本息 將受到物價上漲影響，購買力受到相應減損，因此人民將減少存款，增加投資及 消費；當通貨膨脹率過低或趨近於零時， 中央銀行為壓低實質利率以刺激經濟，
則須將名目利率降至負值，此時人民將資金存放銀行不但沒有利息收入，反而還 需要為該存款支付利息。
當名目利率趨近於零的時候（零利率下限），中央銀行將陷入流動性陷阱，
而無法再藉由降低利率以刺激消費而有效執行貨幣政策 25。為了減少此種零利率 下限的限制，亦有認為26得透過發行電子形式的貨幣，而緩解前述問題。
在前述名目負利率的情況下，人民可以提領出所有存款，轉為持有無需支付 任何利率的現金；如此銀行將出現擠兌潮，可能造成銀行體系崩潰 27。實際上，
22 Id, at 2.
23 WILLIAM BOYES AND MICHAEL MELVIN,MACROECONOMICS 144 (2012).
24 簡劭騏（2016），〈主要國家央行採行負利率政策及啟示〉，《經濟研究》，17 期，頁 281。
25 Stéphane Lhuissier et al., Does the liquidity trap exist? 4 (BIS, Working Papers No 855, 2020), https://www.bis.org/publ/work855.pdf.
26 黃 泓 霖 （ 2016 ） ， 《 零 利 率 下 限 難 突 破 負 利 率 政 策 難 以 延 伸 》 ， 載 於 ： https://www.storm.mg/article/ 120436。
27 簡劭騏，前揭註 24，頁 303。
13
依據荷蘭ING 銀行在 2015 年的統計數據 28，在負利率的時候，將會有77% 的人 民從銀行帳戶提領出存款，大約會有 40%的人將前述存款轉成現金儲存（荷蘭、
比利時、法國的比例則為50%），約僅有 10%人民將會花費更多。
第二款 銀行貨幣（Banking Currency）
與現金相對的銀行貨幣，例如銀行存款，並非是由國家中央銀行所發行的貨 幣，故非屬法定貨幣，人民在選擇持有何種貨幣時如無其他誘因，則會選擇具有 高度穩定資產的現金而非銀行存款。也因為銀行存款可能會受限於各家銀行的支 付能力而使得人民承受不同風險，故各家銀行會提出優惠存款利率以吸引人民存 款，而使得銀行存款具有預期報酬率。
銀行存款具有中央儲存的特性，而會由銀行掌握所有交易紀錄。雖然銀行存 款和央行所發行的現金所涉及的風險不同，縱使有存款保險，仍然僅能在一定範 圍內請求，且此程序也會耗費數週的時間付清金額 29。然而，因為銀行存款被置 放於受到管制的機構，所以相較於其他資產仍較為安全。
第三款 密碼貨幣（Cryptocurrency）
和其他貨幣種類不同，密碼貨幣在表現形體、交易處理有其獨特的特徵30。
第一目 比特幣
如以比特幣為例，屬於非實體的虛擬通貨、分散式交易處理，非屬於任何 CBDC、銀行貨幣等。惟其被用於在自身區塊鏈上的最終清算資產，近似於央行 貨幣在各國作為最終清算資產。
和銀行存款相同，比特幣亦非由中央銀行所發行，不屬於法定貨幣，而是基 於去中心化網絡分配其貨幣，允許貨幣持有人某程度的匿名性，即包含 31（一）
部分交易相對人匿名性：在區塊鏈上所儲存的資訊屬於假名性資料，如一連串數
28 Negative interest rates to make savers hoard, ING (Dec. 3, 2015), https://www.ing.com/Newsroom/News/Negative-interest-rates-to-make-savers-hoard-.htm.
29 中 央 存 款 保 險 公 司 網 站 ， 存 款 保 險 常 見 問 答 ，
https://www.cdic.gov.tw/main_deposit/faq.aspx?uid=59&pid=59%20 （最後瀏覽日 06/22/2020）。
30 Hossein Nabilou, Central Bank Digital Currencies: Preliminary Legal Observations, JOURNAL OF
BANKING REGULATION 1, 6 (2019).
31 Emanuele Borgonovo, supra note 19, at 7.
14
字與英文組合的公鑰，除非再加以進一步與其他資訊比對，否則不會直接知悉交 易相對人；及（二）完全第三方匿名性：除了交易雙方以外，其他人並不知悉該 交易的內容。
另一方面，關於比特幣的內在價值，與一般資產不同，比特幣本身並沒有直 接積極性用益，故並不存有內在價值。亦由於其是獨立於各國法幣以外而計價，
並無央行提撥相關等值準備金而與法幣並無關聯；更因為其並不存在中心組織藉 由價格穩定機制進行管理，僅為一連串程式碼的去中心化之效果發行貨幣，因此 有價格波動。和現金屬於中央銀行負債不同，比特幣並不屬於任何人的負債。
關於預期報酬率，比特幣並未像銀行存款一般有優惠利息的設計，因而原則 上比特幣並無預期報酬率。惟因為前述無價格穩定機制而有價格高度起伏之特 性，可能因其預期獲益繫於預期未來人民對比特幣的需求及相應轉售價格；並由 於比特幣本身存有一定的假名性，故未來對於比特幣的需求可能繫於對中央銀行 貨幣失去信心、交易雙方希望達成匿名性之目的、未來預期的獲利（比特幣的發 行上限為210 萬）。
第二目 穩定幣
密碼貨幣中之穩定幣，因應因去中心化發行而容易有高價值波動之風險，改 為與法幣連結，透過建立一定比例之法幣儲備以維持該貨幣之價值穩定 32。其 中，Facebook Libra 幣33，雖有穩定幣的特質，但並非是具有法償性之法定貨幣、
亦非屬於與法定貨幣有一定連結（如 1 比 1 兌換比率等）之國家發行貨幣。Libra 幣之發行動機是希望建立簡單的國際貨幣與金融基礎設施，讓全球數十億人口都 能參與在內。其發行特色係以區塊鏈之私鏈為底層技術，未完全去中心化；並有 許多法定貨幣作為發行準備而支撐其價值；另有獨立運作之中心化組織，類似於 現實世界的中央銀行；更因爲潛在利用Libra幣儲值、跨境支付之用戶遍佈全球，
因而衝擊各國法幣，亦更促使各國積極研究CBDC 以妥適因應。
32 楊岳平（2020），〈建構證券型虛擬通貨的交割法制－以無實體證券的集中保管要求為中
心〉，《財產法暨經濟法》，59 期，頁 51。
33 姜權祐（2019），〈臉書發行虛擬加密貨幣 Libra 對全球金融市場之影響〉，《彰銀資料》，第 68 卷第 9 期，頁 18-20。
15
然而，穩定幣仍非為法幣而有以下風險，如以Libra 幣為例，該風險包含34：
（一）法律明確性不足：因各國法律對 Libra 幣之法律定性不明確，而可能涉其 電子貨幣、虛擬通貨或證券之監管；（二）欠缺健全治理：因 Libra 幣係取決於 其底層資產之價值（Libra 幣之儲備），且取決於其價格穩定機制之運作效率；
（三）無法確保大規模通貨平台的營運彈性；（四）未確保個人資料保護和洗錢 防制與反資恐義務；以及（五）消費者保護機制不足。
第四款 中央銀行數位貨幣（CBDC）
CBDC 在設計上將為電子形式，故與一般實體貨幣相較，數位貨幣係一連串 電磁紀錄而以電子形式儲存，而不具有物理性的實體存在。關於具體設計細節，
可能係為國家立法肯認之具有法償性的法定貨幣（貨幣型 CBDC）；亦可能設計 為與目前法定貨幣以一定比例的形式計價（支付型CBDC）。
CBDC 無論為前述貨幣型 CBDC 或支付型 CBDC，均為由國家發行而與法幣 有連結，且具備現金作為穩定性資產的優點，設計上還有可能讓人民在中央銀行 直接開立帳戶，但並不具備任何放款的服務。發行數位貨幣時，得增加現金的預 期收益（CBDC 相較於現金可以減少交易成本），且可增加私人貨幣的預期收益
（CBDC 相較於私人貨幣有較低的流動性成本）；然而，預期成本也會增加，例 如相較於現金，CBDC 有更高的透明性成本；相較於密碼貨幣，CBDC 則有更高 的透明性成本及機會成本；相較於私人貨幣，CBDC 也會有更高的機會成本35。
CBDC 如採用區塊鏈技術，尚具備密碼貨幣的特性，即區塊鏈上的資料是以 假名性資料儲存，如一連串數字與英文組合的公鑰，除非與其他資訊比對否則不 直接知悉交易相對人，因而有部分交易相對人匿名性，支付者和收受者兩者得維 持匿名性；另一方面，CBDC 亦具備銀行存款的特性，即以中央資訊儲存所有交 易紀錄，因而得使政府減少透明性成本，但是中央銀行會擁有所有的交易資訊，
34 DOUGLAS W.ARNER, ET AL.,AFTER LIBRA,DIGITAL YUAN AND COVID-19:CENTRAL BANK DIGITAL
CURRENCIES AND THE NEW WORLD OF MONEY AND PAYMENT SYSTEMS (European Banking Institute Working Paper Series 65/2020) 1, 24.
35 Emanuele Borgonovo, supra note 19, at 11.
16
即雖有交易雙方匿名性，但是並沒有第三方匿名性 36。據此，CBDC 同時兼顧現 金、銀行存款、密碼貨幣之各項優點，且可以有效性對抗洗錢及其他違法行為。
總結前述，依據各類貨幣之不同特質，如：（一）是否為穩定資產而具有安 全性（是否為法定貨幣、是否具有低流動性成本）；（二）是否具有高度價值儲 存而有獲利性（是否為低機會成本）；以及（三）是否資訊儲存上具有匿名性等 三大面向，可歸納出各類貨幣之優缺點如下表二。
表 二：各類貨幣37
貨幣類型 穩定資產 價值儲存 資訊儲存
現金
為穩定資產，因為 現金為中央銀行貨 幣
沒有高度價值儲存 之獲利，因為並無 利率
具有匿名性之資訊 儲存，因為並無中 央紀錄
銀行貨幣
非穩定資產，但價 格流動成本低
沒有高度價值儲存 之獲利，但有部分 低利率
非具有匿名性之資 訊儲存，因為採取 實名制
密碼貨幣
非穩定資產，且價 格流動成本低高
有高度價值儲存，
因為價格波動而有 獲利可能
具有匿名性之資料 儲存，因為以假名 性儲存
CBDC
為穩定資產，未來 設計上應為中央銀 行貨幣
沒有高度價值儲存 之獲利，但未來設 計上可能有部分低 利率
依據不同設計，可 能得設計較具有匿 名性之資訊儲存，
但未來設計上可能 傾向實名制
36 Zura Kakushadze & Ronald P. Russo, Jr., Blockchain: Data Malls, Coin Economies and Keyless Payments, 21(1) THE JOURNAL OF ALTERNATIVE INVESTMENTS 8, 9 (2018).
37 Emanuele Borgonovo, supra note 19, at 9-10.
17
第四項 貨幣發行
第一款 實體貨幣發行
一般而言，實體貨幣發行係指發行具有法償效力的傳統實體貨幣，多數各國 貨幣發行權屬於中央銀行所獨占，並採取十足保證準備發行制度。在台灣，發行 貨幣的權限亦屬於中央銀行，得發行紙鈔及硬幣，並應以金銀、外匯、合格票據 及有價證券，折值十足準備（中央銀行法第14 條、16 條）。
關於台灣實體貨幣發行 38，就硬幣的部分，主要是以鐵與鎳（防鏽）所鑄 成，屬於金屬本位制度下的產物；而人民使用紙鈔，則是因為相信中央銀行不會 浮濫印鈔票，且有十足保證準備。目前央行約有4400 億美元外匯存底，如以 1 美 金兌換新台幣30 元計算，此約得支撐央行發行 13 兆新台幣、只流通 1.8 兆元。
第二款 首次代幣發行
第一目 發展背景
首次代幣發行（ICO）或稱為首次公開代幣發行、幣眾籌、ITO（Initial token offering）等。最初，首次代幣發行僅在區塊鏈社群中籌資 39，利用分散式帳本技 術創造虛擬通貨並銷售給投資人，藉此以發行虛擬通貨為名而收受法幣或者其他 虛擬通貨以支持計畫營運。然而，隨著發行數量大幅增長，該虛擬通貨的表徵權 利內容、發行主體、發行場域、發行時點等，也有巨大差異。但通常 ICO 所指涉 的意義，是由發行主體為民間非金融機構發行不具有法償性的虛擬通貨。而 ICO 和 IPO 不同 40，ICO 通常並非在受到規範的交換平台上販賣股權，而是透過販賣 電子代幣以取得資金。
中本聰於2008 年提出以去中心化的點對點支付系統比特幣41；2010 年，比特 幣首次直接與實體經濟連結，以一萬元比特幣支付兩片披薩42；截至2012 年已經
38 葉秋南、麥朝成、伍忠賢，前揭註 13，頁 10。
39 Dirk A. Zetzsche et al., The ICO Gold Rush It’s A Scam, It’s A Bubble, It’s A Super Challenge For Regulators 3 (University of Luxembourg, Working Paper No. 11/2017, 2017).
40 Wulf A. Kaal & Marco Dell’Erba, Initial Coin Offerings: Emerging Practices Risk Factors and Red Flags 2 (U of St. Thomas (Minnesota), Legal Studies Research Paper NO.17-18,2017).
41 SATOSHI NAKAMOTO,BITCOIN:APEER-TO-PEER ELECTRONIC CASH SYSTEM 1 (2008).
42 He Paid How Much?! CoinDesk Releases ‘Bitcoin Pizza Day’ Price Tracker , COINDESK (May 22, 2018), https://www.coindesk.com/he-paid-how-much-coindesk-releases-bitcoin-pizza-day-price-tracker (last visited: May 29, 2018).
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有超過1000 間商家接受比特幣43。2013 年開始，各國監管機關開始研究比特幣的 法律規範；同年也產生第一個以ICO 籌備資金的 mastercoin44。針對ICO 的管制，
約得追溯到美國SEC 對於 DAO 案45的不執法決定。但ICO 的熱潮並未因 DAO 案 而減退，反在2018 年達到高峰（如 EOS 的 ICO 達到美金 41 億元46），但至2020 年則急劇下降 47。除了籌資便利之外，以首次代幣發行的形式，對於該虛擬通貨 本身也將有大幅增值（如Ark 從 0.01 元增值為 0.460 元，增值幅度約為 46 倍48。
第二目 我國ICO 管制
以 ICO 形式發行虛擬通貨，依據該虛擬通貨背後的權利內容而可能區分不同 的適用法律。雖然 ICO 屬於新的籌資方式，然而在現行的法律架構下，和群眾募 資的法律規範相近。亦即，考量該群眾募資的商業模式，在台灣 49的相關的法律 規範可能涉及借貸、捐贈、預購、股權、權利金分享等。
一、 政府觀點
鑑於前述發展，中央銀行於2013 年和金管會聯合發布新聞稿，認為比特幣不 是貨幣，而是高度投機之虛擬商品，並請投資民眾注意風險；金管會則在2017 年 底 50，並將比特幣定位為具有高度投機性的數位「虛擬商品」，並提醒社會大 眾，務必注意有關收受、交易或持有比特幣所衍生的相關風險；而後中央銀行並 於2018 年指出51，如比特幣一般的虛擬貨幣不屬於貨幣而僅為商品，且內含有以
43 Usman W. Chohan, A History of Bitcoin 4-5 (University of New South Wales, Discussion Paper, 2017).
44 Laura Shin, Here's The Man Who Created ICOs And This Is The New Token He's Backing, FORBES (Sep.
21, 2017), https://www.forbes.com/sites/laurashin/2017/09/21/heres-the-man-who-created-icos-and-this- is-the-new-token-hes-backing/#31dd53f21183.
45 Issues Investigative Report Concluding DAO Tokens, a Digital Asset, Were Securities, SEC(Jul. 25, 2017), https://www.sec.gov/news/press-release/2017-131.
46 PWC, 5 TH ICO / STO REPORT-A STRATEGIC PERSPECTIVE (2019), https://www.pwc.ch/en/publications/2019/ch-PwC-Strategy&-ICO-Report-Summer-2019.pdf.
47 Anja Van Oosterhout, Icos ‘Will Disappear In 2020’ As Data Shows 95% Funding Decline, Bitcoinist (Oct. 3, 2019, 2:00 PM), https://bitcoinist.com/icos-will-disappear-in-2020-as-data-shows-95-funding- decline/.
48 DAVID CEREZO SÁNCHEZ,AN OPTIMAL ICOMECHANISM 2 (2017).
49 臧正運、曾宛如、方嘉麟（2018），〈從區塊鏈融資論眾籌規範趨勢〉，《月旦法學雜誌》，
273 期，頁 75。
50 金管會新聞稿（12/19/2017），〈金管會再次提醒社會大眾投資比特幣等虛擬商品的風險〉，
https://www.fsc.gov.tw/ch/home.jsp?id=96&parentpath=0,2&mcustomize=news_view.jsp&dataserno=20 1712190002&aplistdn=ou=news,ou=multisite,ou=chinese,ou=ap_root,o=fsc,c=tw&dtable=News （最 後 瀏 覽 日 : 06/22/2019）。
51 中央銀行，《比特幣等虛擬通貨之相關風險》，https://www.cbc.gov.tw/tw/cp-1170-78380-289B9- 1.html。
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下風險而應注意以下風險：（一）價格易受人為操控，波動大；（二）去中心化 機制，缺乏保障，損失不易求償；及（三）匿名交易不易查證，易遭不法使用。
二、 學者見解
學者對於 ICO 的管制亦提出許多討論，如楊岳平（2018）建議金管會盡速核 定投資契約為證券，並將構成投資契約的代幣核定為豁免證券，並循序漸進採取 智慧監理，即由（一）個別的測試或示範計畫，擴大至（二）糸統性的測試或示 範計畫（例如監理沙盒），再開展（三）有限度許可或特殊許可機制，最後發展
（四）完全許可制52。
學者王文宇（2019）的觀點則認為53，將ICO 發行之標的物區分 3 種類別：
虛擬商品類、受益權憑證類、公司股權類，認為ICO 本質上仍為一種群眾募資。
然而，ICO 是以新技術方式升級群眾募資，不僅實現群眾募資的基本功能，並得 具有金融屬性，使用與轉讓也更加靈活。故未來監理挑戰則應妥善權衡當事人利 益，以善用區塊鏈科技。
論者黃朝琮（2019）則認為 54，關於 ICO 是否構成證券之議題，應參酌美國 法之 Howey Test。其中就共同事業之認定，宜採美國法上多數見解之水平共同性 標準，且所期待之獲利來源，應限於來自平台運作或區塊鏈新創事業營運所生現 金流或收益分配之獲利；而其他不符合Howey 測試之代幣，則應適用消費者保護 法，藉由定型化契約應記載或不得記載事項之制定，以強化對認購人之保護。
三、 證券型代幣發行之分級管制
為回應前述發展，金管會也在2019 年 6 月底 55，對證券型代幣發行規劃分級 管理（並於2020 年初施行相關辦法及規章），豁免募資金額新臺幣 3,000 萬以下
52 楊岳平（2018），〈首次代幣發行與證券監理法制-以臺灣證券交易法下「證券」的定義為中
心〉，《月旦財經法雜誌》，43 期，頁 147-148、150。
53 王文宇（2019），〈區塊鏈衍生商業模式的管制-以 DAO 與 ICO 為例〉，《會計研究月刊》，
398 期，頁 72、75。
54 黃朝琮（2019），〈首次代幣發行之架構及相關問題探討〉，《臺北大學法學論叢》，111 期，
頁81-82。
55 金管會新聞稿（06/27/2019），〈金管會對「證券型代幣發行（Security Token Offering, STO）
相 關 規 範 」 之 說 明 〉 ， https://www.fsc.gov.tw/ch/home.jsp?id=96&parentpath%20=0,2&
mcustomize=news_view.
