我國長期照顧制度設計與相關研究

為因應我國高齡化所導致失能人口增加的長期照顧需求，建構我國完整長期照顧體 系及即早因應超高齡社會的來臨，2007 年行政院核定「我國長期照顧十年計畫」原本用 意在於作為後續開辦長期照顧保險的緩衝期，並參考日本制定黃金計畫與介護保險的經 驗，以 10 年的時程擴張服務供給量，計畫目標以「建構完整之我國長期照顧體系，保

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障身心功能障礙者能獲得適切的服務，增進獨立生活能力，提升生活品質，以維持尊嚴 與自主」（蕭文高 2011）。

臺灣當前長照服務主要係根據長照十年計畫為之，該服務對象主要乃日常生活功能 受損而需由他人提供照顧服務者，以 65 歲以上老人、55 歲以上的山地原住民、50 歲以 上的身心障礙者，或僅工具性日常生活活動功能（Instrumental Activities of Daily Living, 簡稱 IADLs）失能且獨居之老人為對象，通常會以日常生活活動功能（Activities of Daily Living, 簡稱 ADLs）與工具性日常生活活動功能為身體功能障礙與失能之評判標準，而 需求評估工作由照管專員之評定為主，而服務供給則由各長照服務人員為之（李孟芬等 2013；吳玉琴 2011）。

長照的服務流程中可以分為以下階段：（一）通報、開案與接案；（二）需求評估與 照顧計畫擬定；（三）照顧服務輸送；（四）監控服務品質；（五）結案與追蹤（內政部 2007；

李孟芬等 2013）。前端由照管專員進行評估，後端由長照直接服務人力提供服務，長照 十年計畫之服務項目包含照顧服務（居家服務、日間照顧、家庭托顧）、喘息服務、居 家護理、社區及居家復健、輔具購買、租借及住宅無障礙環境改善服務、老人營養餐飲 服務、交通接送服務、長期照顧機構服務等八大項。而整體服務輸送可以分為三大類型：

（一）機構式照顧：係將需受照顧 者安置於 24 小時之機構做照顧，包括護理之家、安 養護機構、機構喘息服務、老人住宅等；（二）居家式照顧：將服務送至使用者家中，

其包括在失能者家中提供醫療的居家照護與非醫療的社會照顧服務；（三）社區式照顧：

服務使用者在社區中接受照顧服務，照顧內容包括日間照顧、家庭托顧、團體家屋等

（DuBois and Miley 2011; 朱僑麗 2013；吳淑瓊 2005；陳正芬 2011；陳清惠等 2013；

黃松林等 2008；侯建州、郭慈安 2017）。

以下就我國長期照顧之相關研究就政策面與實務面做相關論述：

一、政策面向

我國的「老人福利法」（以下簡稱老福法）、「殘障福利法」（以下簡稱殘福法）以 及「社會救助法」（以下簡稱社福法）於 1980 年同時制定，學界稱為「社會福利三法」

（林萬億 1994）。當時老福法之立法目的為：「宏揚敬老美德，安定老人生活，維護老 人健康，增進老人福利」（鍾秉正 2015），現行老福法包含「總則」、「經濟安全」、「服 務措施」、「福利機構」、「保護措施」、「罰則」等。「老人福利法」第 16 條以下明訂老人 服務措施之原則與模式，規定了老人照顧應遵循「全人照顧」、「在地老化」、「健康促進」、

「延緩失能」、「社會參與」及「多元連續服務」等服務原則（李家豪 2018）。

為滿足長期照顧需求人數快速增加，行政院於 2007 年核定長照十年計畫（長照 1.0），

計畫服務內容，以實物補助及服務提供為主，現金補助為輔，分為居家式、社區式、機

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構式，服務項目包含：（一）日常生活活動服務：居家服務、日間照顧、家庭托顧服務；

（二）維持或改善服務使用者身心功能之服務：居家護理、社區及居家復健；（三）增 進服務使用者在家自主活動能力之服務：輔具購買、租借及住宅無障礙環境改善服務；

（四）營養餐飲服務；（五）交通接送服務；（六）喘息服務；（七）長期照顧機構，以 提供服務使用者適切之照顧服務（吳肖琪等 2015；簡慧娟 2015）。

長期照護服務網計畫執行期程為 2013 年至 2016 年，主要目的為均衡長期照護資 源之發展，使長期照護機構及人員合理分佈，針對資源不足之區域予以獎勵設置，以均 衡長期照護可近性，並且確保失能者能獲得妥善長期照護服務⁹。

2015 年「長期照顧服務法」（以下簡稱長照法）公布，2017 年施行，其立法精神：

「為健全長期照顧服務體系提供長期照顧服務，確保照顧及支持服務品質，發展普及、

多元及可負擔之服務，保障接受服務者與照顧者之尊嚴及權益，特制定本法。」2015 年至 2018 年，因應我國長期照顧十年計畫及長期照護服務網計畫已完成其階段性任務，

另由於「長期照顧服務法」通過，使長照服務制度有明確且一致之規範，在各方條件皆 完備的情形下，政府整合我國既有計畫推出長期照顧服務量能提升計畫，除持續提供民 眾既有長照服務外，開始專注投入長照人力充實與培訓、建立連續照顧體系，並強化長 照管理機制、適度發展長照服務產業、長照資訊系統整合與強化，更運用長照基金佈建 偏遠地區長照資源、開辦相關專業訓練並充實人力資源，以建構高齡者及家庭需求為核 心之長照服務體系，積極整備開辦長照保險所需之相關資源，持續增進並兼顧我國長照 服務之質與量，以確保未來開辦長照保險時民眾可得到質優量足之長照服務¹⁰。

為實現在地老化，政府建立以社區為基礎之照顧型社區（caring community），期能 提升具長期照顧需求者（care receiver）與照顧者（caregiver）之生活品質。長期照顧十 年計劃 2.0 計畫目標為：「建立優質、平價、普及的長期照顧服務體系」、「實現在地老化」、

「延伸前端初級預防功能」、「向後端提供多目標社區式支持服務」，預計 2026 年達成上 述目標¹¹。

陳正益、吳書昀、黃源協（2012）運用問卷調查、實地訪查、焦點團體、個別訪 談與次級資料分析等方法，檢視我國長期照顧十年計劃架構下，長期照顧管理中心運作 與照顧管理實踐情形，並探究照顧管理過程中，制度面、組織面與服務輸送等層面的問 題與困境。依據研究結果分別從「政策法令與行政體系」、「組織定位與組織功能」、「照 顧管理與服務輸送」等層面提出相關討論與建議，諸如明訂長期照顧政策法令、整合長 期照顧行政體系、提升照顧管理中心層級、穩定長期照顧經費、強化照顧管理中心人力

9行政院（2013）。《長期照護服務網計畫-第一期核定本》。

10行政院（2015）。《長期照顧服務量能提升計畫核定本》。

11衛生福利部（2016）。《長期照顧十年計畫 2.0 核定本》。

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資源管理、加強宣導，以逐步提升服務總量、增進需求評量之一致性與有效性、保障照 顧服務員勞動權益、增進民間單位投入意願、落實品質監督管理制度，及建置完善照顧 管理資訊系統，以增進照顧管理效率等（陳正益、吳書昀、黃源協 2012）。

王秀燕（2014）、王增勇（2017）指出整合規劃長期照顧服務是目前最被關注的議 題。然而無論是中央或地方的衛政部門或社政部門，經常出現對自己內部業務工作認知 及配套不足，致使現有資源使用產生零散甚至浪費的現象。因此，需建立跨部門的轉介 與連結資源機制，從外部再到內部的橫向與縱向連結。長期照顧不能「一套衣服大家穿」， 如何在制度的設計上「普遍平等」的公平原則中保有「尊重差異」的多元彈性空間，成 為長照制度設計的重大考驗。另外，長照十年計畫內容，多以補助經費之規劃為主，對 服務資源的發展與分歧、法規的不足、資訊管理系統，均無解決方案規劃，另外志工管 理、外籍看護工之審核，讓照管專員負荷增加，導致長期照顧輸送更分歧（蔡誾誾、李 玉春、吳肖琪、林麗嬋 2008；陳淑慧 2017）。

在長照組織研究方面，陳正益（2019）以南投縣為研究場域，運用深度訪談法，

針對照管中心專員、網絡單位個管員或負責人進行資料蒐集與歸納分析。研究結果顯示，

照顧管理層面正面臨權責不明、效率不彰、跨專業團隊合作與長照資源不足等困境。再 者，長照政策修正頻繁、民間決策參與不足、行政體系長期分立、培力角色未能彰顯，

公私協力夥伴關係亦面臨鬆動與解組的挑戰。他提出以照管中心作為單一窗口，建構全 責、全程的照顧管理模式，以及建立決策參與及溝通對話機制，強化政府行政效率與培 力角色，藉以形塑公私部門平等、尊重與信任之夥伴關係。

從以上相關資料可得出，長期照顧政策一直以來都是重要的議題，然而，長照相 關政策行政體系角色定位不明確、資源整合不佳等都是現階段需要解決的部分，因此，

要如何改進上述之問題亦是本研究擬探討的面向。

二、實務面向

（一）社區整體照顧

社區整體照顧服務體系之基本理念為期待在失能長者在住家車程 30 分鐘以內的活 動範圍，建構結合醫療、長照服務、住宅、預防及生活支援等服務一體化之照顧體系。

其實施策略是由直轄市、縣（市）政府與民間組織共同協力，整合公私部門的資源，透 過團隊或個別提案方式，在各鄉鎮市範圍內或以跨區方式規劃及佈建 A、B、C 單位。

再者，社區整體照顧服務體系以「培植 A、擴充 B、廣布 C 單位」為規劃原則，於資源 豐沛地區辦理 A-B-C 服務模式，整合區域內的長照資源，並於資源不足地區則推動 B-C 服務模式，積極地發展在地長期照顧服務資源（陳正益 2019）。

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對原住民族而言，原住民族老人的特殊性與一般非原住民族老人的需求有所差異，

加上原住民家庭經濟狀況、地理環境及文化語言及福利與醫療資源缺乏、照顧服務人力 不足等不利因素，有必要採取因地制宜的服務方式。因應原住民族的特殊需求，原民會 在執行「原住民部落多元福利第一期四年計畫」期間，於 2006 年頒訂「推展原住民族

加上原住民家庭經濟狀況、地理環境及文化語言及福利與醫療資源缺乏、照顧服務人力 不足等不利因素，有必要採取因地制宜的服務方式。因應原住民族的特殊需求，原民會 在執行「原住民部落多元福利第一期四年計畫」期間，於 2006 年頒訂「推展原住民族