第三章、 戰後台灣統治體制的建構與運作
第三節、 戰後台灣統治體制的特徵之二：黨國體制的建構與運作
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取這樣嚴厲的辦法，可阻其他也」等說法，353傅正日後回憶此事時則提到：
王世杰先生前幾年(約四十一年底)以總統府秘書長之尊，終以
「蒙混舞弊」四字而下台，台灣丟官的雖多，但沒有一個像他丟 得這樣難堪了！起初，我因為對王先生丟官的內幕不瞭解，總以 為王先生必有其所謂「蒙混舞弊」處，直到後來，才知道不是那 麼一回事，尤其到了近一年來，才知道主要的原因，還是不容於 蔣經國。據雷公告訴我，王先生之所以不容於蔣者，主要的有兩 點：一是堅決反對蔣把蓋有總統府關防的空白委任狀大批大批的 拿出去，擅自委派私人；一是堅決反對成立青年反共救國團。354
外界流傳的理由，王世杰遭免職一事，不出於觸怒了蔣介石與蔣經國的猜 測，此點反映了在「強人」意志下，主政者對於人事任命的主導權，常有過度 擴張之嫌。研究者亦指出此舉顯示了自由派的支持對於國民黨政府而言，已不 若從前重要，甚至一旦妨礙強人威權體制的政治路線，將成為被壓制的對象。
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第三節、戰後台灣統治體制的特徵之二：黨國體制的建構
與運作
(一)黨政運作的條文規範
國民黨在中國統治經驗下的黨政運作關係，其作法是在憲政實施後，將訓
353 萬麗鵑編註，潘光哲校閱，《萬山不許一溪奔─胡適雷震來往書信選集》(台北：中研院近史 所，2001 年 12 月)，頁 53-56。另見傅正主編，《雷震全集(35)：雷震日記(1953~1954 年)─第一 個十年(五)》，1953 年 11 月 25 日條：「張子良謂雪公人緣不好，總統過去聽壞話很多，故有此 結果，其實王先生自任秘書長後，得罪了立法委員及國大代表，在他心中為總統為國家。」，頁 178。
354 潘光哲編，《傅正《自由中國》時期日記選編》(台北：中央研究院近代史研究所，2011 年 5 月)，1960 年 3 月 10 日條，頁 257。
355 薛化元，《戰後台灣歷史閱覽》，頁 120。
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政時期「以黨領政」的精神與架構予以保留，並採取秘密進行的方式不予公 開，此一做法並延續到了戰後台灣統治初期。鑒於中國時期的經驗，國民黨強 調對黨員的控制力必須加強，特別是從政黨員，在民主集權制的精神下， 必須 貫徹黨的決策。「以黨領政」的精神反映在現實面上，「改造」運動期間，黨的 最高決策機關中央改造委員會(以下簡稱中改會)，制定了一系列有關黨政關係 規範的條文。從這些條文中，可以進一步探究國民黨政府欲建構的黨政關係為 何，而在實際黨政關係的運作上，又面臨什麼樣的問題，將是本節討論的重 點。
1952 年 10 月 10 日至 10 月 20 日國民黨舉行第七次全國代表大會，也是在 台灣首次舉行的全代會。10 月 10 日第一次會議中的黨務報告，由張其昀擔任 報告者。對於黨政關係的發展，張其昀提到：
本黨改造之始，鑒於過去大陸上失敗之教訓，對黨政關係，特別 重視，爰於改造綱要中，訂定黨政關係專章，明白規定：「以主義 制定政策，以政策決定人事，以組織管理黨員。」這是黨政關係 之基本精神。依據以上原則，業已制定了兩個法案，一個為中國 國民黨黨政關係大綱，一為從政黨員管理辦法。前者係注意黨政 關係之建立，以奠定制度；後者是加強從政黨員的管理，以課其 實效。356
由張其昀的報告，可見國民黨改造期間對黨政關係規劃的重視，改造運動 之初，中改會的成員便不斷思索此一問題。1950 年 8 月 19 日中改會舉行第 7 次 會議，會中討論〈請確定本會重點主義的工作方案〉案，提案人曾虛白對於黨 政關係有以下表示：
我們的「政治主張」是本黨的政治綱領，也可以說是我們希望透 過政府來實現的種種政治措施。…然而，這種發展是多方面的平
356 陳鵬仁主編、劉維開編輯，《中國國民黨黨務發展史料：黨務工作報告》(台北：近代中國出 版社，1997 年)，頁 5。
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頭並進，是不露身分的幕後活動，未必可以表現本黨改造的新形 態。要表現本黨改造的新形態，以挽救群眾今日厭惡本黨的心 理，應取重點主義。應在規定時期內，做一兩件令人耳目一新的 大事件，陳院長一任省主席，政績不止「三七五」減租，可是大 家心目中只記得「三七五減租」。這就是重點主義的效果。357
曾虛白的發言除了說明政府之政策的執行，應出自於黨的決議，黨的角色 則應該不著痕跡。此外，所謂的「重點主義」實際上就是政策的宣揚。每當政 府的政策得到民眾迴響之時，應特別強調黨對於指導政府政策方針上的重要 性。8 月 24 日中改會第 10 次會議通過之〈本會當前急切工作要項〉，內容亦提 到行政院採用黨的政治主張進行年度施政計畫時，應採有計畫的宣揚。358 此時的蔣介石，鑒於中國的統治經驗，對黨政關係的理解，一方面擔心
「以黨領政」的精神流於形式，另一方面又不欲黨政運作的規範浮出檯面。例 如，8 月 22 日第九次中改會，蔣介石親自主持，會中研議〈中國國民黨立法委 員臨時黨部組織綱要草案〉時，便自記到：「對立法院黨部組織綱要討論甚久，
最後決議不名黨團，而名黨部，以免除控制之疑慮。」359
1951 年 2 月 1 日，中改會第 80 次會議，蔣介石與改造委員著手討論黨政關 係大綱草案。會議上，蔣介石向在座人士發表了〈高級幹部同志應有的責任〉， 此篇一如既往的諄諄訓詞，亦可看出其強調組織內聯繫的重要性，避免重蹈過 去的覆轍：
本黨高級幹部委員除擔負黨的責任以外，還有在軍事、政治、經 濟各方面負主管責任的。…我現在提出下面幾項辦法，供各位的 參考：一、調整組織 聯繫機構 任何機關的主管人員，要想增加 工作效率，第一個步驟，就是要調整機關組織，簡化手續，加強
357 中央委員會秘書處編，《中國國民黨中央改造委員會會議決議案彙編》(台北：中央委員會秘 書處編印，1952 年 12 月)，頁 7。
358 中央委員會秘書處編，《中國國民黨中央改造委員會會議決議案彙編》，頁 10。
359 秦孝儀總編纂，《總統蔣公大事長編初稿》卷九，頁 232。
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指揮體系，而且使各單位之間，脈絡貫通，聯繫確實，纔能做到 系統分明，運用靈活。…四、樹立風氣、健全制度…過去二十年 來，我們在政治、社會各方面，並不是沒有改造風氣，樹立風 氣，但轉眼之間，即歸幻滅；推原究始，就是沒有健全的制度去 保障他，所以形成人存政舉，人亡政息，而不能持久不頹了。360
2 月 28 日中改會第 92 次會議，通過〈中國國民黨黨政關係大綱〉。大綱中 第二條與第三條，說明了黨與國家機關的連結方式，以及相互間的隸屬關係：
二、本黨對民意機關及政府機關，係採組織指揮黨員之原則，分 別建立民意機關之黨部或黨團或政治小組，使其遵從黨的決議，
執行黨的命令，貫徹黨的主張。三、服務民意機關及政府中之黨 員，在其職務範圍內有關政策之決定與執行，應透過民意機關之 黨部或行政機關之政治小組向上級黨部經常報告請求指示或提出 建議361
除了通過〈中國國民黨黨政關係大綱〉外，會議中並對大綱中的各項條文 進行說明，以前引第二條為例，說明如下：
為配合行憲後之政治體制，目前黨政關係在縱的方面，因各級黨 部為黨的分層負責之機構，應以黨的組織切實管理黨員指揮黨 員，此應注意者一。行憲國家黨祇能透過黨的組織指揮民意代表 及政府官吏中之黨員，而不能以黨直接指揮民意機關及政府，此 應注意者二。為使此類組織易於發生力量起見，對外應守秘密不 宜公開，此應注意者三。362
以上資料，可以理解黨政關係運作的核心，在於所謂的「黨部」、「黨團」
或「政治小組」，能否切實發揮其功能。就實際運作的情況而言，因應不同類型
360〈高級幹部同志應有的責任〉，1951 年 2 月 1 日。張其昀主編，《先總統蔣公全集》第二 冊，頁 2102-2103。
361 中央委員會秘書處編，《中國國民黨中央改造委員會會議決議案彙編》，頁 126。
362 中央委員會秘書處編，《中國國民黨中央改造委員會會議決議案彙編》，頁 129。
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的民意機關或政府機關，黨組織效能亦有所區別。363
此外，針對該條文的說明，實際上與初入憲政體制之際，國民黨人對於黨 政關係的想像如出一轍。1947 年政府改組完成之際，蔣介石即說明黨對政府的 領導方式應加以更正，必須「在表面上不露痕跡」，此舉與國民黨的組織在政府 機關不公開的性質，實出自相同的思維邏輯：一方面保持由黨一手建構與政府 的關係，即「上」對「下」的聯繫態勢，一方面維持憲政體制下政府的「民 主」意象。364
蔣介石思維中的黨政運作，在黨政關係相關條文制定期間，無疑有重大的 影響。1951 年 4 月 4 日，蔣介石審閱中改會擬定的〈中國國民黨從政黨員管理 辦法各草案〉與〈中國國民黨幹部分子管理辦法草案〉時，在其日記記下：
審閱從政黨員與幹部分子管理辦法各草案，批答甚費心力，今後 黨政總須使之一元化，再不可以黨制政，而必須以黨主政，為訓 練黨員組織統御之技能加強也。最要使各級主管幹部以爭取人才 為黨所用，而不成派系也。365
從過去由黨來「制衡」政治，轉變成往後由黨「主導」政治的方向，便是 對中國統治經驗的修正與回應。
4 月 5 日中改會第 109 次會議，在蔣介石親自主持下，通過了〈中國國民黨 從政黨員管理辦法〉。在人員選任的問題上，〈黨員管理辦法〉將從政黨員分作 由選舉產生及任命產生兩種方式，由選舉產生者，基本上是經過各層級相對應 的黨組織投票產生候選人；由任命產生者，亦須經由該層級的黨部審議決定，
以中央方面為例，政府機關各部會部長由院長提名後，仍須經過中改會的審議
以中央方面為例，政府機關各部會部長由院長提名後，仍須經過中改會的審議