第二章 文獻探討
第三節 托育服務
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仍然是相當有限。
第三節 托育服務
1970年代歐洲女性的就業與生育，呈現負向的關係，而到了1990年代，兩者開始 呈現正向的關係。特別是北歐國家，如瑞典強調普及式的公共托育措施，並且將兒童 托育服務與充分就業政策結合，使得女性勞動參與率、兒童托育比例與生育率都高於 其他國家。由此顯示，女性就業率與生育與並非僅能呈現蹺蹺板的關係，而在於國家 是否能提供女性友善的育兒環境，以及完善的兒童照顧資源來支持女性就業（黃曉 薇、劉一龍，2009）。因此，無論是在提升生育率、確保兒童照顧品質或促進女性就 業的立場上，提供具有近便性、可負擔性及高品質的托育服務，是各國政府努力的目 標。
本節將從托育服務的意義與功能、托育資源與選擇、新北市托育服務現況、我 國托育政策的問題，來討論托育服務與女性就業與生育的關係。
壹、托育服務的意義與功能
聯合國將托育服務（child care service）定義為孩子在家庭以外，所接受的團體生 活或機構生活的教育與照顧（引自詹火生、林玉潔、王芯婷，2002）。Kadushin（1988）
認為兒童托育服務係為補充家庭功能不足的一種兒童社會福利機制。馮燕（2009）認 為托育服務係支援家庭系統中照顧兒童功能而設的正式支持系統，具有促進兒童身心 發展、支持與補充家庭功能、提供及整合社會照顧資源，以及社會福利的功能。劉翠 華等人（2007）認為，托育服務除了具有補充並支持親職角色、促進兒童身心發展、
維護家庭完整性的功能之外，更具有連結社會服務網絡，以及促進企業生產力的功能。
在後工業社會，女性大量投入職場就業以後，兒童照顧需求增加，企業為了使員
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工安心工作而開始附設或補助托育服務，以改善員工流動率、減少缺曠職率及增加企 業生產力，成為改善勞工家庭與工作衝突的重要手段。隨著社會變遷，完善的兒童托 育服務不僅是重要的兒童福利輸送體系，提供並滿足兒童發展的需要，更可能影響女 性的就業權利（劉翠華等人，2007）。從許多先進國家托育政策的發展就能發現，完 善的托育服務能增加婦女就業率、提升家庭生活品質、增加職業婦女的自我效能與自 我實現（郭靜晃，1999）。綜上所述，托育服務除了補充與支持家庭功能、促進兒童 身心健康發展以外，亦能幫助勞工平衡家庭照顧與就業發展，特別是對於女性就業發 展有相當的助益。此外，托育服務作為一種社會福利輸送的體制，必要時可以連結衛 生、教育、福利等相關服務的資源，進而成為社會服務網絡，幫助人民獲得更多社會 資源，以及更好的生活品質。
因此，近幾年婦女團體與學者開始推動「托育公共化」，希望呼籲政府應將兒童 照顧的責任歸屬從私領域轉化到公領域，從家長責任轉換為公民權利（劉梅君，2008；
王舒芸，2012；邱志鵬，2012）。政府必須提供更完善的公共托育政策，使托育服務 從殘補式的社會福利，轉變為每個家庭都能享有的公民權利，即兒童照顧責任應由政 府與家庭共同分擔。政府應擴大公共資金投入於兒童托育服務的基礎建設，特別是在 供給端多元化，同時亦採取「參與式」管理來強化托育服務的品質。除此之外，公共 托育政策追求的是公共利益，主要政策目標除了保障兒童接受適當照顧之外，更希望 藉此促進性別平等、增加女性勞動參與機會、促進家庭與就業的平衡，以及提升生育 率等（邱志鵬，2012；鄧蔭萍，2014）。
貳、托育資源與選擇
兒童托育服務的類型可依收托對象的年齡、收托時間、托育環境、照顧方式、特 殊需求及設立性質等方式做區分（馮燕，1997；鄧蔭萍，2012；劉翠華等人，2007）：
1.以收托對象年齡區分，可分為坐月子中心（出生至滿月的嬰兒）、托嬰中心（滿月
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至未滿 2 歲）、托兒所（2 歲至未滿 6 歲）、課後托育（國小學齡兒童）；2.以收托時間 區分，可分為半日托育（每日 3 至 6 小時）、日間托育（每日 7 至 12 小時）、全日托 育（連續 24 小時以上，包含住宿式托育、父母週末或假日帶回）。3.以托育環境（或 照顧方式）區分，可以分為家庭式托育與機構式托育，前者係由孩子的父母、親屬或 保母在家庭中進行托育；後者則是嬰幼兒送至托嬰中心、托兒所或幼稚園等正式的托 育機構進行照顧。4.以特殊需求區分，可分為臨時托育和身心障礙兒童托育；5.以設 立性質區分，可分為政府設立、公辦民營、民間設立等方式。因此，兒童托育服務的 類型眾多，常見的類型多以照顧方式區分，主要可分為家庭式托育、保母、托嬰中心、
托兒所、幼稚園、課後托育等方式。
目前臺灣學齡前兒童托育服務多數仍以家庭式托育為主，正式的托育服務則多是 藉由經濟市場提供，即保母、私立的托嬰中心、托兒所與幼稚園。研究發現，我國三 歲以下幼兒的正式托育比例約 9-10%，遠低於日本的 28.3%及韓國的 37.7%，以及歐洲 國家的平均值 28.2%。臺灣對於三歲以下嬰幼兒的機構式及家庭式托育總和的覆蓋率 約 12%，亦明顯低於其他先進國家（鄧蔭萍，2014）。顯示我國政府對於嬰幼兒所提 供的托育服務，根本不足以承擔現代家長的幼兒托育需求。在欠缺良好的正式托育資 源下，臺灣三歲以下幼兒約有五成由母親自己照顧，有三成是由祖父母或其他親屬照 顧，因此，多數的照顧資源仍是來自於家庭系統（行政院主計總處，2014b）。此外，
無論是臺灣或是其他 OECD 的國家，育有三歲以下幼兒之家庭對於托育服務類型的選 擇皆會受到家庭社經地位的影響，較高社會經濟背景的家庭比低社經背景的家庭傾向 於使用專業的機構式托育服務；而家庭收入較少、母親的教育程度較低者，更容易傾 向由母親在家照顧孩子，或由家庭成員或親屬等非正式的家庭托育來照顧幼兒（鄧蔭 萍，2014；陳若琳、涂妙如，2012）。
此外，女性對於托育方式的選擇受到許多因素的影響。彭淑華（1995）發現，父 母親的工作、托育費用、家庭支持及家庭環境，均會影響托育方式。王兆慶（2014）
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認為托育方式的選擇，牽涉家庭的經濟能力、就業機會、價值觀、親友支持度，以及 在地托育服務的價格、可信賴度、福利政策誘因等條件。馮燕（1997）則指出托育服 務的選擇受到福利體制、社會價值、歷史背景、經濟發展環境、政治結構、意識型態 的影響，不同的國家的社會環境背景與文化價值思維不同，對於托育需求與發展也不 同。由此顯示，女性就業與兒童托育的選擇牽涉到很多層面，必須考量兒童照顧資源、
就業條件、政治經濟與社會文化等因素，並非僅是勞工家庭背景或個人偏好選擇的問 題。
参、新北市托育服務現況
一、新北市公共托育中心簡介
過去，我國托兒所主要收托年滿兩歲至進入國小之學齡前兒童，而幼稚園則收托 年滿四歲至進入國小之學齡前兒童，因兩者收托兒童之年齡重疊、課程設計類似，但 托育機構設置標準、師資條件、課程規劃等相關規範寬嚴標準不一，且中央主管機關 不同，導致學齡前兒童照顧與教育資源有所重疊且不易整合等問題。為了順應國際幼 兒教育整合趨勢，並利於社會資源有效運用，我國於 2012 年 1 月 1 日起施行「幼兒 教育及照顧法」，將兩歲以上至入國民小學前之幼兒教育照顧服務，由原本的幼稚園 及托兒所，合併為幼兒園，中央主管機關為教育部。而未滿兩歲之嬰幼兒托育則設置 托嬰中心17，地方主管機關為直轄市政府、縣市政府，中央主管機關為衛生福利部。
而新北市公共托育中心係屬公辦民營的托嬰中心，主要收托未滿兩歲之嬰幼兒，以協 助雙薪家庭的家長兼顧育兒與就業發展。
新北市公共托育中心係屬公辦民營（公私協力），由政府提供場地、設備，委託 給民間組織經營的托嬰中心，主要收托未滿兩歲的嬰幼兒。公共托育服務相較於家庭
17根據兒童及少年福利與權益保障法第 75 條第 2 項規定及兒童及少年福利機構設置標準第 2 條、第 5 條規定，托嬰中心指辦理未滿 2 歲兒童托育服務之機構。而已收托之兒童達兩歲，尚未依幼兒教育及 照顧法規定進入幼兒園者，托嬰中心得繼續收托，其期間不得逾一年。
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式托育，是一種正式、機構式的兒童托育服務，對於相關的托育環境、軟硬體設備、
托育人員資格、托育照顧方式等，訂有較嚴格明確的管理規範18，並且必須接受政府 與民眾的監督。依據新北市社會局網站公告內容及「新北市公共托育中心設置及管理 要點」，新北市設置公共托育中心，包括托嬰中心及社區親子服務空間，服務內容主 要包括「日間托育服務」及「社區親子服務（親子館）」兩個部份。而截至 2015 年 10 月底新北市已設置 36 家公共托育中心19，如附錄一。
而公共托育中心的設置目的、服務對象、內容、收托人數與收費標準等項目由新 北市政府訂定。新北市公共托育中心旨在營造友善托育環境，減輕家長照顧兒童之負 擔，並促進家長安心就業及鼓勵生育。在日間托育服務部分，由公共托育（托嬰）中 心負責，服務對象為新北市育有 0-2 歲幼兒之家庭；收托時間以每日 8 小時為主，並 應依需要提供延托服務。每家公共托育中心收托人數以 45-75 名為原則，並依嬰幼兒 發展分齡收托，當登記人數超過應收名額時，以公開抽籤方式辦理。托嬰中心的收費 標準，每月托育費用（不含奶粉、尿布等個人用品費用），若符合保母托育補助資格
而公共托育中心的設置目的、服務對象、內容、收托人數與收費標準等項目由新 北市政府訂定。新北市公共托育中心旨在營造友善托育環境，減輕家長照顧兒童之負 擔，並促進家長安心就業及鼓勵生育。在日間托育服務部分，由公共托育（托嬰）中 心負責，服務對象為新北市育有 0-2 歲幼兒之家庭；收托時間以每日 8 小時為主，並 應依需要提供延托服務。每家公共托育中心收托人數以 45-75 名為原則，並依嬰幼兒 發展分齡收托，當登記人數超過應收名額時，以公開抽籤方式辦理。托嬰中心的收費 標準，每月托育費用（不含奶粉、尿布等個人用品費用），若符合保母托育補助資格