第二章 文獻探討
第一節 指標之意涵
第二章 文獻探討
為回答本研究寄寓了解教育財政指標意涵與運用之目的，同時為初步建構適 用我國且能與國際接軌之教育財政指標，因此本章依序從三方面來探討：第一節 先說明「指標」之意涵與發展背景，再藉推演所得對「教育財政指標」之定義，
論述指標與教育財政之重要聯繫；第二、三節中再進一步探討指標之應用，先後 從國際間與國內現有之重要教育財政指標著手，藉由知己知彼的了解中，一方面 認知教育財政指標的應用方式與建立背景，一方面以此為建構本研究教育財政指 標之基礎。
第一節 指標之意涵
本節依序論述指標之發展背景、意義，進一步聚焦出教育財政指標之定義 後，再深論指標對教育財政之重要性與關聯性。
一、指標之發展背景
六○年代晚期至七○年代，世界掀起一股探究社會指標之風潮，而後續對於 績效責任與教育評鑑等相關議題之關切，讓指標相關研究從計量科學的角度，切 入探究教育的發展狀況與趨勢，並藉由客觀量化之數據來分析教育問題或教育現 象，據此，教育指標之應用逐漸成為晚近教育政策研究中日益受到重視的一環，
政策制定者參酌指標所提供之教育現況訊息，作為修訂政策之實證依據（孫志 麟，1998；Odden, 1990）。
二、指標之意義
指標（indicator）是指顯示制度或部分制度表現情形的一種統計測量，能反 應出重要層面的主要現象，並對相關層面進行加總或分化，同時亦能隨時間與地 區之不同，表現出相較於對照基準之變化情形；而指標又可分為量化指標和質性 指標二種，量化指標在反映一個數量，例如：學生數與學校數，而質性指標則在 確認數量的相對卓越程度，又如：生師比、每生教育支出等（Johnstone, 1981）。
承上，「教育指標」即係指經由匯整各種教育相關資訊後，為教育系統提供 可解釋的資料，並作為教育政策說明與決策參考之用的一種統計工具。但，並非 所有有關教育的統計量均為教育指標，當統計量能提供判斷的標準或具有進行判 斷的參考點，此時這些統計量方稱得上是所謂的教育指標，一般來說，教育指標 均以數字來表示，不論其所欲顯示資訊的層級究竟為全國的、地區的、學校的或 班級的，至於無量化的部分就以質的描述表達其特質（莊謙本，1999）。
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三、指標對教育財政之重要性與關聯性
由於財政（Finance）係指研究人們對於長期資源分配與風險管理如何做決 定，同時亦是政府為支應公共需要與增進人民福利，而對財貨的取用、管理、收 支、建設等，所執行的各項措施（許添明，2003；教育部國語推行委員會，2005；
蓋浙生，1986；蓋浙生，2008； Mankiw, 2004）。因之「教育財政指標」即可總 括上述理論定義為：呈現教育資源取得與分配情形以作為決策依據之統計測量工 具，並具有作為時空變遷比較基準之特性。而對教育政策來說，教育指標是與政 策關聯的統計，可提供有關教育系統狀況、運作、變遷或績效的資訊，它們在政 策運作脈絡中是有用的，不但提供了有用的訊息、描述系統的核心特徵，對於教 育決策也有所助益，更能用於教育政策報告書之說明，有利於公共溝通（孫志麟，
1998；張鈿富，2000；Oakes, 1986; Smith, 1988）。承此，由於財政支持教育運作，
事關重大，而這樣一塊數字分明的精確領域中，格外需要有力實證數據之佐證，
方能在左右教育財政政策之時，具備說服納稅大眾的公信力，因之能夠蒐得實證 資訊的教育財政指標，確為政策擬定與推行的重要支柱，缺漏不可。
第二節 國際間重要教育財政指標之探討
1950 年代起，經濟合作暨發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD）便已開始發展可供國際比較之社會與經濟指標，直至 1988 年巴黎年會後由 OECD 的教育研究與創新中心（Centre for Educational Research and Innovation, OECD/CERI）負責，同時在美國教育部及其州學校首長 委員會（The U. S. Council of Chief State School Officers），以及「歐盟統計中心
（Statistical Office of the European Communities, EUROSTAT）」的通力合作下，透 過國際比較指標之可行性研究、相關論壇、持續更新之資料庫1，建構出「國際 教育指標系統（International Indicators of Education System, INES）」（張鈿富、王 世英、吳慧子，2007; Bottani&Walberg, 1992; ; OECD, 1998; OECD, 2007a）。此 OECD 國際比較教育指標系統，以其自 1998 年與聯合國教育科學與文化組織
（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, UNESCO）合作
「世界教育指標方案（World Education Indicators, WEI）」後之成果：增加至會員 國以外幾近全球三分之二人口的龐大調查數量，一舉成為迄今各國際組織與國家 單位建構教育指標之重要參考，使其自 1992 年來年年出刊之「教育概覽
（Education at a Glance）」，每每被用作為其他單位指標之比較骨幹，例如：日本 每年編印「教育指標的國際比較」，即兼採美國、英國、法國、德國、中國、韓
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育部亦為加強教國際文教交流以順利接軌國際，援引「教育概覽」、日本文部科 學省的「教育指標的國際比較」，以及各主要國家如中國大陸、南韓、美國、加 拿大、英國、法國、德國及澳大利亞等之教育統計年鑑，彙編成「教育統計指標 之國際比較」專刊，其中即特列有教育經費一項（教育部，2006；文部科學省，
2006；Bottani&Walberg, 1992; OECD, 1998）。承上，一個綜合了長時間的研究建 構、龐大的數據資料庫，以及深受各國信任的國際組織，即因這樣的充實背景， 展指標（World Development Indicators, WDI）」，作為國際組織的第二案例，透過 因旨在提供發展中國家財政與科技援助，而與我國合作關係密切的之世界銀行
（The World Bank, WB），期能提供我國教育在 OECD 以外的另一扇國際視野之 窗（中華民國外交部，無日期；張鈿富、王世英、吳慧子，2007；OECD, 2007a;
WB, 2007a; WB, 2007b）。
最末，在追溯前二國際組織建構教育財政指標的同時，亦發現其中一個屢屢 現身的重要資助國家：美國，其不但身為 OECD 在 UNESCO、歐盟以外的第三 大國際協助勢力，更以其廣大的五十州地方教育行政分權體制，發展出豐富多彩 的教育財政指標，加上其近來在「不讓一個孩子落後（No Child Left Behind, NCLB）」法案的督促下，使得其國內對於教育評鑑相關領域研究蓬勃，教育財 政指標儼然成為美國教育研究的一項寄託工具，而其以豐富人力、財力所建構出 之教育財政指標，也因之成為本研究不可或缺之研究焦點之一（謝文全，2001；
Anderson, 2005; Cynthia, Nelson, & Paul, 2002）。
一、經濟合作暨發展組織（OECD）之教育財政指標
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公平與效率（quality, equity, and efficiency）」三者作為國際比較指標的核心內涵，
藉此調查各國教育現況，例如：2007 年版的「教育概覽」乃以教育經費的「投 入量」以及「分配方式」為當年度的二大關切要點之一，強力探討教育財政上經 費使用之「充足性」與「公平性」（OECD, 2006; OECD, 2007a）。據此，在使彼 此藉指標分析結果，充分瞭解自己國家的「相對」優、弱勢後，即能訂出最適合 除對過去光榮的自我欺瞞與沉醉，進而大步邁向革新的未來（OECD, 2006; OECD, 2007a）。凡此企求，著實已不僅是 OECD 教育指標系統，同時更是世界各國的 因應里斯本政策下之努力表現，2006-07 年版本之「歐洲圖像──歐盟統計中心年鑑 2006-07
（Europe in Figures ── Eurostat yearbook 2006-07）」即特別利用「教育的總公共支出
（Total public expenditure on education）」、「教育機構中之公私立每生支出（Public and private expenditure on educational institutions per pupil/student）」以及「與 EU-25 平均 數 比 較 之 年 度 公 私 立 教 育 機 構 支 出 （Annual expenditure on public and private educational institutions compared with EU-25 average）」等三項指標進行教育支出方面的 實況調查（EUROSTAT, 2007）。
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吳慧子，2007；OECD, 2007a）。
承上，正因為 OECD 自 1998 年以來與 UNESCO 合作進行「世界教育指標 方案（WEI）」，統計資料之含括對象便從原先的 OECD 會員國逐漸擴及非會員 國家，總計幾近全球三分之二的人口，龐大的數據不但充分突顯出教育概覽指標 之國際重要性，同時更須感謝結合了 UNESCO 以及 EU 二國際組織統計資料庫 之 UOE 線上教育資料庫4（The UNESCO/OECD/EUROSTAT, UOE），以之作為編 輯教育概覽的基礎，增強了指標之多元性與運用便利性（張鈿富、王世英、吳慧 子，2007；Bottani&Walberg, 1992; OECD, 1993; OECD, 1998; OECD, 2007a; OECD, n.d.a）。
（Financial and Human Resources Invested in Education）」一類教育財政指標為 例，其在 2001 至 2006 年間，便維持在：「每生教育支出（Educational expenditure
3 「歐洲圖像──歐盟統計中心年鑑 2006-07」亦依據各國政府所蒐集之數據進行歐洲層級分 析，於2006 年 7 月到 2007 年 6 月底間，時間序列近 11 年內之資料，但更長時段之分析則需 另洽資料庫（EUROSTAT, 2007）。
4 歐 盟 自 己 在 「 歐 洲 圖 像 ─ ─ 歐 盟 統 計 中 心 年 鑑 2006-07 」 中 所 使 用 的 「 歐 洲 指 標
（Euro-Indicators）」，也採行即時情搜的制度，每天、每月、每季皆有最新資訊公告上網（詳
可 參 見 網 頁 ：
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page?_pageid=1315,4760031
5&_ dad=portal&_ schema=PORTAL
）（EUROSTAT, 2007）。10
per student ）」、「教育支出占國內生產毛額比率（ Expenditure on educational institutions relative to gross domestic product）」、「公部門與私人的教育支出比
（Public and private investment in educational institutions）」、「公部門的教育支出
（Total public expenditure on education）」、「高等教育學生的就學支出與所獲之補 助 （ Tuition fees charged by tertiary institutions and support for students and households through public subsidies）」、「各類教育支出項目分配比率（Expenditure in institutions by service category and by resource category）」此基本六項的穩定局 面5（OECD, 1992; OECD, 1993; OECD, 1995; OECD, 1997; OECD, 1998; OECD, 2000- 2006）。而簡要、持恆的指標發展色彩，正是 OECD 所希冀的目標：盡量 表 2-1（OECD, 2006; OECD, 2007a）：
表 2-1 OECD 教育概覽指標之建置結構表 的第三期發展：2001 至 2006 年間皆維持住基本六項指標的使用（OECD, 1992; OECD, 1993;
OECD, 1995; OECD, 1997; OECD, 1998; OECD, 2000- 2006）。
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「投入教育之財政與 人力資源（Financial and Human Resources Invested in Education ）」 以 及 「 學 習 環 境 與 學 校 組 織 （ The Learning Environment and Organisation of Schools）」此兩類中（依據教育概覽 2007 年版之分類標題），以 下即以教育概覽 2007 年的版本為例，率先分析在「投入教育之財政與人力資源」
（Efficiency）」一事的立即適應，據此，乃將 2007 年嶄新的七項教育財政指標 分列如下：
指標 B1：每生教育支出（Educational expenditure per student）。
指 標 B2 ： 教 育 支 出 占 國 內 生 產 毛 額 比 率 （ Expenditure on educational institutions relative to gross domestic product）。
指標 B3：公部門與私人的教育支出比（Public and private investment in educational institutions）。
指標 B4：公部門的教育支出（Total public expenditure on education）。
指標 B5：高等教育學生的就學支出與所獲之補助（Tuition fees charged by tertiary institutions and support for students and households through public subsidies）。
指標 B6：各類教育支出項目分配比率（Expenditure in institutions by service
指標 B6：各類教育支出項目分配比率（Expenditure in institutions by service