我國教育財政指標建構與運用之研究

全文

(1)國立臺灣師範大學教育政策與行政研究所碩士論文. 指導教授：許添明. 博士. 我國教育財政指標建構與運用之研究. 研究生：林怡君撰. 中. 華. 民. 國. 九. 十. 七. 年. 六. 月.

(2) 謝. 誌. 成就這篇論文，三年的碩士歲月是我鍛鍊成長的軌跡：感念呵護我這碩一菜鳥的張明輝老師、謝文全老師、梁恆正老師、潘慧玲老師、吳清基老師、黃乃熒老師、黃鴻文老師、盧雪梅老師、廖遠光老師，以及許殷宏老師；碩二赴美交換學生時在學術專業提點我的 Dr. D. A. Verstegen, Dr. Bill Thornton 以及 Dr. Trina L. Goslin；最最感謝的是引領我學習教育財政領域的指導恩師：許添明教授。正是許老師給了我一個實現研究興趣的機會，因為探索教育經濟與財政主題正是自大學以來就懷抱的夢想，有幸能夠在臺灣師大師從許老師，並接受兩位口委蓋浙生老師與何宣甫老師的諄諄指導，這是我最大的感動，在此向諸位教授致上我最誠摯的謝意。再來，最要感謝的，莫過於一路支持我求學的家人，沒有你們的包容與鼓勵，我無法跌跌撞撞地走到今天，雖然今日的我才剛開始站上人生旅途的起點，但我想以最感恩的心，向你們獻上我這段學習經驗的結晶，因為這是有你們支持才得誕生的論文，沒有你們就沒有本文，當然更不可能有我，所以我要向我最親愛的家人致上最崇高的敬意。而除了師長的提攜，陪我渡過狂狷歲月的同窗好友們，亦是促我完成論文的莫大動力：總是一起喜怒哀樂的許門同儕，忠政、慧玲、欣怡、良丞、芯樺學姊、宏達學長；教政所的姊妹淘，分享所有課業與心情的小龍包、相互鼓勵論文寫作的嘉瑜、總在關鍵時刻給我論文靈感的立軒、一塊兒瘋投稿跟玩樂的 over 如、最有義氣的口試幫手小尤、用快手快腳提醒我論文進度的若梅學妹、像姊姊一般照顧我的宇純學姊、總是傳送溫情鼓勵我的瞇瞇學姊，還有眾美女薇安、明穎、淑芬、允姿、采芳、恬恬；論文考試前夕還抽空幫我校稿的惠瑩；大學七姊妹，鈴鐺、季媽、紫菱、美宏、希珍、珮琪、巧吟；高中死黨，美環、梅子、佳琳；國中麻吉們；以及所有曾在我枯槁於電腦前用 MSN 鼓舞過我的眾友人們，兆逸、昌諺、子彰學長、俊谷、子毅、彥禎、皓芸、筱婷、玲君、David、兆豐老師…… 族繁不及備載，在此向大家致上最高的謝意，你們的一字一句、一舉手一投足，都曾經及時甦醒了我困頓一時的心靈，所以你們正是這篇論文的幕後完稿者，謝謝你們。特別感謝的是，撥冗協助本研究完成的德懷術專家：王如哲、王保進、王麗雲、何宣甫、宋秋儀、李安明、侯世昌、孫志麟、秦夢群、張芳全、張鈿富、陳麗珠、湯堯、蓋浙生等十五位教授；在德懷術實施上不吝給予幫忙的嘉義大學國教所博士班研究生吳貞宜學姊；以及用熱情服務精神提供我行政支持的教政所瑞琦助教、曉蓉助教，再次感謝你們的鼎力相助。最後，謹以此文獻給所有助我與論文一路成長的貴人們，尤其是我這世上最敬最愛的阿公林鐘生先生、阿嬤林許鑾秋女士，謝謝您們！林怡君謹誌 2008 年 6 月.

(3) 我國教育財政指標建構與運用之研究摘要本研究旨在藉參酌國內外重要教育財政指標，為我國建立一套適用本土，同時又能與國際接軌之教育財政指標。為達前述研究目的，本研究先自文獻探究中了解國內外指標系統的建置內容、原因、方式與應用分析現象，再進一步建構出本研究之指標雛形，接著使用德懷術進行問卷調查，研究對象為國內相關專家學者共 15 人，在經過兩回德懷術的問卷調查後，先後達到 100%與 93%之問卷回收率，再使用平均數、標準差與眾數三種統計量分析兩回問卷結果，找出 67 項已達共識之指標，並利用第二回德懷術之平均數，對此 67 項指標進行排序，將結果與先前文獻歸納相互參照檢視，發現在本研究實證結果中排序前五者：「每生教育支出」、「中小學、高等教育支出占 GDP 之比率」、「各級教育支出占 GDP 比率」、「中央、地方政府教育總支出占公共總支出比率」與「每生教育支出占平均每人國內生產毛額之比率」，此五項指標同時亦為國內外皆使用之教育財政指標。綜合文獻探討與問卷調查之結果，主要得到以下結論：一、世界性經濟蕭條導致教育資源投入短少，但為活絡經濟發展同時又提高了對人力資本的重視，因之在此投資減少卻又要求提高的教育場域中，勢必強化資源利用的效率。二、全球化後帶來的激烈國際競爭，讓各國普遍重視國際比較，而指標之數據呈現，正能提供各國在比較上的客觀參照依據，具有工具性之實用價值。三、指標所呈現的客觀資訊，成為各國政府在擬定政策時的重要參考依據，並能以之對社會大眾進行政策說服，相較於精神層次的道德勸說與教化，客觀理性的數據呈現更具有說服力量。四、國外重要教育財政指標之建構多半基於實際運用的需求立場而出發，隨著社會脈動的變遷，運用資料庫的長期資料累積，搭配國際資訊流通之合作方式，由專家學者研發學理以修正教育財政指標，提供決策者了解社會現況與修改政策，而學者亦更能藉此進一步研擬進化的研究分析與政策建議。五、從國內外現有的教育財政指標內容看來，當前各國重視的主要議題有：投注在每位學生身上的資源、國家對教育的重視與投入程度、公部門與私人在教育上的負擔比重是否合乎公平性、教育項目的支出效率、教育人力的數量與品質供給、在教育人力上的花費，以及國際間現在均最關切的高等教育領域。關鍵字：教育財政、指標、經濟合作暨發展組織.

(4) A Study of Building and Using Domestic Indicators for Educational Finance Abstract The main pruposes of this study involve: firstly, to understand the context and building reasons of international indicators for educational finance; secondly, to build the domestic indicators for educational finance. In order to meet the purposes, this study analyzes 3 cases of international indicators for educaitonal finance, including the indicators from the OECD, the U.S.A. and the World Bank. Besides, this study criticizes 2 cases of domestic indicators. Based on the data above, this study builds an initiative system of indicators for educational finance and then uses the Delphi technique twice to find out the appropriate indicators. As to the Delphi technique questionnaires, they are delivered to 15 college teachers. At last, through the statistic analysis (Mean, Stand Deviation, and Mode), this study finds out 67 indicators which can be used in Taiwan. Furthermore, there are 5 indicators are universal adopted: “educational expenditure per student,” “expenditure on primary, secondary and higher education of educational institutions relative to gross domestic product (GDP),” “expenditure on different levels of educational institutions relative to GDP,” “educational expenditure on different levels of governments relative to total public expenditure,” and “educational expenditure per student relative to GDP.” The main conclusions of this study are as follows: 1. Global sag in educational investment pushes governments to strengthen the efficiency of using educational resources. 2. Governments use indicators to view their own advantages and disadvantages among the fierce international competition. 3. Policy makers use information gathtered by indicators to modify their policy and convince their people of their policy. 4. International indicators for educational finance are builded for meeting the need of improving education. International scholars use data base and work together to modify indicators. 5. International governments put much attention on issues about: educational expenditure per student, expenditure on educational institutions relative to GDP, public and private investment in educational institutions, total public expenditure on education, tuition fees charged by tertiary institutions and support for students and households through public subsidies, expenditure in institutions by service category and by resource category, estimates of technical efficiency for primary and lower secondary public sector education, class size and ratio of students to teaching staff, and teachers’ salaries. Keywords: educational finance, indicators, organization for economic co-operation and development (OECD).

(5) 目次目次.................................................................................................................................i 表次................................................................................................................................ii 圖次.............................................................................................................................. iii 第一章緒論 ...............................................................................................................1 第一節研究背景與動機 ...................................................................................1 第二節研究目的與待答問題 ...........................................................................3 第三節名詞釋義................................................................................................3 第四節研究方法與步驟 ...................................................................................4 第五節研究範圍與限制 ...................................................................................4 第二章文獻探討 .........................................................................................................5 第一節指標之意涵 ...........................................................................................5 第二節國際代表性教育財政指標之探討 .......................................................6 第三節國內代表性教育財政指標之探討 .......................................................39 第三章研究設計與實施 ...........................................................................................51 第一節研究架構 .............................................................................................51 第二節研究方法 ...............................................................................................53 第三節研究對象..............................................................................................54 第四節研究工具..............................................................................................54 第五節資料處理..............................................................................................61 第四章研究結果分析與討論 ...................................................................................63 第一節第一次 Delphi 調查問卷結果分析與討論 .........................................63 第二節第二次 Delphi 調查問卷結果分析與討論 .........................................71 第三節教育財政指標排序之分析與討論 .......................................................78 第四節我國應用教育財政指標之討論 ...........................................................82 第五章研究結論與建議 ...........................................................................................85 第一節研究發現 ...............................................................................................85 第二節結論與建議 ...........................................................................................87 參考文獻......................................................................................................................89 中文部分......................................................................................................................89 日文部分......................................................................................................................90 西文部分......................................................................................................................91 附錄..............................................................................................................................93 附錄一第一次 Delphi 調查問卷 ...............................................................................93 附錄二第二次 Delphi 調查問卷 .............................................................................107. i.

(6) 表次表 2-1 OECD 教育概覽指標之建置結構表 ..........................................................10 表 2-2 經濟合作暨發展組織、美國、世界銀行之教育財政指標一覽表...........35 表 2-3 「我國教育整體指標系統」之教育財政指標一覽表................................42 表 2-4 「我國教育整體指標系統」之教育財政指標一覽表（三級教育）........45 表 2-5 「CIPPS 教育指標系統」之教育財政指標一覽表 ...................................47 表 2-6 「教育指標系統整合型研究」與「CIPPS 教育指標系統」之教育財政指標比較表 ...................................................................................................48 表 3-1 參與德懷術之十五位專家一覽表...............................................................54 表 3-2 第一次 Delphi 調查問卷之教育財政指標一覽表......................................58 表 4-1 第一次 Delphi 調查問卷之意見統計表......................................................64 表 4-2 第一次 Delphi 調查問卷之意見修正表......................................................67 表 4-3 第一次 Delphi 調查問卷後新增之指標一覽表..........................................70 表 4-4 第二次 Delphi 調查問卷之意見統計表......................................................73 表 4-5 第二次 Delphi 調查問卷之意見修正表......................................................76 表 4-6 教育財政指標之排序表...............................................................................78 表 4-7 教育財政指標排序之學理與實證對照檢證表...........................................81. ii.

(7) 圖次圖 2-1 整合國際三案例之教育財政指標架構圖....................................................33 圖 2-2 整合國內外五案例之教育財政指標架構圖................................................49 圖 3-1 研究架構圖....................................................................................................52 圖 3-2 我國教育財政指標架構圖（第一次問卷）................................................56 圖 4-1 我國教育財政指標架構圖（第二次問卷）................................................71 圖 5-1 我國教育財政指標架構圖............................................................................86. iii.

(8) 第一章. 緒論. 第一章中共分五節，首先於第一節中闡述本研究之背景與動機，再於第二節中敘明研究目的與待答問題，第三節則針對重要名詞加以解釋定義，其後於第四節中說明研究方法與步驟，最末於第五節中補充說明本研究之範圍與限制。. 第一節研究背景與動機本節先從研究背景了解本研究之相關資訊，再進一步點出據此衍伸而來之研究動機，以呈獻出本研究的前置脈絡，以及研究者擘劃本研究之理由。. 一、研究背景 2007 年 12 月 5 日這天，臺灣各大新聞媒體傳來我國 15 歲學生，首次參加「國際學生成就評鑑（ The Programme for International Student Assessment, PISA）」即取得了「數學領域全球第一名」的捷報，而我國在這個由經濟合作暨發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD）所籌辦的 2006 年國際評比測驗中，雖然閱讀表現不盡理想，在 57 個參與國中僅排名第 16，但科學測驗表現仍躋身全球前六名之一（張錦弘，2007a；張錦弘，2007b；陳蓉，2007a；陳蓉，2007b；OECD, 2007b）。從這則新聞中可以發現：無論自身的國際排名是好是壞，這則新聞總能吸引眾人目光，也間接揭露出當代全球社會對於「『國際等級』『評比競賽』」的普世重視。承此，一旦探究到教育成就之表現，往往令人產生檢視其投資因素的動念，雖然教育資源挹注與教學成果產出，此二變項間的高度正相關至今仍未獲得普遍的研究支持，然而人們在追求卓越之際，同時要求「先」有高單位資源的投入，似乎已成一習慣，且看就在前段引發社會熱烈討論的新聞過後未滿一週，馬上即有報載：我國的立法院教育委員會已在 2007 年 12 月 10 日，初審通過對教育經費編列與管理法第 3 條之修正案，要求未來各級政府的教育經費預算，應高於前三年的國民生產毛額（薛荷玉，2007；OECD, 2006）。然而，這個未有教育部長杜正勝列席的會議決定，似乎正清楚說明了當前我國的教育真實情況：教育部以政府財政困難為由，建議維持現行條文而不作任何修正（薛荷玉，2007）。從前述兩段新聞中，不難發現一股早自 1960 年代教育評鑑運動蓬勃之始，世界各國教育現場即面臨之窘境：資源投入不足，但產出要求增加（蓋浙生， 1986；鄭友超，1993）。尤其學校身為養護型組織，其素來效率不彰之特色，更讓面臨高度人力競爭壓力之家長及社會大眾，頻頻透過各式教育改革，對其缺乏效率之運作提出質疑與督促。研究學者於焉寄望藉由公正、科學的檢視工具，以提出取信於民的教育成效報告，因之，教育學者參酌發展已久的經濟、社會指標，逐漸規劃出適切教育領域之專業指標。以美國為例，1983 年的國家在危機中報 1.

(9) 告一書，促動美國國家科學委員會著手發展科學教育表現指標系統，以作為績效責任之機制；又如 1989 年英國高等教育改革小組所建立的大學表現指標，即為了提供政府調整教育資源分配的參考（簡茂發、李琪明，2001）。直至 1987 年，美國教育部邀請各國共同加入經濟合作暨發展組織（OECD），一個國際性的教育指標單位正式出現（OECD, 2007a）。總此，在細觀上述時勢演變後，足見教育指標逐漸走向兩大情勢：（1）專業化，以及（2）重視國際間之比較。. 二、研究動機承前所述，本研究即基於當代教育指標的兩大發展趨勢：獨立於社會指標的教育指標專業化，以及重視國際間比較之需求性，此二基點出發，據此衍伸出擘畫本研究之企圖。以下則分自國內外研究概況，揭示出進行本研究之動機，並從中闡明本研究之重要與必需性。首先在國外方面，從前述歷史背景看來，國際性的教育指標已然有專門組織之投入，不僅以發軔的 OECD 為主，聯合國教育科學與文化組織（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, UNESCO ）、歐盟統計局（Statistical Office of the European Communities, EUROSTAT）、世界銀行（The World Bank, WB）、亞太經濟合作會議（Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC）等皆有國際性或區域性的比較教育指標，足見國際間對於跨區域比較的重視（李琪明、簡茂發，2001；APEC, 2000; WB, 2007b）。尤其近年來在「全球化」的高度發展下，已然未能有任何一國是可以置身於國際高度競爭之外的；加上，民主社會中的政府財政，更需在對民負責的基礎上，向全民提出「錢用在刀口上」之「實際證據」，而這正是指標能夠提供政府的技術性協助（OECD, 2006）。然而，一心想向國際接軌、看齊的我國，卻受限於政治等因素，僅具有亞太經濟合作會議之會員籍，而未能參與上述其他國際組織與各國並列比較，此一缺憾無異不利我國教育藉知己知彼以革新進化，即再以近來為我國視為頭號競爭對手的南韓為例，其不但早已在近期的各項世界評比中名列前茅，就連 2007 年的 OECD「教育概覽（Education at a Glance）」國際比較刊物，也高度重視其投資報酬率驚人的高等教育表現（中華民國外交部，無日期；教育部，2006；經濟日報社論，2007； OECD, 2007a）。至於在國內方面，雖有簡茂發及李琪明（2001）的行政院國家科學委員會研究案：「教育指標系統整合型研究」一案為累積迄今之代表，其中並已發展出一套涵括各級教育之指標系統，惟因其乃以統整性為主軸，故未有深入特殊面向指標之發展，以教育財政相關主題為例，即散見教育經費、物力等層面中。若再透過全國博碩士論文資訊網，以「教育財政指標」為關鍵字進行檢索，則發現目前國內並無任何一篇相關研究，足見本研究拓展學術關懷領域之必要性。再者，由於近年來「少子化」現象日趨嚴重，順勢造就了家長對教育品質要求之攀升，然教育當局卻苦無足夠經費支持，呈現了前述「資源投入不足，但產出要求增加」之窘境，充分支持了我國有使用能測知教育產出與財政支用效率之需求與必要性（許添明、何宣甫，2007） 2.

(10) 綜上所述，教育指標建構之風潮即在理論的成熟與國際競爭的需求二力相合下促成，但臺灣非但缺少國際綜合比較機會，國內深入研究亦付之闕如，而近年更在面臨經濟不景氣之沈重壓力下，教育投資長期不足之窘境明顯浮現，若仍要追企符應八〇年代以來的普世教育主流思想：追求效能、提升品質，則誠為日益艱困，即以教育部在 2007 年極力推動的十二年國民教育為例，打著計畫在 2009 年超英趕美的震天口號，卻也公開承認無力負擔全額財政，因此從善如流改為折衷之「低學費十二年國民基本教育」，此一矛盾現象，深刻代表了我國在教育財政上「資源更少、業務更多，但要求更高」之嚴峻真實面向（教育部，2007；許添明、何宣甫，2007；鄭友超，1993）。據此，研究者希冀能從基本財政面出發尋求為此解套之法，然截至當前國內卻尚無任何一篇專論探討，因之本文即期許能為我國臺灣教育財政領域尋出一套得可與國際接軌比較，又能適用自身環境條件的教育財政指標，並從中了解這些指標之採行原因與應用在分析哪些現象，據此提供給我國教育一些啟示，因為唯有利用指標數據之呈現，方得在政策說服與制度革新上，提供最為客觀有力的證據。. 第二節研究目的與待答問題依據研究動機所言，本研究以實用性出發，故主要目的在透過參酌國內外重要教育財政指標，以提供我國建立一套適用本土，同時又能與國際接軌之教育財政指標。具體而言有以下三大研究目的：一、了解國外重要教育財政指標之內容與其建構之方式。二、了解國內現有教育財政指標之內容與其建構之方式。三、建構一套適用國內且可與國際接軌之教育財政指標。承上，本研究旨在回答以下問題：一、國內外重要之教育財政指標有哪些？二、建構國內外重要教育財政指標之理由何在？三、建構國內外重要教育財政指標之方式為何？四、國內外重要教育財政指標之數據用在分析什麼現象？五、能夠與國際接軌又適用我國的教育財政指標有哪些？六、本研究建構出之教育財政指標能給予我國什麼啟示？. 第三節名詞釋義教育財政指標（Indicators for Educational Finace）：係指經由匯整各種教育資源取得與分配情形後，透過能反映數量的量化數據，如：學生數與學校數，或目的在確認數量相對卓越程度之質化數據，如：生師比、每生教育支出，以作為教育政策公眾說明與行政決定之用的一種統計測量工具，其同時具有橫跨時空變遷比較基準之特性（張鈿富，2000：莊謙本，1999；Johnstone, 1981; Mankiw, 2004）。 3.

(11) 第四節研究方法與步驟為達本研究之目的，首先於第二章中藉分析文獻歸納出國內外對於教育財政指標之面向、層面與細項，了解其建構之原因、方法與分析之現象；進而採取德懷術（Delphi Technique）對國內專家學者進行兩次問卷調查，蒐集其對於本研究所初步建構教育財政指標內涵之意見，等到專家對於這些指標之選用達成共識後，再據此建構出一套能與國際接軌又適用我國之教育財政指標。. 第五節研究範圍與限制一、研究範圍（一）研究內容本研究從國際重要教育財政指標，以及我國教育財政指標兩大面向切入討論，透過從現有指標之深入了解，自此先理出可能適用之教育財政指標，再納入依據學理研究與臺灣現況需求之分析，據以創構出可供我國利用的新指標，最末藉由德懷術意見調查判定這些指標是否合用。（二）研究對象採用德懷術向國內教育財政指標相關之專家學者，進行問卷調查，以期透過專家意見，建構出能與國際接軌又適用我國之教育財政指標。. 二、研究限制（一）研究樣本受限國內教育財政相關領域研究人員之人數限制，無法擴大德懷術之問卷調查樣本數。（二）研究方法本研究僅為初步建構之研究，因之研究結果尚待後續研究進一步整合，或使用假設驗證法等實地操作檢證。. 4.

(12) 第二章文獻探討為回答本研究寄寓了解教育財政指標意涵與運用之目的，同時為初步建構適用我國且能與國際接軌之教育財政指標，因此本章依序從三方面來探討：第一節先說明「指標」之意涵與發展背景，再藉推演所得對「教育財政指標」之定義，論述指標與教育財政之重要聯繫；第二、三節中再進一步探討指標之應用，先後從國際間與國內現有之重要教育財政指標著手，藉由知己知彼的了解中，一方面認知教育財政指標的應用方式與建立背景，一方面以此為建構本研究教育財政指標之基礎。. 第一節. 指標之意涵. 本節依序論述指標之發展背景、意義，進一步聚焦出教育財政指標之定義後，再深論指標對教育財政之重要性與關聯性。. 一、指標之發展背景六○年代晚期至七○年代，世界掀起一股探究社會指標之風潮，而後續對於績效責任與教育評鑑等相關議題之關切，讓指標相關研究從計量科學的角度，切入探究教育的發展狀況與趨勢，並藉由客觀量化之數據來分析教育問題或教育現象，據此，教育指標之應用逐漸成為晚近教育政策研究中日益受到重視的一環，政策制定者參酌指標所提供之教育現況訊息，作為修訂政策之實證依據（孫志麟，1998；Odden, 1990）。. 二、指標之意義指標（indicator）是指顯示制度或部分制度表現情形的一種統計測量，能反應出重要層面的主要現象，並對相關層面進行加總或分化，同時亦能隨時間與地區之不同，表現出相較於對照基準之變化情形；而指標又可分為量化指標和質性指標二種，量化指標在反映一個數量，例如：學生數與學校數，而質性指標則在確認數量的相對卓越程度，又如：生師比、每生教育支出等（Johnstone, 1981）。承上，「教育指標」即係指經由匯整各種教育相關資訊後，為教育系統提供可解釋的資料，並作為教育政策說明與決策參考之用的一種統計工具。但，並非所有有關教育的統計量均為教育指標，當統計量能提供判斷的標準或具有進行判斷的參考點，此時這些統計量方稱得上是所謂的教育指標，一般來說，教育指標均以數字來表示，不論其所欲顯示資訊的層級究竟為全國的、地區的、學校的或班級的，至於無量化的部分就以質的描述表達其特質（莊謙本，1999）。 5.

(13) 三、指標對教育財政之重要性與關聯性由於財政（Finance）係指研究人們對於長期資源分配與風險管理如何做決定，同時亦是政府為支應公共需要與增進人民福利，而對財貨的取用、管理、收支、建設等，所執行的各項措施（許添明，2003；教育部國語推行委員會，2005；蓋浙生，1986；蓋浙生，2008； Mankiw, 2004）。因之「教育財政指標」即可總括上述理論定義為：呈現教育資源取得與分配情形以作為決策依據之統計測量工具，並具有作為時空變遷比較基準之特性。而對教育政策來說，教育指標是與政策關聯的統計，可提供有關教育系統狀況、運作、變遷或績效的資訊，它們在政策運作脈絡中是有用的，不但提供了有用的訊息、描述系統的核心特徵，對於教育決策也有所助益，更能用於教育政策報告書之說明，有利於公共溝通（孫志麟， 1998；張鈿富，2000；Oakes, 1986; Smith, 1988）。承此，由於財政支持教育運作，事關重大，而這樣一塊數字分明的精確領域中，格外需要有力實證數據之佐證，方能在左右教育財政政策之時，具備說服納稅大眾的公信力，因之能夠蒐得實證資訊的教育財政指標，確為政策擬定與推行的重要支柱，缺漏不可。. 第二節. 國際間重要教育財政指標之探討. 1950 年代起，經濟合作暨發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD）便已開始發展可供國際比較之社會與經濟指標，直至 1988 年巴黎年會後由 OECD 的教育研究與創新中心（Centre for Educational Research and Innovation, OECD/CERI）負責，同時在美國教育部及其州學校首長委員會（The U. S. Council of Chief State School Officers），以及「歐盟統計中心（Statistical Office of the European Communities, EUROSTAT）」的通力合作下，透過國際比較指標之可行性研究、相關論壇、持續更新之資料庫1，建構出「國際教育指標系統（International Indicators of Education System, INES）」（張鈿富、王世英、吳慧子，2007; Bottani&Walberg, 1992; ; OECD, 1998; OECD, 2007a）。此 OECD 國際比較教育指標系統，以其自 1998 年與聯合國教育科學與文化組織（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, UNESCO）合作「世界教育指標方案（World Education Indicators, WEI）」後之成果：增加至會員國以外幾近全球三分之二人口的龐大調查數量，一舉成為迄今各國際組織與國家單位建構教育指標之重要參考，使其自 1992 年來年年出刊之「教育概覽（Education at a Glance）」，每每被用作為其他單位指標之比較骨幹，例如：日本每年編印「教育指標的國際比較」，即兼採美國、英國、法國、德國、中國、韓國、俄羅斯聯邦等國資料，使用 OECD 之教育指標系統以國際比較；而我國教 1. OECD、UNESCO 以及 EUROSTAT 於 1993 年起合作建置電子化資料庫，並備有各式新問卷以供蒐集資料，因之日後「教育概覽」中之非會員國數據皆源自於 UNESCO 以及 EUROSTAT 二者，而這也正為本研究為何僅聚焦於 OECD「教育概覽」，卻未專段論述 UNESCO 以及 EUROSTAT 教育財政指標系統之主因（OECD, 1993）。 6.

(14) 育部亦為加強教國際文教交流以順利接軌國際，援引「教育概覽」、日本文部科學省的「教育指標的國際比較」，以及各主要國家如中國大陸、南韓、美國、加拿大、英國、法國、德國及澳大利亞等之教育統計年鑑，彙編成「教育統計指標之國際比較」專刊，其中即特列有教育經費一項（教育部，2006；文部科學省， 2006；Bottani&Walberg, 1992; OECD, 1998）。承上，一個綜合了長時間的研究建構、龐大的數據資料庫，以及深受各國信任的國際組織，即因這樣的充實背景，促使本研究首要考量自此案例探索。由此，再次突顯出 OECD「教育概覽」一書在世界教育指標領域中之獨佔重要性，為瞭解當前教育財政指標之發展，確為不可或缺之研究案例。然，由其結合眾國際力量合作之歷史觀之，則發現一套完整的教育指標系統，有賴龐大人力與物力之支持，不易為單一國家獨立可完成之，因此也再次確立了我國在建立自身指標之同時，不可忽略與他國合作、並列比較的接軌工作，而此亦正是本研究的問題核心之一。接續前段結論在「國際接軌」的重要性與必需性，但旋顧國內現勢，正如本研究第一章所言，臺灣受限於政治等因素，尚未能參與 OECD 國際組織，且細觀其教育概覽叢書，截至 2007 年止，當中並無收錄臺灣一地數據，因之無以與各國並列比較，針對此一缺憾，本研究即再選取另一有輯錄臺灣資料之「世界發展指標（World Development Indicators, WDI）」，作為國際組織的第二案例，透過因旨在提供發展中國家財政與科技援助，而與我國合作關係密切的之世界銀行（The World Bank, WB），期能提供我國教育在 OECD 以外的另一扇國際視野之窗（中華民國外交部，無日期；張鈿富、王世英、吳慧子，2007；OECD, 2007a; WB, 2007a; WB, 2007b）。最末，在追溯前二國際組織建構教育財政指標的同時，亦發現其中一個屢屢現身的重要資助國家：美國，其不但身為 OECD 在 UNESCO、歐盟以外的第三大國際協助勢力，更以其廣大的五十州地方教育行政分權體制，發展出豐富多彩的教育財政指標，加上其近來在「不讓一個孩子落後（No Child Left Behind, NCLB）」法案的督促下，使得其國內對於教育評鑑相關領域研究蓬勃，教育財政指標儼然成為美國教育研究的一項寄託工具，而其以豐富人力、財力所建構出之教育財政指標，也因之成為本研究不可或缺之研究焦點之一（謝文全，2001； Anderson, 2005; Cynthia, Nelson, & Paul, 2002）。. 一、經濟合作暨發展組織（OECD）之教育財政指標為自 OECD 之教育財政指標中尋得可供我國自己建構指標之參考，以及進而參與國際組織並列比較，本段將從以下三個角度切入探討：先從 OECD 教育財政指標之建構原因與背景切入，再進而剖析其建置指標之方式，最後便可發掘出 OECD 教育財政指標之實質內容。（一）為何研製教育財政指標？值得深究的 OECD 指標如此具國際重要性，但在剖析其內容之前，其建構之肇因何在？勢必深入探究之：早在 1980 全球經濟蕭條的年代，OECD 及各國即鑑於此衝擊，深刻體認到「經濟結構重組」乃為日後國家求活之關鍵，因此各 7.

(15) 國政府便在「人力資本決定國家競爭力」的基調上，開始大力挹注教育經費以活絡知識經濟，並關切投資增加後的回饋績效，至此，一套檢定教育成效的指標工具成為政策需求，因為指標這項統計工具，最能作為政策回顧檢視之用，尤其在國際比較上，更有利測知「一國學校如何產出具世界級水準學生」以及「何為更佳之學校效能」，諸如此類之能實在反應教育成效的功能，正為 OECD 積極發展教育指標系統，以助各國擬定有效政策的第一主因（OECD, 2006; OECD, 2007a）。再者，近來尤其因應快速變遷與高度競爭的全球化社會來臨，對於科技的投資成為必須，因之意欲揮別過往失效光榮轉而致力大刀闊斧改革的政策紛呈，然，諸此變革必需「額外」投資，但同時間另一方面，一項爭議性的證據卻也顯示：錢雖為必要卻非充要條件（OECD, 2006）。是故，OECD 即在 2006 年的「教育概覽」中，針對當前教育財政是否有「劫貧濟富」的不公現象，提出「品質、公平與效率（quality, equity, and efficiency）」三者作為國際比較指標的核心內涵，藉此調查各國教育現況，例如：2007 年版的「教育概覽」乃以教育經費的「投入量」以及「分配方式」為當年度的二大關切要點之一，強力探討教育財政上經費使用之「充足性」與「公平性」（OECD, 2006; OECD, 2007a）。據此，在使彼此藉指標分析結果，充分瞭解自己國家的「相對」優、弱勢後，即能訂出最適合自己國家之教育革新策略，此乃 OECD 建構教育指標的第二企圖（OECD, 2006）。第三，面向未來新世代，高度競爭已然促使各國無法再容忍傳統的缺點與窠臼，例如：截至 2006 年止，東亞各國如日、韓，其長期對於教育的高投資已顯見回報；而急起直追的中、印兩國更從低階人才輸出國搖身一變為高階人才智庫，總此種種證據，在在壓迫著其餘各國萌生不干落後的戰鬥心態，充分顯示出現今各國的同聲期待：為了不落人後，積極動員各種資源以符應增加中之需求，同時在挹注資金投入之際，更重視資源使用的「效能（efficiency）」，始得一併免除對過去光榮的自我欺瞞與沉醉，進而大步邁向革新的未來（OECD, 2006; OECD, 2007a）。凡此企求，著實已不僅是 OECD 教育指標系統，同時更是世界各國的共同目標2。. 2. 以歐盟為例，歐洲各國在 2000 年即達成共識：打造歐洲在 2010 年成為世界上最具競爭力與活力之知識經濟體──里斯本政策（Lisbon strategy），因之增加了教育經費需求，對於如何加增教育資金、改進效率與公平成為會員國間不斷持續的關切點，紛紛透過徵收學費、行政與試務費用、引入補助金制度、依收入決定的貸款政策，以及強化產學合作等方式，試圖刺激高等教育的註冊率（駐比利時代表處文化組，2007；EUROSTAT, 2007）。爾後，更為了檢視歐盟各國在因應里斯本政策下之努力表現，2006-07 年版本之「歐洲圖像──歐盟統計中心年鑑 2006-07 （Europe in Figures ── Eurostat yearbook 2006-07）」即特別利用「教育的總公共支出（Total public expenditure on education）」、「教育機構中之公私立每生支出（Public and private expenditure on educational institutions per pupil/student）」以及「與 EU-25 平均數比較之年度公私立教育機構支出（ Annual expenditure on public and private educational institutions compared with EU-25 average）」等三項指標進行教育支出方面的實況調查（EUROSTAT, 2007）。 8.

(16) （二）怎麼發展教育財政指標？ OECD 在 1990 到 1992 年間的指標建立階段，依序發展指標之架構、資訊管理歷程，以及資訊選取與轉換的一致性標準，同時考量到蒐羅資料的人力與物力負擔，自 1992 年來，逐年出版能呈現時間序列3趨勢的國際比較資料：「教育概覽（Education at a Glance）」，以 2007 年版本為例，在書面中雖主要使用 2004 會計年度之數據分析，但在線上資料庫中皆可獲得長期累積之各國統計數字，同時，並配合教育生態變化與政策需求，持續修正指標資料庫（張鈿富、王世英、吳慧子，2007；OECD, 2007a）。承上，正因為 OECD 自 1998 年以來與 UNESCO 合作進行「世界教育指標方案（WEI）」，統計資料之含括對象便從原先的 OECD 會員國逐漸擴及非會員國家，總計幾近全球三分之二的人口，龐大的數據不但充分突顯出教育概覽指標之國際重要性，同時更須感謝結合了 UNESCO 以及 EU 二國際組織統計資料庫之 UOE 線上教育資料庫4（The UNESCO/OECD/EUROSTAT, UOE），以之作為編輯教育概覽的基礎，增強了指標之多元性與運用便利性（張鈿富、王世英、吳慧子，2007；Bottani&Walberg, 1992; OECD, 1993; OECD, 1998; OECD, 2007a; OECD, n.d.a）。是故，從上述的建構歷程中所見，OECD 憑藉著一套「導因於現實需求、著手於理論規劃、修正於實際應用」的嚴謹流程，長期、全面性地去積累關於教育現況的資訊，此給予我們在創建臺灣教育財政指標之際，一個值得參考的研擬典範，諸如：資料轉換的一致性標準、因時地而制宜之指標內容，甚而是可達日日更新的線上資料庫系統，即便以我國單一財力無以企其境界，但即如研究者在第二章第一節前文段落中所論，一個最實際的考量即是「與 OECD 系統接軌」，二度重申了本研究的核心目的。（三）教育財政指標的發展現況？歷經 1992 年到 2006 年的數載修訂，以 OECD「投入教育之財政與人力資源（Financial and Human Resources Invested in Education）」一類教育財政指標為例，其在 2001 至 2006 年間，便維持在：「每生教育支出（Educational expenditure 3. 「歐洲圖像──歐盟統計中心年鑑 2006-07」亦依據各國政府所蒐集之數據進行歐洲層級分析，於 2006 年 7 月到 2007 年 6 月底間，時間序列近 11 年內之資料，但更長時段之分析則需另洽資料庫（EUROSTAT, 2007）。. 4. 歐盟自己在「歐洲圖像 ─ ─ 歐盟統計中心年鑑 2006-07 」中所使用的「歐洲指標（Euro-Indicators）」，也採行即時情搜的制度，每天、每月、每季皆有最新資訊公告上網（詳可參見網頁：. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page?_pageid=1315,4760031 5&_ dad=portal&_ schema=PORTAL）（EUROSTAT, 2007）。 9.

(17) per student）」、「教育支出占國內生產毛額比率（Expenditure on educational institutions relative to gross domestic product）」、「公部門與私人的教育支出比（Public and private investment in educational institutions）」、「公部門的教育支出（Total public expenditure on education）」、「高等教育學生的就學支出與所獲之補助（ Tuition fees charged by tertiary institutions and support for students and households through public subsidies）」、「各類教育支出項目分配比率（Expenditure in institutions by service category and by resource category）」此基本六項的穩定局面5（OECD, 1992; OECD, 1993; OECD, 1995; OECD, 1997; OECD, 1998; OECD, 2000- 2006）。而簡要、持恆的指標發展色彩，正是 OECD 所希冀的目標：盡量減少指標數量，但同時也企求達成能符應多變社會各式新需求之宗旨（OECD, 2007a）。是故，看來已邁入發展成熟期的 OECD 教育財政指標，未來也會秉持著以此六大指標為根基，再衡鑑其研究人力、物力資源，以因時因地制宜，進而增修「少量」指標的策略。據此，本研究即率以 2006 年版 OECD 教育概覽的教育指標定義為例：「依據理論建構，能提供教育現況資訊並衡鑑政策之量度物。」依此定義，OECD 累積了歷年來的指標發展經驗，根據理論的逐步修正，使用兩個各劃分為三至四組不等的向度，相互交織成一個 3×4 之矩陣，以之界定出各項指標之意義，詳見如表 2-1（OECD, 2006; OECD, 2007a）：表 2-1. OECD 教育概覽指標之建置結構表產出 / 投入. 影響產出之政策. 政策脈絡之前導與限制. 個人教學環境教育服務提供者整體教育系統資料來源：修改自 OECD（2007a: 15）。從表 2-1 之架構中，結合第一章名詞釋義中對本研究探討的教育財政指標所界定之域限：反映各種教育資源取得與分配情形之後量化數據，以及確認數量相對卓越程度之質化數據，可發現切合本研究題旨之 OECD 教育財政指標散佈於 5. OECD「投入教育之財政與人力資源」一類之教育財政指標在 1992 至 2006 年間，主要有三波重要演變：首先在 1992 到 1995 年的草創期間，大幅度變動、實驗，例如「每生教育支出占國內生產毛額比率」及「各級教育每生教育支出相對指數」二指標即經 1992、1993 兩年測試後刪除；而在 1997 至 2000 年間，兼容承續與變化，除沿用「每生教育支出」、「教育支出占國內生產毛額比率」及「教育經常門支出之分配比率」三主要指標外，再創新、修正多項指標，以待趨向穩定的第三期發展：2001 至 2006 年間皆維持住基本六項指標的使用（OECD, 1992; OECD, 1993; OECD, 1995; OECD, 1997; OECD, 1998; OECD, 2000- 2006）。 10.

(18) 「投入教育之財政與人力資源（Financial and Human Resources Invested in Education ）」以及「學習環境與學校組織（ The Learning Environment and Organisation of Schools）」此兩類中（依據教育概覽 2007 年版之分類標題），以下即以教育概覽 2007 年的版本為例，率先分析在「投入教育之財政與人力資源」一類中之主要教育財政指標，再接著評論「學習環境與學校組織」中之次要教育財政指標6。在 2007 年版的教育概覽中，「投入教育之財政與人力資源」一類指標中共收入了七項教育財政指標，相較於前六年穩定使用的六項教育財政指標，在 2007 年的版本中，多出了指標 B7 一項，看得出來自邁入 2007 年開始，OECD 指標也隨著世界變遷潮流，以建置新的指標 B7 來表現其對於新世代重視「效率（Efficiency）」一事的立即適應，據此，乃將 2007 年嶄新的七項教育財政指標分列如下：指標 B1：每生教育支出（Educational expenditure per student）。指標 B2 ：教育支出占國內生產毛額比率（ Expenditure on educational institutions relative to gross domestic product）。指標 B3：公部門與私人的教育支出比（Public and private investment in educational institutions）。指標 B4：公部門的教育支出（Total public expenditure on education）。指標 B5：高等教育學生的就學支出與所獲之補助（Tuition fees charged by tertiary institutions and support for students and households through public subsidies）。指標 B6：各類教育支出項目分配比率（Expenditure in institutions by service category and by resource category）指標 B7：教育資源運用效能（Estimates of Technical Efficiency for Primary and Lower Secondary Public Sector Education）以下即分項逐次論述此七項教育財政指標，以及其下所附屬之細項指標，討論這些指標之定義、使用原因與分析現象：指標 B1（每生教育支出）與其政策背景：指標 B1「每生教育支出」旨在探討直接花費在每位全時制學生身上之公、. 6. 將「投入教育之財政與人力資源」與「學習環境與學校組織」二類中之教育財政指標區分為主、次要二級，其因有二：第一，OECD 自 1997 年起慣以 A、B、C、D 為指標分類排序，隸屬 B 類的「投入教育之財政與人力資源」重要性層級自然高於係屬 D 類之「學習環境與學校組織」；第二，此舉主在區辨教育資源之直接金錢使用性，「投入教育之財政與人力資源」一類之教育財政指標以多直接使用金額計數之指標為主，「學習環境與學校組織」一類教育財政指標則多以非金錢計量之指標代表（張鈿富、王世英、吳慧子，2007；OECD, 2006; OECD, 2007a）。 11.

(19) 私來源教育經費7，其主要發想自「教育經費投入是否等於教育成果輸出？」此一質問，由 2003 年之國際學生成就評鑑（The Programme for International Student Assessment, PISA）結果：「累計投資花費低於 OECD 整體平均之南韓與荷蘭兩國，其學業成就表現均名列 PISA 的前段班」，此一驚人事實揭露了「低投入不等於低成就」的論證，也促使各界對指標 B1 之重視（OECD, 2007a; OECD, n.d.b）。此外，更由於提高公立學校教育經費，勢必影響到眾納稅人負擔均衡之問題，故透過指標 B1 所進行之國際比較，亦能藉此看出各國教育支出的執行「效能」，以及各階段不同任務教育的投資公平性，分析結果能有助國家調整各階段教育走向及其經費分配比例，追求更合理之公平、正義與卓越（OECD, 2007a）。指標 B1 附屬細項指標之探討： 1、每生教育支出：「每生教育支出」此一指標，乃在計算政府與私人投注於一般正規教育的各級公立機構中，全時制學生之教育單位成本8（同時在高等教育階段額外蒐集其「研究與發展（R&D）之成本9」），最末運用購買力平價指數10（Purchasing Power Parity, PPP）換算為美金單位以利國際間之比較。其計算公式如下：每生教育支出＝公部門與私人對於全時制學生之年支出總額 ÷ 當年度註冊學生數而在使用本指標的原因方面，主要有以下六點：（1）由於私立教育機構數據難得且差異大，本指標僅蒐集公立機構部分。（2）尤其高等教育中之非全職學生比例較其他階段為高，故本指標專就教育參與度高之全時制生進行研究。（3）因為各國對各級教育之投資比重不同，雖然大體呈現隨階級提升而增加經費之趨勢，但例如「中等教育經費為初等教育經費幾倍？」之情況，則各國歧異大。在每種政策都顯示各國對教育不同企望之基礎上，因此分開調查各級經費。（4）由於各國投入高等教育研究發展差距大，故將高等教育以研究發展為基準作出區隔來調查，例如在研究發展投資方面，有的國家挹注於高等教育，有的則轉而注入其他公家單位。 7. 但未包含生活補貼如食宿費用，以利國際比較；同時僅蒐集公立學校與公辦民營者之數據（OECD, 2007a：172）。 8 「教育成本」並再細分為「教學支出」與「非教學支出」。其中「教學支出」定義為公部門與私人花費在教師、學校建築、教材、書籍、學校行政等項目上之支出，而「非教學支出」則指由學校提供學生之食、宿、交通與健康醫療支出。 9 高等教育中的研究與發展支出包括由校內或校外所資助，大學及其下屬研究中心之研究支出。 10 購買力平價指數係指扣除了匯率及物價水平等波動因素，一美元可以買到的產品或服務，在其他國家購買相同價值的東西所需要之美元價格（Todaro, Michael and Stephen C. Smith, 2003）。使用此指數可讓國際間的教育財政比較更具公平性，各國教育投資金額能較不受市場匯率、貿易政策、對經濟成長之預期心態等誤差影響。 12.

(20) （5）國際間因生活物價水平差異大，因此為免在國際比較時產生誤差，因之將學生食宿補助為主之「非教學服務」支出特別抽離出來另置一類。（6）因為中小學教育重心在「教學」，然而高等教育則在「研究發展」，因此特別區分出此二類服務。總承以上，可以發現本指標之分析現象包括主要三點：（1）了解各國在各級教育上投資比重之差異，以認知其政策取向。（2）透過每生教育支出之國際比較，再對照國際學生成就測驗評比，分析出各國在教育經費運用上之「效能」，因為就現實來看，資源投入與教學成就並非成正比，因之有助日後深入探索其他非經費而能提升學習成就之因素，本指標調查結果即在用於檢證「教育投入與學生成就之相關性與相關方向性」。（3）調查各級教育在各種教育服務中之花費，藉此披露各國投資比重歧異下之政策取向，例如研究發展之重任與資源挹注，主要在高等教育抑或其他研究機構。 2、各級教育支出分配比率與其註冊率之並列比較：本指標分開調查「各級教育支出占總教育支出之分配比率」，以及「各級教育中全時制學生註冊數占總學生數之比率」，再將同級教育中之二比率併陳顯示，以再從各級綜合比較中了解：各級教育在「支出比」與「學生數」二者間之關係。而使用本指標的原因在於：由於從 26 個 OECD 國家之平均數據顯示，註冊學生數占了 2/3 的初等與中等教育，其所分配到之教育經費為整體的 3/4，然而，就學人數僅占 15%的高等教育，26 個 OECD 國家卻平均投入了高達 24%之教育經費，正基於如此學生數與投資額不相等之現象，本指標提供了分析的管道，用以探究如此之經費分配現象是否符合人數考量的公平性。據此，本指標用以分析：各級分配不均的教育投資比率，若站在以人數考量的公平思考上，是否合理？因此本指標的意義在藉由兩個數值的同時呈現，帶出被投資之教育階段其金額與人數之關係，再進一步比較各級教育間的公平與適切性問題。 3、各級累計之每生教育支出：本指標使用 PPP 表示各國中小學各級教育所累計之每生教育支出，同時提供中小學階段各國不同之受教年限；而在高等教育方面，則由於其受教年限與教育支出差異大，故僅取其平均數作為代表11。其計算公式如下： 11. 相較於中小學有固定之受教年限，高等教育之受教年限不一，故採用連鎖法（Chain Method, CM）或是近似式（Approximation Formula, AF）以估計一個高等教育之平均受教年限 OECD 13.

(21) 各級累計之每生教育支出＝每生教育支出 × 該教育階段受教年限而使用此指標的原因在於：數據顯示，韓國的教育投資相較於美國與義大利為低，然而其教育成就（國際教育成就測驗表現）卻相對較高，針對此一現象，本指標意在證實「高教育投資並不一定等同高教育成就產出」此一論點。另外，在高等教育方面，則由於學生普遍有工讀或是選修兩門以上主科之現象，因之為免每生教育支出之估算偏誤，乃相較於國中小階段，觀察「長期」之支出趨勢，例如德國即因其高等教育學生就學年數偏長，因之其平均每生教育支出即偏低。此故，本指標分析之現象在於：藉由了解學生就學期間之教育支出，作為論證教育投資與教育成就關連性之實證分析。 4、每生教育支出占平均每人國內生產毛額之比率：本指標計算當年度各級教育中針對全時制學生之教育支出，占平均每人國內生產毛額之比率。而此數據正是一種花費測量單位，用以代表「國家財政負擔能力中花在青少年身上之比率」。其計算公式如下：每生教育支出占平均每人國內生產毛額之比率＝當年度全時制學生之每生教育支出 ÷ 平均每人國內生產毛額而使用本指標之因在於：本指標在計算每生教育支出之際，同時將各國的「相對富有程度」納入考量，方可在國際貧富差異中進行較為客觀的持平比較。因此，本指標可以用以分析：根據調查所得數據，發現就實際金額而言，越是富裕國家，其教育投資越多，但是同為富裕國家者，其投資在各級教育上的比例亦有不同，而且國家的富有程度，也不等同於代表其教育投資占平均每人國內生產毛額之比率即會較高，這正顯示出就總體國家財政支出的態度而言，各國對於教育投資的重視程度不一。 5、各級教育支出、學生人數與每生教育支出之變遷指數本指標乃在計算各級公立學校中，教育支出、學生人數與每生教育支出三項目之變遷指數。其中關於「變遷指數」之計算，係指以某基準年之 GDP 平減指數12為 100，另一年之不變價格（constant prices）計算，統計出代表這兩年間數據變化之變遷指數，用以公平比較此間數值的升降情況。而為何使用本指標的原因在於：青少年人口數影響了學生註冊率與政府教育（2007a）。 12 GDP 平減指數（GDP deflator）用在衡量 GDP 所包含的所有商品與服務的平均價格水準。亦即：GDP 平減指數＝名目 GDP ÷ 實質 GDP。 14.

(22) 投資系統，以 1995 到 2004 年間的各國中小學每生教育支出增加為例，即是基於教育投資增加，但學生人數減少之原因。然而，在高等教育方面，反因為學生數的上升，使得每生教育支出呈現降低之現象。因此，本指標意在分析：藉由本指標長期之調查數據，可檢視各級教育需求量之增減變化，及其進而影響到其支出，以及可平均分配給每位學生之經費。指標 B2（教育支出占國內生產毛額比率）與其政策背景：指標 B2「教育支出占國內生產毛額比率」旨在一窺政府投資於教育之經費占整體公共支出之比例，而由於投資教育的目的正在促進經濟成長、增強生產力、貢獻人力資源以及降低社會不公，因此指標 B2 的長期比較結果，更能有助於政府時時檢視教育供需，以適時調整資金配置，例如人事薪資與設備費用比例，方能達成前述四大教育目標；尤其近年來在各國政府財力吃緊的情況下，更有必要對教育投資之損益概況作詳盡分析，因而也促成了本指標之建構；而至於在指標 B2 所包含的範圍部分，主要調查教育機構13內的支出項目如交通、食宿以及高等教育的研究發展等費用，惟教育機構外之教育花費則不計入（OECD, 2007a）。指標 B2 附屬細項指標之探討： 1、各級教育支出占 GDP 之比率本指標在計算當年度公部門與私人在各級教育中之支出，其占 GDP 之比率，計算公式如下：各級教育支出占 GDP 之比率＝當年度公部門與私人在各級教育之支出 ÷ GDP 使用本指標最重要之原因，乃在了解國家投資教育之比重是否合理，尤其本指標在搭配國際教育成就測驗的結果綜合分析後，更可以看出各階段教育之投資報酬率，而進一步影響到各階段教育的註冊數與投資量，因為對教育的投資量增加，即會提升其註冊率，亦即低額的教育投入便會限制入學學生數，雖說受教年齡層之人數取決了教育的需求量，但受教人口比重並未全然決定教育投資比重，因為這更牽涉到各政府對各階段教育投資量不同之偏好，例如各個國家對各級教育的投資比重便不同，而這也成為本指標在詳盡調查各級教育數據之餘，亦特別比較中小學、高等教育二大區塊之數據，以了解以政府支出為主的中小學義務教育，與以個人支出為主的高等教育，政府對這兩者投資的分配比重是否符合「義務教育利益國家、高等教育利益個人」的基本前提。. 13. 這裡的「教育機構」寬鬆定義為二大類：包括直接提供教學之組織，例如學校；以及僅提供諮詢或非教學之專業服務而不對外招生之機構，例如：教育行政機關、測驗服務單位（OECD, 2007a：203）。 15.

(23) 因此，利用本指標分析可看出中小學教育與高等教育不同的投資比重，也透過本指標蒐集之數據，證實了現今各國高等教育完成率之所以逐漸攀升，正是倚賴對其投資比重之增加（因為近年來對高等教育的投資比重擴張率的確已經超過中小學）。同時，也透過本指標的國際比較，檢證了就學人口與教育需求量之正比關係，進而給予各國政府因應就學人口增加而應相對提撥更多教育支出的政策建議。 2、歷年各級教育支出之變遷指數本指標乃在計算 1995（GDP 平減指數為 100 之基準年）、2000、2001、2002、 2003 以及 2004 各年度的各級教育支出變遷指數，呈現出歷年來教育支出的變化，並得公平比較此間數值的升降情況。而使用本指標的原因：意在比較各國間教育支出的增加幅度，了解其對教育的努力程度；而特別比較中小學與高等教育二組間的情形，更有助理解各國隊二組教育階段的重視情況。據此，本指標意在分析：若進一步將此數據與各國之教育成就測驗相對照，是否可以找出影響測驗的因素；或是藉由各國重視中小學或高等教育的取向，檢視其強化國力之源是來自於對何種教育階段之加重投資。指標 B3（公部門與私人的教育支出比）與其政策背景：指標 B3 所創構的背景即導因於自 1995 年以迄 2004 年這段期間，各國由於高等教育等之擴張，接受教育服務之新顧客總人數上升，因之也牽動各國對於教育之公補助增加，同時投入教育領域的私人單位也增加，這股公私人紛紛加碼教育市場的潮流，在私人力主「平衡公私立教育支出負擔」的訴求下，勢將引導進學模式等教育系統之變遷，因此指標 B3 所調查之統計數據成為教育財政支出比例政策上的一大至要關鍵（OECD, 2007a）。尤其指標 B3 所呈現出之各國共同現象：在幼兒教育以及高等教育上的高私人支出比例，亦成為各級教育「孰為輕重？」、「現行投資比例是否恰當？」之關鍵論戰點，確有善加使用以理清癥結之必要（OECD, 2007a）。此外，本指標主要探討在教育機構14之「內」所使用之教育支出，因此發生於教育機構之「外」的教育投資如：課外補習費、大學生食宿費等並未包含其中（OECD, 2007a）。指標 B3 附屬細項指標之探討： 1、教育支出中的公部門、私人、公部門補助私人的支出比率 14. 此處所指之「教育機構」除學校外亦包含如實習機構、社會福利單位、非營利組織，以及宗教團體等（OECD, 2007a: 218）。 16.

(24) 指標 B3 中第一個分析的指標細項，即在探討教育支出中，若是依據支出來源總共劃分出三種類型：公部門、私人，以及公部門補助私人，那麼這三者所佔之比重為何？將使用以下三個公式來計算：教育支出中的公部門支出比率＝當年度之公部門教育支出÷教育總支出教育支出中的私人支出比率＝當年度之私人教育支出 ÷ 教育總支出教育支出中的公部門補助私人支出比率＝當年度公部門補助私人之教育支出 ÷ 教育總支出而採用本指標的理由主要有二：（1）意在了解公部門與私人二者對於教育支出的貢獻比重，因為二者同樣身為教育投資的受益者，但在不同教育階段，二者受益的比率亦有不同，如何使得二者之投資與獲益比重相符，盡量達到社會公平，即是寄託本指標蒐集資訊的背後因素。（2）此外，更由於近年來受教人數的擴張，使得如高等教育也開始走向大眾化，那麼原本應以個人投資為主的高等教育，是否需要因應普羅大眾的加入，而提高公部門對於高等教育的投資比重呢？怎樣的公私比重調整才是最符合社會公平的？尤其公部門在面對教育擴張但財政卻無以負擔的同時，開始要求私人提高個人的教育成本負擔比重，這則使得私人提出，希望政府切勿任意增加私人教育負擔以阻斷弱勢的潛力學生就學機會。種種疑惑，均可藉分析本指標蒐集之數據進一步得出論證。此故，本指標可用以直接分析出教育支出的公私立比重，並間接解構出隱於其後所代表之公私在各級教育的投資負擔公平現象。 2、私人教育支出中的家庭、非家庭支出比率首先將「私人教育支出」大抵區分為兩類：家庭支出、非家庭支出，其中家庭支出即指家庭提供學生就學之教育支出，而非家庭支出，則指來自於其他私人機構資助教育之支出。因此，本指標之意義即在探究私人的教育支出中，來自於家庭以及家庭以外私人資助二者之投資比重，可用以下二公式計算出：私人教育支出中的家庭支出比率＝當年度家庭之教育支出 ÷ 私人教育總支出私人教育支出中的非家庭支出比率＝當年度非家庭之教育支出 ÷ 私人教育總支出為何在本指標中特意從私人教育支出中再區分出家庭、非家庭支出這二類，其主要用意乃在，學生就學費用的主要私人支付來源，即為此二者，尤其是「家庭」支出一類，分析家庭負擔教育支出的比重，可以了解個人家庭社經背景對於 17.

(25) 其就學之影響程度，而非家庭支出的比重（例如私人機構所提供的獎助學金），則可看出在家庭支持教育不足的同時，社會是否能夠發揮扶助力量，幫助弱勢學生就學，促進社會公平。據此，本指標主要在分析的現象，即在學生家庭的支拄比率，以及社會福利所能發揮的功能比重，進一步探討教育中的社會學議題。指標 B4（公部門的教育支出）與其政策背景：指標 B4「公部門之教育投資總額」在計算公部門對教育之支出占總公共支出之比例，其顯示出公部門投資中教育與其他如：社會福利、保險等項目之經費競爭比重（OECD, 2007a）。指標 B4 的應用同樣起因於 90 年代的教育擴張，1995 至 2004 年間多數國家伴隨出現 GDP 成長之現象，因之帶動 GDP 中公部門預算之比例提升，雖然各國將此增額投入教育的比重以及分置於各級教育之比率皆不同，但指標 B4 仍因此探究了公部門支出中之經費配置議題，尤其在「教育成果究竟是公獲益或私獲利較大？」之論爭中，處於是否因此介入其中干涉的政府角色，更決定了社會公平的去處。然而，惟需特別注意的是，單是片面比較各國的此一數據亦是不足，因此數據仍須搭配各國的就學人口與註冊率來互相參照，方可知是否在相同支出比重下，實則因為就學人數的較多，因而稀釋了教育資源的分配，形成更低的每生教育支出（OE CD, 2007a）。指標 B4 附屬細項指標之探討： 1、公部門的中小學、高等教育支出占公共總支出比率本指標意在了解中小學以及高等教育二者之支出分別占公共總支出之比重，詳可用以下二公式分別計算出：公部門的中小學教育支出占總公共支出比率＝公部門的中小學教育支出 ÷ 公共總支出公部門的高等教育支出占總公共支出比率＝公部門的高等教育支出 ÷ 公共總支出而使用本指標的原因在於：教育在公共支出中，僅為其中一項，其必須與其他社會福利支出競爭同一塊政府財政大餅，因之教育成效成為檢視教育投資比重是否合適、符合社會公平的重心；再者，將中小學與高等教育區分出來比較，一來是因為二者的教育性質即有不同，私人教育負擔比重有差，二來即是高等教育之支出也較為複雜之故。因此，本指標用在分析：政府目前在教育的努力程度，相對於其他社會福利支出項目來說，這樣的投資比重，搭配其學生國際成就測驗結果來看，是否有發 18.

(26) 揮其效益；同時更可進一步分析出，政府對於中小學義務教育階段，以及高等教育非義務教育階段，此二者投資比重的配置，是否符合公私之教育負擔比率，以盡量達到符合社會公平。 2、公部門的中小學、高等教育支出占 GDP 比率本指標意在了解公部門對中小學以及高等教育的支出金額，其占 GDP 之比率，故可用以下二公式計算之：公部門的中小學教育支出占 GDP 比率＝公部門的中小學教育支出 ÷ GDP 公部門的高等教育支出占 GDP 比率＝公部門的高等教育支出 ÷ GDP 使用本指標之理由在於：政府財力亦來自於國民生產力，因之不同於前一細項指標使用公共總支出作為分母，本指標採用 GDP 為比較分母的用意在於，直接了解不同國家的貧富程度中，其用於教育的努力程度為何，因為即使是相同富裕之國家，其對教育的重視程度不一定相同，貧窮國家亦有較富裕國家支出更多教育投資的情況。是故，本指標用於分析：各國政府在用 GDP 估計出之財政可負擔能力中，所表現出對教育的重視程度，尤其再加上綜合分析國際教育成就測驗的結果，能看出各國用錢之效益；而中小學與高等教育的區分比較，也助於理解二不同性質教育的實質用錢差異。 3、公部門、公部門補助私人的教育支出分配比率本指標更進一步在公部門的教育補助中，先依補助對象性質區分為二類：對公立教育機構之補助，以及對私人教育機構之補助，其下再將對私人教育機構之補助，依其補助方式區分為直接與間接補助，故總共有三種教育支出類型，分別利用以下三公式求取出其在教育總支出中之比率：公部門補助公立教育機構的支出分配比率＝公部門對公立學校與公家教育行政機關的直接補助 ÷ 教育總支出公部門直接補助私人的教育支出分配比率＝公部門對私人的直接補助 ÷ 教育總支出公部門間接補助私人的教育支出分配比率＝公部門對私人的間接補助 ÷ 教育總支出使用本指標之因：在了解公部門的教育總支出中，其分別補助於公、私人的 19.

(27) 分配比重為何，是否有達到照顧全民基本，又扶助私人教育的政策理念，同時又能維持合理分配財政資源的社會公平。因此，利用本指標數據，能協助進一步分析公私的教育負擔比，以助國家調整其教育投資分配，以達成政府調節社會公平之功能。指標 B5（高等教育學生的就學支出與所獲之補助）與其政策背景：指標 B5「高等教育中提供學生和家庭之公共補助金」旨在研究高等教育的學費與補助政策，探討三個問題：（1）獎學金、補助款、貸款，在高學費國家是否更適合？（2）貸款是否為提高教育投資財源效率之良方？並可轉換部分教育花費至教育投資之受惠者上？（3）就學貸款是否比補助更不適用於促進低收入學子求學？由於高等教育之學費政策對於付費的學生以及高等教育所可獲得資源二者，具有重大之影響力，是故上述疑問正試圖剖析高等教育的學費議題，期許能透過更合理公平的學費機制鼓勵中低收入學生升學、提高其學業完成率、降低其工讀時數，進一步達成促進社會公平之終極目標（OECD, 2007a）。指標 B5 附屬細項指標之探討： 1、高等教育全時制學生註冊比率本指標指在調查就讀高等教育的學生中，全時制（全職）學生的比例，因為高等教育迥異於中小學教育屬於義務性基礎教育，全時制學生比率較少，但是學費補助的問題又牽涉學生身份是否為全時制，對非全時制的學生補助有多費資源之虞，因之本指標為了解高等教育學費政策的基礎統計，利用以下公式計算：高等教育全時制學生註冊比率＝全時制學生數÷全體高等教育學生數 2、公私立高等教育學生之年平均學費同前列細項指標，本指標亦為了解高等教育學費政策的前提基礎統計，藉由下列公式計算出當年度就讀高等教育學生之平均學費：高等教育全時制學生註冊比率＝全時制學生當年度學費 ÷ 全體全時制高等教育學生數 3、申請就學貸款之高等教育學生比率承接前述關於指標 B5 的政策背景剖析，「就學貸款」政策誠為政府意欲檢討對高等教育補助公平性的研究對象，因此本指標之調查結果可以率先回答第一個問題：「究竟就學貸款政策所會影響之學生數有多少？」而且申請就學貸款的 20.

(28) 學生比重，更象徵相關政策將對學生影響的程度，確實不可不慎，乃以下列公式計算之：申請就學貸款之高等教育學生比率＝只領受公部門就學貸款之學生數 ÷ 全體全時制高等教育學生數 4、獲得獎助學金之高等教育學生比率學生的就學津貼除了來自就學貸款以外，也可以來自獎助學金，而這亦是政府補助高等教育學生就學的另一種形式，因此仿照前項指標以下列公式計算之：獲得獎助學金之高等教育學生比率＝只領受獎助學金之學生數 ÷ 全體全時制高等教育學生數此外，本指標還可以跟前項指標結合起來，綜合調查「獲就學貸款或獎助學金之高等教育學生比率」，一併了解政府補助之學生占全體學生之比率（但為避免重複計算已經扣除同時享有就學貸款與獎助學金者）。 5、依據學業進步、學生收入、父母或配偶之收入作為發放獎助學金標準之頻率本指標意在了解獎助學金的實際運作狀況，透過對三項常用獎助學金發放標準「學業進步」、「學生收入」、「父母或配偶之收入」的使用頻率15統計，試圖探討獎助學金連結了私人教育投資（學生、父母或配偶之收入）與公部門教育補助（獎助學金的發放）二者連動關係之現象。 6、就學貸款制度之創始年為了進行國際比較所蒐集的各國就學貸款制度基本資料。. 7、每年提供每生就學貸款總額度藉由本指標「單位成本」之概念，了解公部門補助高等教育之概況，主軸不在了解真實的現狀（因為本指標之計算公式使用的分母是「全體全時制高等教育學生」，而非「全體全時制高等教育學生中有申請就學貸款者」）而在看以單位成本概念估計之情況下，公部門對高等教育的努力度。每年提供每生就學貸款總額度＝當年度就學貸款總額度 ÷ 全體全時制高等教育學生數. 15. 此處之頻率分為以下區間：從未（小於 5%）、有時（大於 5%、小於 40%）、通常（大於 40%、小於 60%）、經常（大於 60%、小於 95%）、總是（大於 95%）。 21.