探究我國原住民社會福利政策

第二章文獻探討

第四節探究我國原住民社會福利政策

有關原住民之相關資料，可刊載自網路及報章雜誌均有一系列之記載，對於原住民之社會福利政策，政府單位甚為重視且關注，原住民之問題非一朝一夕即可解決，相對於老人之老化問題與日俱增，透過政府及民間之力讓問題減至最低，

運用人力（社工人員）及培訓原住民人才，一來解決老人之問題，二來培訓原住民之工作能力，造成雙贏之局面。

壹、前言

就原住民之基本資料，可追溯自 60 年代開始至晚期之 80 年代，共分為三階段敘明，據調查顯示，原住民與非原住民之生活情況有所不同，前者可分為：原住民的基本資料、原住民的生活、就業及健康狀況調查、原住民的困境等三種，茲就是項社會福利政策臚列如后：

一、原住民的基本資料

台灣地區官方認定的原住民族依人口數計有阿美族、泰雅族、排灣族、布農族、魯凱族、卑南族、鄒族、賽夏族及雅美族等 11 大族，分佈於台灣與蘭嶼島上的 357 個鄉鎮市中。根據調查結果顯示（行政院原住民族委員會，1997），這些原住民戶數總計 10 萬 1,207 戶，總人口約 40 萬 8 千人，約佔台灣全人口的 2﹪不到，

屬於台灣地區的少數民族。其分佈傾向於幼少人口有向都市化地區集中的現象，

中老年人口較多集中於山地原住民鄉及平地原住民鄉，而其中約四分之一強的人口為都市原住民。

二、原住民的生活、就業及健康狀況調查

根據行政院原住民族委員會（以下簡稱原民會）調查資料顯示（台灣原住民生活狀況調查報告，1998；台灣原住民生活狀況調查報告，1999；原住民健康情形之研究，2000），原住民生活痛苦指數明顯偏高，與一般社會有數倍之差距。

1.原住民平均所得低：非原住民家庭每月平均收入為 87,000 元，而原住民家庭每月平均收入僅 38,087 元（非原住民所得約為原住民的 2.3 倍）。

2.原住民教育程度低：15 歲以上的非原住民專科以上學歷者佔總人口數 22﹪，

國中以下學歷者則有 45﹪，但 15 歲以上的原住民專科以上學歷者僅佔 9﹪，而國中以下學歷者則高達 61﹪（15 歲以上的原住民較非原住民大專以上學歷者少 13﹪，而國中以下學歷者多 16﹪）。

3.原住民自有住屋率低：非原住民自有住屋率平均為 84.5﹪，原住民自有住屋率平均為 76.8﹪（原住民較非原住民自有屋率平均低 7.7﹪，居住都會區者差距更大）。

4.原住民失業率高：非原住民失業率為 2.84，原住民失業率則為 7.55﹪（原住民失業率約為非原住民失業率之 2.7 倍）；另外依據行政院主計處 90 年 12 月經濟指標勞動失業率為 5.22﹪，而原民會於 90 年 9 月推算原住民失業人口數為 26,482 人，失業率約為 9.24﹪，原住民之失業率依然居高不下。

5.原住民平均餘命低：原住民男性之平均餘命少於漢人男性 11 歲（62：73），

而原住民女性之平均餘命少於漢人女性 7 歲（72：79）。

三、原住民的困境

1. 家庭生計問題：因大多數原住民受限於過往教育機會的不足，只能從事憑勞力、高風險、無一定雇主之薪資工作，使得收入有限，且常因工作本身存在之危機，家庭主要生計負擔者易遭遇工作傷害或因病無法工作甚至死亡，

不但需要支付龐大醫藥費，家庭且需付出人力成本照顧病患，影響家庭收入，

因此極可能導致貧窮，家庭功能及婚姻關係亦可能受到影響。

2. 親職教養問題：父母在受陷於生計困境下，有時甚至需因工作離家在外，子女之教養與親子關係也就難以兼顧；子女教養責任或由鄉下祖父母取代，因隔代教養易產生親子溝通困難、彼此認知差異大、管教過於權威或溺愛等之問題。

3. 醫療衛生問題：長久以來，族群及階級所處的雙重弱勢處境、大社會資源分配的不平均、相關醫療資訊及設備的不足、專業人力易流動等因素，使居民就醫不便，影響就醫的權利及醫治的治療時機，生命易受威脅，影響家庭正常功能及生計的穩定（前面所述原住民之平均餘命低於非原住民約 10 歲，與此問題亦有關）。

4. 文化斷層問題：「山地平地化」的同化政策所帶來的不當影響，特別是資本主義的入侵，導致部落資源匱乏、青壯年人口外流、部落體系瓦解，新一代原住民面臨傳統文化的流失及族群認同的危機，形成文化斷層問題。

5. 都市原住民生存困境：就經濟面來看，雖然從原民會調查資料指出（88 年台灣原住民就業狀況調查報告）都市地區的原住民個人每月收入在 3 萬元以上的也有 30﹪左右，顯示原住民遷移至都市的確有較好之收入，然而在都市生活必須負擔較昂貴的生活費用、房租等或是居住在環境極為不良之違建聚落

，因此在都市生活並沒有較為優渥，反而必須更直接地面對資本主義市場的競爭。據吾人多年來之工作經驗，都市原住民生活條件及其所衍生之社會問題比原鄉之原住民所面對之挑戰更形嚴重。

貳、原住民社會福利政策的形成與發展

續表 2-4-1 原住民社會福利政策的演進及其內容

二、行政組織體系的變遷

我國政府對原住民的施政，主要在民政系統下運作，直至「行政院原住民委員會」（91 年 1 月改為「行政院原住民族委員會」）正式成立後，才開始有朝向重視基於原住民特性及特殊需求來建構原住民服務體系的行動，而在其組織架構下所設有之「社會福利處」（91 年 1 月改為「衛生福利處」），乃為我國專門處理有關原住民社會福利事務的最高主管單位。

雖然十多年來原住民運動之重大訴求為期待在中央設置原住民主管機關，然而政府多不予重視。直至 85 年 2 月，第三屆立法委員就職，當時由於國民黨於第三屆立委 164 席中僅佔 85 席，其餘席位為民進黨、新黨及無黨籍人士。在進行立法院正副院長選舉時，此時國民黨中六席之原住民籍立委成為少數的關鍵，於是此六名立委趁此機會向國民黨要求於中央政府設立原住民專責單位，國民黨迫於情勢只好同意於行政院之下設立原住民委員會。因此在雙方利益交換之下才使得原住民於中央設置部會主管機關之願望得以實現。如表 2-4-2：

表 2-4-2 原住民行政組織體系的變遷

年代原住民行政之最高主管單位備註

34 年 9 月省警務處

35 年 3 月長官公署民政處第一科山地股 36 年 6 月省民政處第三科

37 年 7 月省民政廳山地行政處 38 年 4 月省民政廳山地行政指導室 41 年 1 月省民政廳第五科

50 年 3 月省民政廳第四科

74 年 8 月內政部設置原住民工作會報

76 年 7 月內政部民政司增設山地行政科原住民行政體系擴張，最高主管單位開始提升到中央層級

76 年台灣省各相關縣市設置原住民生活輔導中心

77 年 12 月台北市政府民政局成立山胞行政股 79 年 7 月省民政廳第四科擴編為台灣省山胞行政局 80 年 1 月高雄市政府民政局成立山胞行政股

85 年 3 月台北市政府原住民事務委員會成立設有「第四組」-主管社會福利及住宅業務

85 年 12 月行政院原住民委員會成立設有「社會福利處」，為我國原住民社會福利事務最高主管單位 86 年 1 月台灣省政府原住民事務委員會成立

87 年 1 月高雄市政府原住民事務委員會成立

91 年 1 月行政院原住民委員會改為「行政院原住民族委員會」

社會福利處改為「衛生福利處」

資料來源：財團法人國家政策研究基金會（2008）

三、原住民社工人員培育的演進

雖然原住民社會福利政策直至行政院原住民族委員會成立後才被大力推動，

但這並不代表社會工作專業未曾在原住民鄉生根，只是這些社工實務未被有系統地整理紀錄與傳承。這些社工經驗以公部門的原住民生活輔導員，以及台灣世界展望會（以下簡稱展望會）從民國 53 年起即在原住民地區推動社區發展工作及兒童資助計畫工作之社工人員為主要代表（王增勇，2001）。

民國 67 年台灣省政府召募 54 名具高中學歷的原住民擔任原住民生活輔導員

，分發至各縣政府及派駐至山地鄉公所，成為公部門原住民社會工作的拓荒者。

但是由於原住民生活輔導員是屬約聘性質，不屬於公務員正式編置，工作沒有保障，30 年來，這些原住民社工員紛紛轉職。再加上民國 85 年通過的社工師法，明定僅大專以上學歷者才能報考社工師證照，使現職資深原住民社工員無法透過取得社工師證照後進而取得正式公務人員資格，因而更加速原住民社工員的挫折與流失（林翰生，1997；王增勇，2001）。

具體而論，原住民社工人員培育的演進，其早期非為行政院原住民族委員會所傳承，係由社工經驗以公部門的原住民生活輔導員，以及台灣世界展望會肇始，於民國 53 年起即在原住民地區推動社區發展工作及兒童資助計畫工作之社工人員為主要代表，故隨後始由原民會接管原住民社福工作。另外，當時社工人員多半是約僱人員，沒有工作保障，紛紛離職，隨後招考社工人員須具備大專學歷限制，致無事項資格者無法取得證照，亦又逐漸式微。

在民間部份，展望會從事原住民社會工作已有 37 年歷史，而負責之社工員多是聘用當地人擔任，運用其對部落文化的了解及其既有的社會及人脈關係，從事社區或貧窮兒童及其家庭的輔導工作（這期間也嘗試聘用社工專業之外來人才，

但都無法久留於原住民服務區域）。這種由社區自己族人服務自己族人的做法使展望會的工作得以在部落生根並奠定了展望會在原鄉原住民地區福利服務網絡之核心地位，當然也極度受到原住民之認可，然而展望會這些社工員卻常因未接受正規之社工教育，而未獲得社會上專業能力上的肯定。因此展望會高層主管屢次在

在文檔中成功鎮原住民老人日托問題與現況之研究 (頁 42-54)

第二章 文獻探討

第四節 探究我國原住民社會福利政策