第二章 工程承攬契約之契約變更
第四節 擬制變更
由於國內外文獻除了以上定作人依契約變更條款所為之變更外，亦常 見到所謂「擬制變更」一詞，故在此一併介紹說明。簡言之，當定作人「未」
依變更條款而指示變更時，美國法律實務將之直接擬制為「有」依變更條 款而為指示，並依變更條款之機制調整報酬。
第一項 理論背景
其實這是美國法律實務上由聯邦政府之公共工程契約爭議中發展，由 歷史演進過程來看，或許是有些過時的產物，當初只是為瞭解決各機關裁 決委員會（下述之 BCA）與聯邦法院之間「管轄權」的問題，但卻至今卻 仍深具生命力。
在此首先要介紹聯邦政府契約之履行發生爭執時，會有一個「申訴或 裁決委員會」54（Board of Contract Appeals，簡稱 BCA；其中陣容最龐大 的自屬軍方的 Armed services Board of Contract Appeals，簡稱 ASBCA）存 在，而依契約中的爭執條款（dispute clause）之約定，對採購官（contracting
54 此種裁決或申訴委員會（各機關的 BCA），係在契約中約明，由該委員會審核採購官之決定，
但應該不至於被認為是「法院」，至多僅係類似約定之仲裁人角色或地位。惟在謝定亞，工程契 約中「重大變更設計」之認定原則與爭議解決，仲裁季刊，85 期，頁 55 註 21，其稱此係「行政
體系的法院」，與筆者所理解似有出入。蓋美國憲法之精神乃基於對權力之不信任而追求權力分
立，依吾所信，當不至於有所謂「行政體系的法院」，此恐有違權力分立與制衡之精神，故在此 暫不採其說法。
officer）所做的決定，作出有如上級審的事後審查55。
而「擬制變更」之定義為：『當契約內容（即工作內容）實際上已經變 更、但契約變更條款應遵守的程式事實上根本並未被踐行，此時仍將之擬 制為依變更條款之「契約變更」。』變更的情況有可能是定作人可歸責地 未遵守變更條款之程式而命承攬人變更，此時承攬人可主張擬制變更；也 可能是變更後的工作，實質上讓承攬人之成本降低，此時反而是定作人即 聯邦政府之一方，可以主張擬制變更56。
而其實以上所描述之爭議類型，在英美契約法的分析中應該歸類於默 示契約（implied contract）或違約（breach of contract）；然而在 1978 年制 訂契約爭議處理法（Contract Dispute Act）以前，聯邦各機關的 BCA 並未 獲授權適用「默示契約」或「違約」之理論處理爭議，而只能作出「適用 契約條款作衡平調整」之決定，否則就是離開 BCA、將案件交由聯邦法院 處理。故當初創設此理論，便是想將聯邦政府之契約糾紛留在聯邦各機關 的裁決委員會（BCA）解決57，即前述所稱之解決管轄權問題也。
但以上所述，也是在 1978 年以前的事了，現在依據前述之契約爭議處 理法（Contract Dispute Act），各機關的 BCA 已經可以援用、依循契約法 之原則，而適用前述「默示契約」或「違約」之理論處理上開爭議，為何 這個理論依然不死，繼續它強韌的生命力呢？這是因為在政策取向上，各 機關的 BCA 傾向在原契約條款中找到作衡平調整之依據、而較不願意以 違約之損害賠償論處。更實際些來說，是因為過去已經累積了非常豐富的
55 JOHN W. WHELAN, JAMES F. NAGLE, FEDERAL GOVERNMENT CONTRACTS: CASES AND MATERIALS, at 14 (2007). 茲引其文如下，以供比對參考：BCA are tribunals set up by Departments and agencies to provide appellate-type review of Contracting Officer’s decision under the
“dispute” clause. 根據此段說明，應亦可推知 BCA 僅係契約當事人約定為擔任解決紛爭之仲裁人 地位，並非法院。
56 JR., JOHN CIBINIC ET AL., ADMINISTRATION OF GOVERNMENT CONTRACTS, at 427 (4th ed, 2006)
57 Id. at 427.
案例決定可作為參考之依據；而且將變更條款作更廣義的解釋（也就是擬 者參考前述之 FAR§52.243-4 規定，直接在契約中載明何種要件下、吾人將 視同依變更條款所為之「變更」，這樣處理或許較無爭議，且有所依據。
59 JR., JOHN CIBINIC ET AL., ADMINISTRATION OF GOVERNMENT CONTRACTS, at 427-428 (4th ed, 2006)；由此觀之，各機關之 BCA 之立場，似乎多多少少還是較偏向定作人即聯邦政府機 關之一方。不過，雖然 BCA 不免偏袒定作人，但就公益層面考量（節省公帑），以擬制變更處 理這類紛爭，可避免重新招標之浪費，或許也有可取之處。
60 陳玉潔，「工程契約變更之爭議問題」，國立政治大學法律硏究所碩士論文，頁 154，2005 年。
61 顏玉明，工程變更(Variations)之探討－以異常地質(Differing Site Conditions)為對象，律師雜 誌，282 期，頁 89-90。應附言者，該文標題英文部分印作”Different Site Conditions”，但顏教授 表示那或許是雜誌社打字小姐的誤打誤繕，正確的用詞應該是”Differing Site Conditions”，併此 說明，並於本文引註時更正為正確的拼字。
62 此二要件均為 BCA 實務見解中所歸納。原文為：”To find the change element we must examine the actual performance to see whether it went beyond the minimum standards demanded by the terms of contract.” 參 Industrial Research Assocs., Inc., DCAB WB-5, 68-1 BCA ¶ 7069, at 32,685-86, 轉引自
須檢視作為定作人之聯邦政府一方之代表，是否以言語或某種行為為指示
JR.,JOHNCIBINICETAL.,ADMINISTRATIONOFGOVERNMENTCONTRACTS, at 428 (4th ed, 2006)
63 原文為：”…To be compensable under the changes clause, the change must be one that the
government ordered the contractor to make. The government’s representative, by his words or his deeds, must require the contractor to perform work that is not a necessary part of his contract. This differs from advice, comments, suggestions, or opinions, which government engineering or technical personnel frequently offer to a contractor’s employees. ” 參 Industrial Research Assocs., Inc., DCAB WB-5, 68-1 BCA ¶ 7069, at 32,685-86, 轉引自 JR.,JOHNCIBINICETAL.,ADMINISTRATIONOF GOVERNMENTCONTRACTS, at 428 (4th ed, 2006)
64 GENERALEDITOR:THOMASJ.KELLEHER,JR.,SMITH,CURRIE&HANCOCKLLP'S COMMONSENSECONSTRUCTIONLAW:APRACTICALGUIDEFORTHECONSTRUCTION PROFESSIONAL, at 200 (2005)；在此僅列出四種擬制變更之原因，不過前揭顏玉明教授著作之
「工程變更(Variations)之探討－以異常地質(Differing Site Conditions)為對象」文中第 90 頁，則 歸納了八種原因，亦可供參考。