政府採購之績效評估

政府採購是一個動態的過程，開始於公務機關認定有採購之需要，而終止於 採購契約履行完畢，公務機關依法定程序辦理結案為止（高育麟，1997）。亦即政 府採購乃係政府機關為達成組織的施政目標，依照法令規章，透過選擇過程，以 預算撥款方式而自外在環境中輸入有形的物品、器材設備或無形的勞務，以執行 賦予該組織之任務，而達到安定社會秩序、滿足百姓需求之施政目標的過程，而 有關之政府政策、公共利益、社會公平性等必須遵守事項，則係規範於前述之法 令規章中（洪添福，2004）。

吳定（1969）研究結果指出，公務機關具有許多與企業不同之特性，例如公務 機關不以經營利潤作為其行政目標，財源取得程序不若企業直接，而呈現必須採 取漸進途徑或保守態勢獲得；所以政府採購雖屬私經濟行為而與私人買賣行為有 同樣的經濟效益問題，但因為其運用之經費乃是來自人民的納稅金，而非私人資 本，它是一種公共資源的利用，最終目的乃在於運用這些公共資源，來提供為人 民服務，滿足人民各項需求，由是觀之，政府採購乃係政府以行政輔助行為進行 採購，以達到其政治目的，並非追求最大的商業利益或基於自利觀點之行為，而 是重視增進公共福祉，考量公共利益，不同於其他行政措施具濃厚的政治色彩，

所以不應當忽略其公共目的之特徵，而將其與一般私法行為等同視之，故政府採 購不能依其自由意志任意選擇交易對象，或有不具正當理由指定廠牌及其他差別 待遇之情形，此乃政府採購之特色，且為與非政府採購之私經濟行為的最大分際，

此並為政府採購除了要求成效外，更有達到公平、公正、公開要求的主因。

Stiglitz（1989）探討國家經濟角色認為，國家做為一種經濟組織，有兩個與私 人經濟組織不同的特點，即成員資格取得的普遍性與國家對組織成員有強制力，

這兩種特點並且造成信用責任（fiduciary responsibilities）之問題，因為國家之收益 乃係透過強制力從人民手中取得，所以國家對人民就有特別的信用責任，這種特 殊的信用責任並導致政府支出上所應有之公平限制原則，而這種公平的限制不單 是要求個人或團體受到國家公平的對待，而且必須在程序上表現公平的形式，因 此政府必須制定許多的程序與法令，來確保公平形式之維持，使得每一個人或團 體能在形式上受到國家的公平對待，然而這種公平的限制也是造成繁文縟節（red tape）與官僚作風（bureaucracy）的主因，而政府採購是一種國家的經濟行為，公 平的限制將影響政府採購制度的設計，採購制度中各種控制機制與競爭機制的設 計，首先必須滿足這種公平形式的要求，以排除私人利益的介入或其他不當影響 政府採購的因素，而造成效率低、成本增加、形式上的公平競爭而導致市場的不 確定性等負面影響，凡此並為執行採購之公務機關及參與投標廠商所得以預見之 情形。

李靜宜（2001）的研究歸結指出，政府採購是一種具備以下特徵之特殊類型交 易行為：

1.就行動主體而言，互動關係的兩造，分別包括需求者（政府）及提供者（民 間廠商），且係由政府單方面發動要約。

2.就相互關係的性質而言，政府與民間廠商間關係的建立，係以簽訂契約為 內涵，契約規範彼此之間的權利義務關係。

3.政府與民間廠商間建立契約關係的目的，係基於滿足政府施政的需要而發 動的交易行為。

4.契約的建立，除了交易雙方就契約內容的合意外，更受到相關法令規章的 規範，政府和民間的廠商在簽訂採購契約的過程中，對於契約如何簽訂並 不擁有完全的自主性，而是在政府採購制度許可的範圍內為之。制度的規 範，影響了契約的可能形式、內容、履約的方式步驟，以及廠商的資格條 件。

總之，採購制度提供了雙方的作業方式與準則，也依契約的權利義務關係保 障及規範、限制了買賣雙方。

洪添福（2004）綜合整理出政府採購行為具備了以下的多項特殊性：這種採購 行為受益的主要對象並非採購機關本身，而是社會大眾或特定對象；機關辦理採 購講求節省公帑，卻不以機關組織自利之利潤為依歸；重視效率與效能，但卻須 依繁文縟節的程序辦理採購；預算經費取諸於民，採購之標的最終大部分還是還 諸於民；雖屬公務機關之採購行為，卻必須為其他公務機關監督是否公平、公正 對待廠商。

基於上述政府採購特性之說明，政府採購確有其應當受重視之重要性，更因 其特殊性而需要有異於私企業辦理非政府採購所應具備之精神，所應遵循之程 序，此為政府採購制度應受重視、執行績效應受評估之立基所在。

二、公私部門績效評估之異同

根據洪添福（2004），管理學中對於績效之定義包括效率及效能等二項，效率 係指達成目標之資源使用程度，通常被視為與生產力同義，而效能則係指目標達 成之程度；國內許多學者同意所謂「績效」是指對於組織諸多目標達成程度的一 種衡量，甚至和目標應為同義詞（劉文平，1993）；許士軍（1980）則強調績效是 所謂目標一致化（goal congruence）作用。

是以，可見不管公務機關或私企業所討論的績效都是非常多元的，其衡量標 的也許是可以計量的有形物，亦可以是無法計量的無形物，例如組織目標的達成

情形、為達成組織目標所付出資源的多寡、組織的文化與氣氛、人員的滿意度等。

績效評估（performance evaluation）之概念乃起源於企業的經營管理，尤以現 代的企業經營，莫不重視有效的科學管理，而有效的管理則首重績效的控制與評 估，以維繫企業的永續生存；李允傑（2001）研究曾提及 Drucker 亦認為績效為企 業之目的，也是企業所以生存的命脈。

洪添福（2004）則認為，所謂績效評估乃是對組織目標達成程度的衡量，係指 一個組織企圖達成某項目標、如何達成與是否達成目標的系統化測量過程，評估 是為了瞭解組織的工作項目執行之「效能」與「效率」如何的過程，評估之對象 是以組織績效為主，而非評估個人之績效，亦是任何利用追蹤與評估組織績效的 過程，從政策計畫到執行成果的評估，是全程不斷運用投入、產出與回饋的系統 原理，使目標更明確、計畫更健全、作業更落實有效，如此則執行的偏差及錯誤 均將減少到最低程度，組織之運作更見成效，更可藉此而有更公平的各項激勵措 施，公務機關績效評估制度之建立，並確將成為一重要且持久之重要課題，此乃 現代管理理論與管理技術對公部門組織的重要貢獻。

三、政府採購之績效評估

韋伯韜等（2005）曾在文中提到 Morrisey（1976）指出衡量行政機關整體績效 常用的指標可分成六個面向：

1.生產力：每工作小時產出、個人產出、符合進度、克服的困難、節省的時 間。

2.作業規劃：目標與成果管理應用、工作流程、成員負荷、資源分配、管制 考核。

3.組織形象：媒體有利報導、資訊開放、機關協調。

4.民意機關關係：民意代表詢問處理績效、預算批准、法案批准、提供立法 資訊。

5.成員發展：受訓次數、多元專長計畫、指定培育成員數。

6.成員士氣：缺勤率、申訴成員數、新觀念次數、自動服務數。

同研究中提及 Cordiner（1958）認為績效衡量項目級標準如同一種共同的觀念 及共同語言，用以作為溝通之工具。因此績效衡量必須具客觀性，並可使各部門 主管發現執行偏差，作為事實導正之基礎，最後據以作為衡量各部門主管績效與 計畫，及員工評估、升遷與獎懲之基礎。

前掲作者文中亦稱 Szilagyi（1984）曾提出「管理績效的架構」，分別從五個

構面分析組織績效，由其構面的內容可知：

1.評估績效的標準式多重的，而非單一準則足以構成。

2.績效分析的層次，小至以個人為分析單位，次為群體或組織，大致甚可包 含整個社會。

3.衡量績效所涵蓋的時間幅度，可以短期、中期或長期性為架構。

4.依績效準則的特性，可分為主觀、客觀、計量或暨值得分析方法。

5.績效評估的重點依評估目的不同，可著眼於維持性、改善性或發展性之目 標上。

韋伯韜等（2005）文中也提及 Vsilaner ＆ Soniate（1980）認為行政機關服務 績效是由效率、效能、品質三大面向所構成，其測量指標為：

1.效率：產出與投入之比。

2.效能：結果和影響。

3.品質：即時性、可靠性、回應性、服務層次及服務對象的參與性與滿意度。

高孔廉（1985）提出行政計畫的考核因素，包括：

1.計畫因素：達成目標程度、計畫進度、經費預算等。

2.衡量因素：計畫作為、與其他機關之協調配合、與其他行政計畫之配合、

計畫對未來之影響、努力程度、困難情形。

陳海鳴（2005）認為績效評估視管理制度的機制，管理控制的主要程序，包括：

建立績效標準，依據標準衡量實際結果以測度績效，以及推算偏差並作改進措施 三個步驟。並經由績效評估建立有效的回饋系統。回饋是控制過程中極為重要的 一環，其主要目的在改進績效，因此，進行績效評估必須建立在管理控制的基礎 上。

柯三吉（1989）認為行政生產力的衡量在技術上可以克服，應含蓋效率、效能、

標的對象滿意度及員工滿足感。

王國明等（1989）認為行政機關生產力可以用以下的屬性指標加以衡量：

王國明等（1989）認為行政機關生產力可以用以下的屬性指標加以衡量：