政府採購爭議之研究-以某港務機關為例

全文

(1)♁ 國立中山大學企業管理研究所碩士論文. 政府採購爭議之研究 ─以某港務機關為例. 研究生：張秀真撰指導教授：盧淵源博士. 中華民國九十五年五月.

(2) 中文摘要政府採購法正式施行以來，主管機關行政院公共工程委員會在本法之外，已訂定 40 餘種子法及 10 餘種相關作業規定，以作為採購機關與廠商辦理採購事務之遵循依據，採購法規可謂漸趨完備。但在此情況下，政府採購之爭議卻仍與日俱增，主要原因何在？而雙方一旦發生採購爭議，即需要耗費許多額外人力、物力成本，如未選擇正確且迅速之處理方式解決，不僅勞民傷財，對於機關在採購爭議之處理績效實已產生嚴重影響，尤其在具有海運轉運樞紐港地位之某港務機關，為符合現代船舶大型化趨勢之需求，提供予航商業者優質的服務，有時因採購案件發生爭議所生之影響，更是深遠。本研究以某港務機關曾發生過之採購爭議案例加以探討，從文獻中整理出採購爭議可能發生之原因、採購爭議類型、採購爭議處理方式及採購爭議處理績效，並與相關業務主要專家討論後，整理成問卷，對該港務機關內實際從事採購相關業務之人員做調查，共獲致有效問卷 105 份，經利用因素分析、相關性分析及路徑分析等方法，以驗證本研究之架構及了解該機關人員對採購爭議實務之做法與看法，主要結論包括：一、採購爭議大部分發生在履約階段；民意代表關心採購爭議之比例甚高；採購爭議處理以向採購申訴審議委員會提出申訴或申請調解解決者居多。二、不同屬性的員工在各構面之認知上部分有差異三、因素分析結果顯示，問卷內容可歸納出「法規完備」、「了解規定」、「加強訓練」及「文件周延」等四個構面，但影響採購爭議類型之主要因素是「了解規定」與「加強訓練」二項，而「了解規定」對於採購爭議類型之影響力大於其他因素。四、採購爭議類型對於採購爭議處理方式具有顯著影響。五、採購爭議處理方式對於採購爭議處理績效具有顯著影響。. 關鍵詞：採購爭議、採購申訴、履約調解、仲裁. I.

(3) ABSTRACT Since the implementation of Government Procurement Act, the competent authority — Public Construction Commission, Executive Yuan — had set up 40 kinds of sub-laws and more than ten of related operation regulations so as to be the foundation of handling procurement for procuring organs and suppliers. The regulations of government procurement are therefore more complete. While under this circumstance, the dispute of government procurement is increasing day by day. What are the real causes behind the phenomenon? When the two parties had the dispute about procurement, it will incur numerous extra human and substantial costs. If we do not choose corrective approaches to resolve these disputes, not only the two parties waste resources, but also seriously impact the performance of dealing procuring dispute for organs. This situation will be more obvious to the port authority in our study that is located in the key position of sea transportation and transshipment. In this study case, the port authority will deeply suffer the dispute of procurement because it has to provide superior service for shipping company to match the tendency of vessels’ type enlargement. This study explored the ever-happened dispute cases in a port authority and sorted out causes, types, settling ways of procurement dispute and performance of resolving procurement dispute from literatures, and then discussed with main professionals in related business fields to draft adequate questionnaire, going on survey to the members who real did the procurement duty in the port authority. This study got 105 copies of effective surveys, and then preceded factor analysis, correlation analysis, and path analysis to not only verify the hypotheses proposed, but also understand the practices and views of members in the port authority. The conclusions from this study included: 1. Most of procurement dispute happened in the stage of contract implementation. There is huge ratio of concerning cases from representatives. The usual way of resolving procurement dispute is through the appeal to Complaint Review Board of Government Procurement. 2. Different kinds of members got different cognitions in some dimensions. 3. The result of factor analysis shows that there are four significant factors, including perfect regulations, regulations’ acknowledge, training enhancement, and complete documentation. But the primary factors affecting types of procurement dispute are regulations’ acknowledge and training enhancement. Among all four factors, regulations’ acknowledge has the most effect on type of procurement dispute. 4. Type of procurement dispute has significant effect on way of resolving procurement dispute. 5. Way of resolving procurement dispute has significant effect on performance of resolving procurement dispute. Key words: dispute of procurement, appeal of procurement, mediation of contract disputes, arbitration. II.

(4) 誌謝詞「學不孤必有伴」。在中山大學企研所研習的兩年期間，雖然奔波於家庭、工作與學業中，個中甘苦點滴於心，但除了接受到不同老師的專業指導，也認識了許多相互提攜的好夥伴，時常分享不同的想法與見解，在不同領域的激盪下，著實增加了自己對事情觀點的深度與廣度。尤其同事秀慧一路的陪伴與砥礪、助理媛琳在行政上與精神上的協助與支持，更使我覺得學習的路上並不孤獨，反而備感溫馨與幸福。對於久違校園得以重拾書本，特別要感謝游次長芳來擔任本局局長期間對於訓練進修的重視，為同仁開啟公餘進修的一扇窗，黃前局長清藤提供在職進修的機會，並承蒙現任謝局長明輝的支持與勉勵，謝前副局長文喜之推薦與指導，歷任研發組葛組長益民、周組長傳良、蔡組長明泰等之提攜與支持，始得以一圓進入研究所研習之夢想。本論文得以順利完成，首先要感謝指導教授盧淵源博士在研究過程中的費心指導，登呼及俊賢學長等在課堂上的經驗分享與研究方法之指點。另外對於論文口試委員郭倉義博士及林哲宏博士在百忙當中應允擔任口試委員，並就專業審閱論文提供許多寶貴意見，使得本論文得以更臻完善與周延，特此致謝。在論文撰寫期間，尤其感謝同事張科長雅富、王科長錦榮、王科長昱權、林科長義和、林科長冬富、林科長正圓、喬科長文娟、靜文、伶慧及玉滿等在專業領域上提供許多寶貴經驗與意見，使我在問卷設計與資料蒐集上更為完善；同學秀慧、彥廷、仁安、英洲大哥及同事惠珍在研究方法及技術上之鼎力協助，劉組長秋梅、鄭科長淑惠、程科長建宇、陳科長榮信、蔡科長阿賀、黃科長世明、義雄大哥、葉兄世仁、邱兄文明、正怡伉儷、鐘堯伉儷、立安、威哥、淑珍、麗珠、淑莉、昭彥、文山、建樑、孝慈、鳳玉、靜敏姐、中桂…等諸長官好友，一路給予無限關懷與鼓勵，更是推動我堅持到底之原動力，彌足珍貴，要說聲「謝謝你們！」。最後要特別感謝外子文騰的包容與體諒，愛子崇安、奕安、書安的乖巧與體貼，也要感謝父母的栽培、阿姨、姨丈等所有家人的協助與支持，讓我得以在工作之餘全心專注於學業及論文之研究而無後顧之憂。謹以感恩的心，將此研究獻給我最親愛的師長與親友，由衷感謝你們的支持與關懷。. 張秀真. 謹誌於. 國立中山大學企業管理研究所中華民國九十五年五月. III.

(5) 目錄頁數第一章緒論……………………………………………………………. 1. 第一節. 研究動機與目的………………………………………. 1. 第二節. 研究範圍………………………………………………. 2. 第三節. 研究方法與章節安排…………………………………. 2. 第四節. 研究流程………………………………………………. 3. 第二章文獻回顧………………………………………………………. 5. ……………………………………. 第一節. 政府採購簡介. 7. 第二節. 政府採購常見之爭議態樣分析………………. 11. 第三節. 政府採購之績效評估………………………. 29. 第四節. 綜合歸納. …………………………………………. 34. 第三章案例探討………………………………………………………. 35. 第一節. 異議申訴案例…………………………………………. 36. 第二節. 不良廠商通知異議申訴案例…………………. 38. 第三節. 履約爭議調解案例…………………………. 40. 第四節. 仲裁案例……………………………………. 42. 第五節. 綜合評析與研究假設…………………………………. 45. 第四章問卷設計及調查………………………………………………. 47. 第一節. 研究架構………………………………………………. 47. 第二節. 調查概述………………………………………………. 48. 第三節. 問卷設計與分析方法…………………………………. 48. 第四節. 調查結果統計分析……………………………………. 51. 第五章結論與建議……………………………………………………. 70. 第一節. 結論……………………………………………………. 70. 第二節. 研究建議………………………………………………. 74. 參考文獻………………………………………………………………. 76. 附錄一政府採購法條文架構表………………………………………. 81. 附錄二政府採購法第六章條文………………………………………. 82. 附錄三本研究問卷…………………………………………………. 86. 附錄四本研究開放性問題意見彙整表……………………………. 90. IV.

(6) 表表 2-1 表 2-2 表 2-3 表 2-4 表 3-1 表 4-1 表 4-2 表 4-3 表 4-4 表 4-5 表 4-6 表 4-7 表 4-8 表 4-9 表 4-10 表 4-11 表 4-12 表 4-13 表 4-14 表 4-15 表 4-16 表 4-17 表 4-18 表 4-19 表 4-20 表 4-21 表 4-22 表 5-1. 次公共工程委員會委託研究有關政府採購爭議申訴案件類型表公共工程委員會委託研究有關政府採購爭議調解案件類型表採購爭議案件型態分類彙整表………………………………… 政府採購履約爭議處理方式比較表…………………………… 某港務機關歷年發生採購爭議案件統計表…………………… 問卷發放與回收數量統計表…………………………………… 樣本基本資料統計表…………………………………………… 層別後樣本資料分怖表………………………………………… 信度分析………………………………………………………… KMO 與 Bartlett 檢定… ……………………………………… 解說總變異量…………………………………………………… 轉軸後的成份矩陣……………………………………………… 各因素信度分析彙總表………………………………………… 經歷爭議類型次數百分比統計表……………………………… 經歷爭議處理方式次數百分比統計表………………………… 單位別對研究各構面差異分析………………………………… 性別對研究各構面差異分析…………………………………… 資位別對研究各構面差異分析………………………………… 年資對研究各構面差異分析…………………………………… 有無爭議經驗對研究各構面差異分析………………………… 訓練與否對研究各構面差異分析……………………………… 整體相關性分析結果…………………………………………… 爭議類型對爭議處理方式模式摘要…………………………… 爭議類型對爭議處理方式係數……………………… 爭議處理方式對爭議處理績效模式摘要……………………… 爭議處理方式對爭議處理績效係數 ……………………… 路徑係數表……………………………………………………… 建議爭議處理方式人數百分比統計表…………………………. V. 頁數 12 13 16 22 35 49 52 53 54 55 56 57 58 60 60 62 62 63 64 64 65 66 68 68 68 68 69 73.

(7) 圖圖 1-1 圖 2-1 圖 2-2 圖 2-3 圖 2-4 圖 2-5 圖 2-6 圖 2-7 圖 4-1 圖 4-2 圖 4-3. 次研究流程圖…………………………………………………… 招標與履約爭議適用範圍關係圖……………………………… 異議處理流程………………………………………………… 申訴審議流程………………………………………………… 停權爭議處理流程…………………………………………… 採購申訴審議委員會履約爭議調解流程-1 …………… 採購申訴審議委員會履約爭議調解流程-2……………… 採購申訴審議委員會履約爭議調解流程-3 …………… 研究概念架構…………………………………………… 路徑關係圖…………………………………………………… 不考慮控制變數路徑關係圖…………………………………. VI. 頁數 4 10 23 24 25 26 27 28 47 67 69.

(8) 第一章. 緒論. 第一節研究動機與目的一、研究動機政府採購法自民國（下同）八十八年五月二十七日正式施行以來，已近七個年頭，政府機關依據相關法規辦理各項採購業務亦漸上手，並逐步提升採購作業效率中，殊屬可喜之現象。惟個人因工作之關係，得以接觸機關內之各種型態採購案件，卻深感法制雖然漸趨完善，採購同仁之採購常識及實務經驗也已累積不少，但為何因為採購案件而生之爭議卻仍時有所聞。由於政府採購佔政府預算支出的絕大部分（羅昌發，2000），所涉利益往往非常重大，一旦發生爭議，不論是招標階段或是履約階段之爭議，均須耗費雙方相當的人力、財力及時間，有時處理不允適，甚至嚴重延誤政府採購預算與計畫之執行，影響採購整體績效-包括效率、效能與品質及廠商權益甚鉅。從政府採購法第二條及第三條之定義可知，舉凡政府機關、公立學校、公營事業辦理工程之定作、財物之買受、訂製、承租及勞務之委任或僱傭等，皆屬政府採購法所稱之採購範圍。而無論工程、財物或勞務採購，從招標、審標、決標、履約、驗收及保固等，各階段皆可能產生爭議。由於各階段之流程間環環相扣，如未妥善處理，亦有影響到後一階段流程之可能，在在影響行政機關之執行效率。尤以港務機關所擔負之港口服務使命，如因採購之爭議而影響港口服務之品質、效率與效能，所帶來的影響層面不但深遠，有時甚至涉及國際形象，不可不慎。本研究基於上述認知，乃藉由相關文獻探討政府採購各項爭議之類型與處理方式，比較公私組織間績效評估之異同，並以南部某港務機關實際採購爭議案例分析，研擬問卷設計調查該港務機關實際從事採購業務人員之實務經驗，整理出某港務機關常見之爭議類型與處理方式，該等人員對政府採購法相關議題之看法等，如何防制作為，以減少爭議之發生，最後提出歸納本研究在管理上的真正意涵，提供實務上未來制度建議之參考，期能降低港務機關耗費在處理爭議之不必要人力、物力，提升整體之服務效能。二、研究目的本研究主要目的有下列三點：（一）透過相關文獻瞭解採購爭議之發生原因、類型、爭議處理方式及爭議處理績效之評估。（二）藉由蒐集某港務機關之實際案例，分析港務機關常遭遇之採購爭議類型及處理方式。（三）自某港務機關採購相關實務人員經驗，瞭解其對採購爭議之作法與看法及爭議處理對其績效之影響程度，以為實務上未來制度建議改善之參考。. 1.

(9) 第二節研究範圍台灣歷年進出口貨物量有 99.5﹪是以海運為運輸管道，港埠經營的良窳對於台灣的經濟發展至為重要（陳榮信，2003）。台灣四個主要的國際商港，分別由交通部所屬四個港務機關管理，其組織定位為行政機關兼具營業性質之事業機構，預算則分屬營業基金及行政機關預算，須經立法院審議通過始得動支，符合政府採購法第三條所稱機關之定義。是以，其辦理採購業務，無論工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等，均須依政府採購法相關規定辦理。本研究係以台灣南部某國內最大國際商港管理機關之辦理採購業務相關人員所遭遇、處理採購爭議為探討主題。蓋該港為台灣進出口貨物之首要門戶，每年約有三分之二以上的進出口貨物量在該港作業，無論所轄範圍、營運量及採購業務金額，均高於其他各港，以其為研究對象所得之結果極具指標作用，可為其他各港之參考借鏡。是以，本研究乃從蒐集該港務機關所遭遇之採購爭議類型與文獻中所整理之爭議類型做比較，透過對該機關內部實際從事與採購業務相關人員作調查，以了解該機關較常遭遇之採購爭議，其類型、處理方式與績效間之影響作初探性研究，或許可供後續研究者研究其他各港或擬進一步深入研究之基礎。第三節、研究方法與章節安排一、研究方法（一）個案研究以個案研究法蒐集某港務機關內現行採購爭議之案例加以整合分析，探討該機關較常遭遇採購爭議類型及所採爭議處理方式。個案研究（case study）是一種質化研究方法，是指對特別的個人或團體，蒐集完整的資料之後，再對其問題的前因後果做深入的剖析（葉重新，2001）。1870 年，美國哈佛大學法學院開始使用個案研究法，目的在訓練學生思考法律的原理原則，最初多用於醫學研究病人的案例，之後，為心理學、社會學、管理科學等相繼取用（白錦門，1994）。資料之蒐集一般而言有文獻、訪談或深度訪談、直接觀察、參與觀察、實物（physical artifact）及問卷調查等六種方式，本研究所採取者包括： 1.文獻探討針對政府採購爭議之類型與處理，及政府績效之評估等蒐集國內現行相關研究報告及重要文獻，加以分析討論。 2.案例研討蒐集某港務機關內現行採購爭議之案例加以整合分析，探討該機關較常遭遇採購爭議類型及所採爭議處理方式。 3.問卷調查透過對某港務機關實際從事與採購業務相關之人員發放問卷，做實證調查，以了解某港務機關常見採購爭議類型、影響其爭議處理較大之因素及採購爭議處理績效之影響。. 2.

(10) （二）最後綜合上述研究結果提出結論與建議二、章節安排本論文共分為五章，第一章緒論係闡述本研究之動機與目的，並說明研究範圍與限制、研究方法與章節安排及研究流程；第二章則就採購相關文獻作回顧，從政府採購法之立法目的與特色、條文架構、政府採購行為之法律性質等對政府採購法做一簡單介紹，並歸納政府採購常見之爭議態樣及探討政府採購爭議處理績效之評估等，形成本研究之假說，以為問卷設計之基礎；第三章以某港務機關實際發生之採購案例說明其爭議類型及所採取之爭議處理方式與文獻中所整理的做比較；第四章則依第二章及第三章所形成之假說所設計之問卷，對某港務機關實際經辦與政府採購業務相關之人員作調查，就調查結果加以分析說明；最後一章即第五章，乃據前述之問卷調查結果提出結論，作為本研究之管理意涵，及未來制度改善之建議參考。第四節研究流程本研究之研究流程如圖 1-1 所示，首先確定本研究之研究動機與目的，界定研究範圍與限制後，開始進行政府採購法有關爭議處理之相關文獻資料蒐集，從文獻中整理出政府採購爭議類型、發生原因及爭議處理機制，並列舉某港務機關所曾遭遇之採購爭議案例，以設計問卷、抽樣與分析方法，對港務機關實際從事採購實務之人員發放問卷作意見調查，將調查結果與文獻資料加以比較、分析後，最後提出某港務機關常見採購爭議類型及影響其爭議處理較大之因素，以供港務及其他機關辦理採購業務防制爭議之參考。. 3.

(11) 確定研究動機與目的. 界定研究範圍與限制. 個案研究. 案例研討. 文獻探討. 整理爭議類型與處理方式. 問卷調查結果分析. 結論與建議. 圖 1-1. 研究流程圖. 4. 問卷調查.

(12) 第二章文獻回顧由於政府採購法的特性與重要性，吸引了許多學術研究者之深入研究，故至目前為止，就政府採購相關議題探討之書籍與論文，並不在少數。這些文獻涵蓋內容甚廣，包括從政府採購法條文之涵義逐條或專章加以說明、用案例分析引導因應之道或解決爭議之道以及以新舊或國內外採購制度之比較分析等加以討論，約可分成下列各類：一、針對政府採購法條文之涵義逐條或專章說明討論目前施行之政府採購法，係自民國八十七年五月二十七日制定，八十八年五月二十七日正式施行，近七年來分別於九十年一月十日修正第 7 條條文及九十一年二月六日較大幅度之修正 39 條條文，變動約三分之一。關於此部分之研究，多半係自政府採購法之架構，從總則（第 1 條至第 17 條）、招標（第 18 條至第 44 條）、決標（第 45 條至第 62 條）、履約管理（第 63 條至第 70 條）、驗收（第 71 條至第 73 條）、爭議處理（第 74 條至第 86 條）、罰則（第 87 條至第 92 條）及附則（第 93 條至第 114 條）等 8 個章節作逐條條文定義性及立法目的之陳述說明，藉以提供政府採購人員與廠商對於該法之熟悉，減少執行新法之程序適應與衝擊。包含主管機關行政院公共工程委員會為此出版之政府採購法令彙編（十六版）、政府採購法及其施行細則之條文對照、政府採購法 100 問、政府採購法逐條釋例案例彙編(一)、政府採購法檢討與修訂之研究、學者（尹章華，1998；唐國盛， 1998；林鴻銘，1999；黃鈺華等，1999；羅昌發，2000）及研究論文針對爭議處理專章探討（程亞雯，1999；何應朋 2000）等相關論著多從此方向研究。二、藉由實務之案例分析引導因應或解決爭議之道除了從政府採購法的條文內涵逐條或專章闡述外，另一吸引學者研究之熱門話題是蒐集政府採購法施行以來之案例，針對實際情境指出採購過程中常犯之錯誤或發生之爭議，並整理現行常採之爭議解決之道，提供從事採購人員避免重蹈覆轍及廠商保障自我權益之參考。公共工程委員會處理政府採購爭議事件成效評估及修法事宜之研究（行政院公共工程委員會，2000）、政府採購爭議處理事件案源及問題類型分析（行政院公共工程委員會，2004）、政府採購法實例解析（陳建宇、駱忠誠，2000）等相關論著即建議將爭議類型分為申訴與調解二類而分別採用不同之爭議解決方式，並獲採納列於修正案中。自九十一年二月六日政府採購法修正後，即將申訴案件限於廠商與機關間關於招標、審標、決標及不良廠商之爭議處理，至調解案件則限於機關與廠商因履約爭議未能達成協議時之處理（行政院公共工程委員會，2004）。另有許多報告則以上述研究作為研究基礎，再對國內工程履約爭議處理制度及現況，分析履約爭議處理在實務上之應用，參酌英美採行制度或從風險管理之角度，分析履約風險管理目標及策略，建立一套爭議處理模式（楊英君，1998；陳國書，2003）；或從地方政府代辦採購招標階段所衍生之爭議事件，從制度面作探討、分析，檢討策進政府採購招標爭議事件之處理機制（余嫈嬪，2004）；或從軍. 5.

(13) 事工程爭議之相關問題了解、探討爭議防制之具體作為及提供爭議處理模式，以為從事軍事採購業務人員之參考（李耀明，2001）。三、對新舊或國內外採購制度之比較分析由於在政府採購法尚未完成立法前，政府機關辦理採購業務係依據「審計法」、「審計法施行細則」及「機關營繕工程暨購置定製變賣財物稽查條例」等相關法令規定辦理。參考美國採購制度所制定之政府採購法完成立法後，面臨制度的改革，除辦理採購業務之公務人員需要時間適應外，辦理審計業務之審計人員應如何因應？與國外採購制度之比較等議題亦為許多文獻所樂於探討。例如從政府採購之管理制度、探討內部稽核、內部控制與採購作業之關聯性或透過採購稽核小組成員對於稽核設置及運作現況的了解，檢討稽核制度設計之缺失與改善之道（王麗鳳，1999；公共工程委員會，2000；彭火樹等，2001；李靜宜，2001；王威智，2004；梁靜媛，2004）、或從效率與效能為指標探討採購之職能，並從公共績效角度切入，了解其於公私部門之運用（洪添福，2004）、或就我國與美、日、德、法、中國大陸之政府採購救濟機制加以比較並提出修法建議者（胡宗鳴，2003；周瑤敏，2004）。綜上，針對政府採購有關之文獻探討確實豐富，對於政府採購爭議之處理與績效之影響亦有論述，如洪添福（2004）係以各國立大學之採購人員為深度訪談對象加以研究。惟就肩負國家進出口貿易門戶使命之港務機關，則尚少見有採購爭議類型與處理之實證探討，蕭念祖（2000）雖曾以基隆港務局之採購實務作研究，惟並未論及採購爭議之部分。是以，本研究擬就港務機關所遭遇之採購爭議案例作實證探討。在探討之前，有必要就文獻資料中有關政府採購法之立法目的、特色、條文架構、法律性質等作一簡單介紹，歸納採購爭議發生之類型與爭議處理方式，並就績效之評估等進一步瞭解，以為後續案例比較分析工作之基礎。. 6.

(14) 第一節政府採購簡介一、政府採購法之立法目的與特色政府採購法可說是近年來政府所制定的重要法律之一，從民國八十四年開始草擬、制定到八十八年正式施行，耗費近五年的時間，可說是政府施政極重要的一環，更是政府採購制度上的一大變革，不管對政府、廠商或是整體經濟活動來說，都產生莫大之影響。如此重大制度之改變，除了參考國外相關制度之改革趨勢外，亦賴理論上之探討及實務案例之累積不斷檢討修正，始能發揮其功效，達到其立法目的。有關政府採購法之制定，一方面在配合我國加入世界貿易組織，並為將來簽署政府採購協定（GPA）預作準備，使我國之採購規範符合國際的採購規定；另一方面則為取代實施已久的採購三法令，即審計法、稽察條例及行政院暨所屬各級機關營繕工程招標注意事項（李靜宜，2001）。梁靜媛（2004）亦在其「政府採購稽核制度之研究」中提到，政府採購法之制定有兩大目的，一係為了參與國際組織與國際政府採購事項接軌，一則為了釐清行政權與審計權，由行政部門主導統籌政府採購的政策、法令及實務，並建立公開、公平、透明、競爭之政府採購作業制度。另由政府採購法第一條明白揭示：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」之規定以觀，本研究認為整部政府採購法之立法目的，可謂在建立公開化、公平化、透明化、合理化及國際化之採購制度，並落實採購效率、功能、品質之提升與確保。而與舊採購制度相比較之下，現行政府採購法具備了健全政府採購體制、採購作業程序公開透明及公平合理化、履約管理制度化、創設異議及申訴制度、對不法行為之懲處明確化、納入落實照顧弱勢團體等社會經濟措施、適度除外規定等特色，對於防弊及興利均具深遠之影響（梁靜媛，2004；洪添福，2004）。而其中之異議及申訴制度乃引入政府採購協定（GPA）中之爭議救濟機制，期能在採購糾紛擴大之前，能以較有效率的方式解決機關與廠商間之爭議，以提高政府採購執行的效率，並減少廠商與政府之間不必要的糾紛（政府採購協定第 20 條；陳建宇、駱忠誠，2000；翁培元，2001；周瑤敏，2004）。二、政府採購法之條文架構現行政府採購法共分八章，章名分別為第一章總則、第二章招標、第三章決標、第四章履約管理、第五章驗收、第六章爭議處理、第七章罰則及第八章附則等，條文共計一百一十四條，茲將其架構與規範內容整理如附錄一：. 7.

(15) 三、政府採購行為之法律性質參司法院大法官釋字第四四八號解釋，「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」，可知不同法律關係之爭議，依現行法律規定，係分由不同性質的法院審理。有關政府採購行為在法律概念上性質為何？是公法行為或是私法行為？發生爭議與訴訟時，應採行政爭訟或民事訴訟？學者間容有不同之看法，此處實有必要先就其契約屬性加以界定，以利後續分析爭議類型之處理適用。（一）私法行為說依政府採購法第二條及第三條規定，所謂政府採購，係指各級政府機關、公立學校、公營事業所為工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等行為。部分學者與研究認為這種行政機關為推行事務，以私法行為之方式取得所需要的物質或勞務上之支援，在性質上為「行政輔助行為」，屬於私經濟行政（國庫行政）範疇之一，此時政府係站在與私人相當之法律地位，所締結的契約屬於私權契約，應受私法之支配，為政府採購法制定前學界之通說（陳新民， 1992；廖義男，1994；李嵩茂，1997；陳敏，1999；吳庚，2003）。依該等見解，政府採購法之採購契約為私法關係，與行政程序法中行政契約之公法關係，各有各的規範，基本上不生適用上之衝突。惟依此說之看法，乃將機關代表國庫立場所為之行為全然認為係站在與私人同等之立場，而忽略了其在進行招標、審標、決標等程序時，亦應遵循法定之採購流程，受部分公法拘束之特殊性質，故在政府採購法公布施行後，此說之立論似顯偏頗而未見周延。（二）公法行為說而主張公法行為說之學者，則認為機關辦理採購所依循者皆為政府所訂之相關法令，從招標規範之擬定、招標、開標、決標等原則、驗收、付款之方式等，均有公權力之涉入，故其法律性質應屬公法行為中之行政契約（陳櫻琴，1996；劉倩妏，1997；許宗力，2001），應受公法原理原則之拘束，以保障交易相對人（即廠商）之權益。其主要論點係從契約主體說作為出發點，認為只要契約當事人其中之一方為行政機關時，即是屬於公法契約之範圍。惟參諸行政程序法第一百三十五條就行政契約所為之定義：「公法上法律關係得以契約設定變更或消滅之」，可知係採「契約標的說」定其契約屬性。即一法律關係是否為行政契約，須以契約內容是否涉及公法上法律關係而定，如契約內容純係規範私法關係，縱然當事人一方為行政機關，亦非當然屬行政程序法所稱之行政契約。只是當從契約標的仍無法判斷契約之法律性質時，得兼就契約目的加以綜合判斷之（陳敏，1999；陳新民，2000；吳庚，2003），此即目前我國學. 8.

(16) 界及實務通說所採契約標的說及契約目的說之混合說。故純從契約主體為出發點之公法行為說，認為只要契約當事人其中之一方為行政機關，即是屬於公法契約之範圍並非妥適，亦與目前學界及實務界之通說不符。（三）雙階理論說雙階理論又稱為二階段理論，意謂行政主體與受補助人間之法律關係可分為兩階段，在主管機關決定「是否」予以補助時屬公法關係，於決定之後「如何」履行補助則為私法關係（廖義男，1994；吳庚，2003）。主張此說者，認為採購行為在實務作業上，依採購機關已否與廠商簽約，得區分為招標階段與履約階段，在招標階段，採購機關係受公法上之監督，其所為之採購決定屬行政處分；而簽約後之履約期間，雙方之權利義務係以民事法律關係為依據，而屬私法行為，所生爭執則循民事訴訟程序解決（彭麗春，1999；郭介恆，1999；林家祺，2002；周達麒，2003）。雖然雙階理論易造成邊界案件不易歸屬管轄法院之爭議而仍賴實務與理論之不斷驗證，但參諸修正前後之政府採購法第七十四條規定，修正前係規定「廠商與機關間關於招標、審標、決標、履約或驗收之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。……」，在制度設計上，乃希望儘可能將政府採購引起之爭議與紛爭，運用充沛的行政資源，在行政部門中所設置之採購申訴審議委員會解決。惟九十一年二月六日修正後之條文則為「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」、其第八十三條並規定「審議判斷，視同訴願決定」，第八十五條之一第一項第一款則規定，機關與廠商因履約爭議未能達成協議者，得向採購申訴審議委員會申請調解，可見立法者對於採購爭議之解決，似已採用學理上所稱之「雙階理論」，即以廠商與機關間是否進入訂約程序，而分別適用行政爭訟及民事訴訟程序作為雙方爭議之救濟程序。另參司法院大法官九十一年三月十五日作成之釋字第五四０號解釋理由「… 至於申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果（參照國民住宅出售、出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第四條）不符合該當要件，而未能進入訂約成立之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟，…」之意旨，亦對於同屬私經濟行政之「行政私法」行為所生之爭議，以雙方當事人是否已進入訂約程序，而決定應循行政爭訟或民事訴訟程序謀求救濟。是以有關政府採購行為之法律性質，本研究從前述司法院大法官釋字第五四０號解釋理由及政府採購法九十一年修正後之意旨，對於立法者已採雙階理論之見解，亦持肯定之看法。即採購行為如屬簽約前之招標階段，因公權力涉入甚深，惟廠商與機關間因無任何契約關係，一旦發生爭議並無法如同有契約關係者般尋求一般訴訟救濟，為免其投訴無門，自得允許廠商將機關所為之決定認係行政處分，具公法性質，而提起異議、申訴或行政爭訟等以維其權利；至於雙方簽約後，因機關與廠商均係立於平等之私法主體地位，如因驗收、履約等爭議，自宜依雙方契約所訂之爭議處理方式或循民事訴訟而為處理，並未因一方為機關而有不同之待遇。茲以採購行為雙方主體是否簽約而區分其爭議適用範圍如圖 2-1：. 9.

(17) 公法行為異議申訴. 私法行為調解、仲裁、民事訴訟. 行政訴訟. 履約爭議. 招標爭議. 保. 收. 固. 標. 驗. 決. 標. 約. 審. 標. 簽. 招. 圖 2-1 招標與履約爭議適用範圍關係圖（修改自陳建宇、駱忠誠，2000，頁 231）. 10.

(18) 第二節政府採購常見之爭議態樣分析如同前節所述，機關與廠商間因採購行為而生之爭議，因階段不同而可能具不同之法律性質並適用不同之救濟機制，因此，對於採購之爭議確有必要加以類型化，以利爭議發生時當事人得以選用正確之爭議處理方式解決爭議，本節將就常見之政府採購爭議類型級爭議處理方式加以討論說明如後。一、常見的政府採購爭議型態以往對於政府採購爭議案件，常見之分類為公共工程委員會於政府採購申訴案例彙編將申訴案件分為「招標」、「審標」、「決標」及「不良廠商」四種類型，於公共工程爭議處理案例彙編中將爭議案件區分為「招標爭議」及「契約爭議」，在政府採購履約爭議處理案例彙編中將調解案件分為「工程採購」、「財物採購」與「勞務採購」等；楊英君（1998）則將公共工程履約爭議分為契約解釋、總價承攬實作數量與契約不符、工期計算、進場遲延或中途停工、異常工地狀況、物價上揚、估驗計價、使用同等品、設計不當或延遲審查、因歸責於第三人事由及契約變更等十一種類型；胡宗鳴（2003）亦將採購爭議類型分類為招標前爭議、招標爭議、履約爭議及不良廠商爭議等，但招標前之爭議因屬機關內部之行政作為（彭麗春，1999），並非政府採購法所欲規範，故實際而言，亦係分為「招標爭議」、「履約爭議」及「不良廠商爭議」等三種類型。面對與日俱增的政府採購爭議，主管機關行政院公共工程委員會亟思如何有效解決及預防爭議之發生，曾於九十二年十二月委託理律法律事務所就工程會採購申訴審議委員會曾辦理之申訴、調解案例為基礎，加上理律法律事務所處理過之案件，將政府採購爭議之類型歸納為下列數種（公共工程委員會，2003）：（一）申訴案件類型：包括政府採購法第七十四條之申訴及第一百零一條之申訴（詳表 2-1）。. 11.

(19) 表 2-1 公共工程委員會委託研究有關政府採購爭議申訴案件類型表一、政府採購法第七十（一）對招標文件之申訴四條申訴案件 1.對廠商資格限制之爭議 2.對規格限制之爭議 3.其他爭議（二）對招標文件規定之釋疑、後續說明、變更或補充之申訴（三）對採購過程、結果之申訴 1.關於招標文件之爭議（包括規格不符、廠商資格不符及招標文件形式上不符合規定等之爭議） 2.投標文件有疑義之爭議 3.補正投標文件之爭議 4.未依招標文件規定投標之爭議 5.對於標價是否偏低、顯不合理之爭議 6.減價、比價之爭議 7.對於開標、審標程序之爭議 8.對於決標審查標準主張有失公平之爭議 9.關於評選委員之爭議 10.同一廠商重複投標之爭議 11.對於投標廠商就該標案曾提供規劃、設計服務之爭議 12.就押標金形式之爭議 13.對於因變更或補充招標文件而不予開標、決標之爭議 14.其他爭議. 12.

(20) （續表 2-1）二、政府採購法第一百政府採購法第一百零一條第一項規定事由之申訴案件零一條申訴案件 1. 容許他人借用本人名義或證件參加投標者 2. 借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者 3. 擅自減省工料情節重大者 4. 偽造、變造投標、契約或履約相關文件者 5. 受停業處分期間仍參加投標者 6. 犯第八十七條至第九十二條之罪，經第一審為有罪判決者 7. 得標後無正當理由而不訂約者 8. 查驗或驗收不合格，情節重大者 9. 驗收後不履行保固責任者 10. 因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者 11. 違反第六十五條之規定轉包者 12. 因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者 13. 破產程序中之廠商 14.歧視婦女、原住民或弱勢團體人士，情節重大者資料來源：整理自行政院公共工程委員會「政府採購爭議處理事件案源及問題類型分析」，2004，頁 6-8。（二）調解案件類型：區分為簽約階段、履約階段、驗收階段及保固階段四大類，再依主要爭議原因細分如表 2-2 所列等類型：表 2-2 公共工程委員會委託研究有關政府採購爭議調解案件類型表（一）契約成立與否及成立時點之爭議一、簽約階段之爭議. （二）未按時簽約、對保之爭議（三）未按規定繳交履約保證金之爭議（四）其他. 13.

(21) （續表 2-2）. 二、履約階段之爭議. （一）採購機關未盡契約義務之爭議（二）「履約期限」之相關爭議 1.履約期限爭議 2.逾期罰款之爭議 3.履約期限展延費用求償之爭議（三）關於「計價」之爭議 1.總價結算契約發生數量差異之爭議 2.關於「乙式計算」之爭議 3.關於「實做實算」計價項目之相關爭議 4.「漏項」之爭議 5.單價或計價公式之調整 6.物價指數調整爭議 7.法定工時縮短致費用增加 8.設計監造服務費用之計價爭議 9.其他（四）關於「付款」之爭議 1.尾款給付爭議 2.其他關於付款之爭議（五）契約變更之爭議 1.變更設計之爭議 2.工作數量增減之爭議 3.新增工作之爭議 4.其他（六）品質及瑕疵擔保之爭議 1.瑕疵擔保之爭議 2.同等品之爭議（七）地質差異之爭議（八）意外災害與風險之分擔爭議（九）契約解除與終止之爭議 1.合意解除與終止 2.任意解除與終止 3.違約解除及終止 4.因不可抗力解除與終止 5.其他. 14.

(22) （續表 2-2）（十）因暫停執行契約或停工之爭議（十一）契約解釋之爭議（十二）違約扣款之爭議（十三）履約保證金之爭議（十四）其他爭議 1.保管責任 2.保證責任 3.其他三、驗收階段之爭議. （一）驗收瑕疵改正之爭議（二）扣款驗收（減價收受）之爭議（三）延遲驗收之爭議（四）未驗收先行使用之爭議（五）驗收程序、標準以及驗收結果之爭議. 四、保固階段之爭議. （一）保固責任之爭議（二）保固期間之爭議（三）保固保證金提供之爭議（四）保固責任解除以及保固保證金返還之爭議. 資料來源：整理自行政院公共工程委員會「政府採購爭議處理事件案源及問題類型分析」，2004，頁 8-10。. 茲將上述文獻中所提及之爭議類型分類彙整如表 2-3：. 15.

(23) 表 2-3 採購爭議案件型態分類彙整表分類出處作者. 爭議類型. 文獻名稱（一）對招標文件之申訴一、第七十四（二）對招標文件規定之釋疑、後續說條申訴案件明、變更或補充之申訴（三）對採購過程、結果之申訴. 行政院公共政府採購爭二、第一百零廠商不服機關依政府採購法第一百零工程委員會議處理事件一條申訴案件一條規定之十二款事由通知刊登政府案源及問題採購公報類型分析（一）簽約階段之爭議三、調解案件（二）履約階段之爭議（三）驗收階段之爭議（四）保固階段之爭議（一）招標行政院公共政府採購申工程委員會訴案例彙編. （二）審標申訴案件. （三）決標（四）不良廠商. 行政院公共公共工程爭工程委員會議處理案例彙編. （一）工程採購調解案件. （二）財物採購（三）勞務採購（一）契約解釋（二）總價承攬實作數量與契約不符（三）工期計算（四）進場遲延或中途停工. 楊英君. 公共工程履約爭議處理制度之研究. （五）異常工地狀況契約爭議. （六）物價上揚（七）估驗計價（八）使用同等品（九）設計不當或延遲審查（十）因歸責於第三人事由（十一）契約變更. 16.

(24) （續表 2-3）. 胡宗鳴. 政府採購救濟機制之比較研究-以招標爭議之救濟機制為重心. （一）招標前爭議（二）招標爭議採購爭議. （三）履約爭議（四）不良廠商爭議. 資料來源：本研究整理. 17.

(25) 二、常見的政府採購爭議原因對於得提出異議之理由，依政府採購法第七十四條及第七十五條第一項規定，廠商對於機關辦理採購之招標、審標、決標等事宜，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得以書面向招標機關提出異議。亦即廠商依政府採購法提出異議者，應以機關違反法令或我國所締結之條約、協定為限，並須主張其權利或利益受有損害。實務上認為第七十五條所稱之「違反法令」，係指違反維護政府採購程序而規範採購行為之行政法令，亦即指政府採購法及其相關法令而言，而非泛指我國現存有效之法律、命令，始與設立異議制度係為釐正招標機關不當招標行為之制度本質相符（李嵩茂，1998）。惟行政程序法中所規定之正當法律程序，因具有補充政府採購法令之效力（陳重見、顏世翠，2003），亦有因競合而成為此處所稱「法令」之可能（周瑤敏，2004）。而立法者雖將「違反我國所締結之條約、協定」列入得提起異議之事由，然依照司法院大法官會議釋字第三二九號解釋，如其係經法律授權或事先經立法院同意簽訂，或送立法院審議議決後轉換為國內法者，因具與國內法律相同之效力，實已涵蓋於政府採購法第三條所稱之「其他法律」或第七十五條第一項「法令」之概念，採購人員本即有遵守適用之義務；至尚未轉換成國內法者，尚非可以直接適用之法律，要求採購人員適用之，似亦有欠妥適（王珍玲，2001）。除了機關有違反法令之行為外，廠商提起異議時尚須主張自身之權利或利益（以下合稱「權益」）遭受損害，始具提起異議之資格（羅昌發，2000）。是以，本研究認為廠商提起異議之前提，必須因為機關辦理採購行為違反法令致其權益受損。此之法令涵蓋政府採購相關法令及行政程序法中之正當法律程序，但不包括未轉換為國內法之條約與協定，至廠商倘非主張其自身權益受損，並無提出異議之資格。故為避免機關違反法令致損害廠商之權益，除了供機關遵循之採購法規必須完備外，亦需實際從事採購相關業務之人員熟悉擬適用之法規，以減少廠商異議、申訴之案件。另楊英君（1998）在其公共工程履約爭議處理制度之研究中指出，公共工程生命週期中，以工程履約階段發生爭議之頻率最高，影響也最大，但其導致爭議發生之原因，卻可能是公共工程生命週期中任一階段所埋下之潛在因素，公共工程生命週期中招標與履約各階段爭議形成之原因，其中以契約文件本身之瑕疵最易導致日後履約爭議之發生，其原因不外契約不公平、條款不明確、規定不完整等三種情形。雖本研究之研究範圍並非僅限於公共工程，但從文獻資料及所蒐集之案例中，可見工程採購案件因具有金額龐大、施工時間漫長、專業技術性高、衍生契約複雜、涉外案件眾多、附合契約屬性等，潛藏更高之風險性與不確定性等，故發生爭議之機率居於各項採購爭議之冠，其發生爭議之原因，亦多能涵蓋其他採購之爭議。是以本研究於此將採購爭議較常見之原因歸納為下列三項，並作為問卷設計之三個構面：. 18.

(26) （一）法規完備性（二）人員對法規熟悉與否（三）招標文件之周延性 1.條款公平與否 2.契約明確與否 3.規定完整與否三、常見的政府採購爭議處理方式就政府採購所生之爭議，現行政府採購法既以雙方當事人是否已進入訂約程序，而決定應循行政爭訟或民事訴訟程序謀求救濟，乃於第六章規定中，針對在政府採購契約成立前之招標、審標、決標爭議（以下合併簡稱「招標爭議」）提供異議及申訴之處理機制，即廠商對於機關辦理採購，認為違反法令，致損害其權利或利益者，得在法定期限內，以書面向招標機關提出異議；對於公告金額以上採購異議處理結果不服，或招標機關逾法定期限不為處理者，得以書面向該管申訴審議委員會申訴。另為建立廠商間之良性競爭環境，杜絕不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，政府採購法第一百零一條至第一百零三條並訂有刊登不良廠商及廠商不服機關通知及處理結果之異議與申訴。至於機關與廠商間因履約爭議未能達成協議者，政府採購法第八十五條之一訂有得向採購申訴審議委員會申請調解或向仲裁機構提付仲裁等二種方式，主管機關所訂之採購契約範本中並增列了得提起民事訴訟、依其他法律申（聲）請調解或依契約或雙方合意之其他方式處理等方式。以下分就各項爭議處理機制說明之：（一）申訴機制政府採購異議申訴制度之創制，可謂提供廠商便捷的申訴管道，對政府採購制度之健全發展，有著舉足輕重的影響。其適用之情形有下列二種： 1.招標、審標、決標之爭議處理政府採購法於第六章闢有專章（詳附錄二）規範機關與廠商間因採購所生之爭議處理，即有關招標、審標、決標之爭議，廠商認為機關違反法令或我國所締結之條約、協定，致損害其權利或利益者，得依該章之規定於期限內向機關提出異議。如對於公告金額以上採購異議之處理結果不服或招標機關逾規定期限不為處理時，並得向採購申訴審議委員會提起申訴（處理流程如圖 2-2）。而採購申訴審議委員會得僅就書面加以審議（處理流程如圖 2-3），其所為審議判斷，應以書面附事實及理由，指明招標機關原採購行為有無違反法令之處，並得考量公共利益、相關廠商利益及其他有關情況建議機關處置之方式，必要時得通知機關暫停採購程序。機關評估廠商所提異議或申訴之事由，認其異議或申訴有理由者，應自行撤銷、變更原處理結果，或暫停採購程序之進行。但為應緊. 19.

(27) 急情況或公共利益之必要，或其事由無影響採購之虞者除外。審議判斷視同訴願決定，是以，廠商不服之，得逕向各管行政法院提起行政訴訟救濟之。而對於採購申訴審議委員會於審議判斷中之建議處置方式，機關亦非均得照單全收，如不依其建議辦理者，應於收受判斷之次日起十五內報請上級機關核定，並由上級機關於收受之次日起十五日內以書面向採購申訴審議委員會及廠商說明理由。 2.不良廠商之爭議處理由於機關依據前節所述政府採購法第一百零一條規定將符合所列情形之廠商刊登政府採購公報，影響廠商權益甚鉅，故對於機關所為之通知，廠商認有違反政府採購法或不實者，得依同法第一百零二條之規定於規定期限內，以書面向該機關提出異議。對於機關所為異議之處理結果不服，或機關收受異議後於規定期限內不為處理者，無論案件是否逾公告金額，均得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起十五日內，以書面向該管採購申訴審議委員會申訴（處理流程如圖 2-4）。（二）履約之爭議處理對於履約過程中所生之爭議，一般均依雙方契約所訂之處理方式及慣例處理，儘可能在兼顧公益及公平合理之情況下協調解決。但是因為每一個契約所生爭議未趨一致，主管機關乃於契約範本中訂有如下內容之爭議處理條款供機關與廠商採行參考： 1.機關與廠商因履約而生爭議者，應依法令及契約規定，考量公共利益及公平合理，本誠信和諧，盡力協調解決之。其未能達成協議者，得以下列方式處理之：（1）依採購法第八十五條之一規定向採購申訴審議委員會申請調解。（2）於徵得機關同意並簽訂仲裁協議書後，依仲裁法規定提付仲裁，並以機關指定之仲裁處所為其仲裁處所。（3）依採購法第一百零二條規定提出異議、申訴。（4）提起民事訴訟。（5）依其他法律申(聲)請調解。（6）依契約或雙方合意之其他方式處理。 2.履約爭議發生後，履約事項之處理原則如下：（1）與爭議無關或不受影響之部分應繼續履約。但經機關同意無須履約者不在此限。（2）廠商因爭議而暫停履約，其經爭議處理結果被認定無理由者，不得就暫停履約之部分要求延長履約期限或免除契約責任。 3.本契約以中華民國法律為準據法，並以機關所在地之地方法院為第一審管轄法院。 20.

(28) 是以，依上述範本之爭議處理方式，除依採購法第一百零二條規定提出異議、申訴部分歸類於前述之申訴機制外，可包括以協議解決、向採購申訴審議委員會申請調解（處理流程如圖 2-5、2-6、2-7））、依仲裁法規定提付仲裁、提起民事訴訟等方式進行。茲就各項爭議處理方式比較如表 2-4：. 21.

(29) 表 2-4 政府採購履約爭議處理方式比較表特性. 時間. 成本. 程序. 方式. 協議. 雙方當事人合意即可，可費用較少迅速解決. 拘束力. 後續救濟機制. 非正式程雙方合意即採購申訴審序，得以會議達成協議，違議委員會申方式進行反者視為違請調解約仲裁民事訴訟. 採購申訴審約需 4-6 個月約需 2-25 萬先程序審調解成立，與仲裁議委員會申查，再實體審確定判決有民事訴訟請調解查，具彈性同一效力. 仲裁. 民事訴訟. 其他調解. 依仲裁標的適用仲裁法金額纍進，包或準用民事約需 6-9 個月括仲裁費用訴訟法或依與律師費其他適當之程序進行. 仲裁判斷與確定判決有同一效力，但向法院聲請須聲請法院撤銷仲裁判為執行裁定斷後方具執行力. 多者數年，不三審費用、律依民事訴訟終局判決具有上訴權易掌控師費法規定程序既判力與執行力如同協議，但調解人之報受限於調解酬人之時間安排，可能較協議多花費些時間. 非正式程序或依循鄉鎮公所之調解程序. 採購申訴審議委員會申請調解仲裁民事訴訟. 資料來源：修改自陳國書「公共工程履約爭議處理之研究」，2003，頁 27. 22.

(30) 招標、審標、決標違反法令致損害廠商權利或利益（§74、75）. 廠商在規定期限內以書面向招標機關提出異議（§75Ⅰ、施§102Ⅰ）. 否. 原則：不受理（施 §105）. 程序審查是否合理？（異議是否逾期、不合程式不補正或在國內無住（營業）所未委任代理人等）（施§102Ⅱ、Ⅲ、§105）. 例外：雖逾期，經評估異議有理由者，仍得自行撤銷或變更原處理結果或暫停採購程序之進行（84Ⅰ）（施§105 但書）. 是. 實體審查. 自收受異議書之次日起十五日內為適當之處理（§75Ⅱ）. 機關是否將處理結果通知廠商或處理期限屆滿仍未通知？（§75Ⅱ、76）. 是. 否. 結束. 廠商是否不服？（§75）. 是否是否達公告金額以上？（. 6）是. 向採購申訴審議委員會第申訴書（正本）並副知招標機關（§76、77、78Ⅰ）圖 2-2. 異議處理流程. 資料來源：行政院公共工程委員會網站. 23.

(31) z. z. 廠商申訴對公告金額以上採購異議之處理結果不服，或機關逾期不為處理之事件（§76）繳費三萬元. 向申訴會遞申訴書正本（§77）（規則§3、4）. 申訴書副本送招標機關（§78Ⅰ）. 機關十日內提書面意見（§78Ⅰ）. 審查有無程序上應為不受理之事由？（§79、規則§11）是. 否. 必要時通知機關暫停採購程序（§82）. 廠商、機關陳述意見（§80Ⅱ）. 申訴會指定愈審委員 1-3 人；必要時選任諮詢委員 1-3 人進行實體審查或僅就書面審議（§80Ⅰ）（規則§13、14）. 專家學者提供意見或第三者鑑定（§80Ⅲ）. 申訴委員會議決議通過. （一）程序審查事件：作成不受理審議判斷（§ 79）（二）實體審查事件：作成審議判斷，指明違法與否，並得提建議處理方法（§82Ⅰ）. 審議判斷視同夙願決定（§83）. 不服審議判斷之救濟-行政訴訟. 圖 2-3 申訴審議流程資料來源：行政院公共工程委員會網站. 24.

(32) 機關發現廠商有第 101 條各款情形之一. 以書面通知廠商並附註如未異議將刊登政府採購公報. 無. 廠商有無於 20 日內向該機關異議？. 刊登政府採購公報. 各機關依 103 條規定： 1. 不與此家廠商往來 3 年或 1 年 2. 期間內廠商不得投標、不得為決標對象、不得為分包廠商各機關依 50 條規定： 1. 廠商投標不予開標 2. 開標後發現，不決標予該廠商 3. 決標後發現，撤銷決標、終止契約或解除契約，並追償損失. 有機關處理異議後通知廠商或機關逾 15 日不為處理. 廠商是否不服？. 是廠商 15 日內以書面向該管申訴會申訴. 否. 申訴會是否程序不受理？否否申訴會審議廠商申訴是否有理？. 廠商是否不服，並提起行政訴訟？. 是. 是. 機關不得刊登政府採購公報. 不服（視同）訴願決定之審議判斷之救濟-行政訴訟. 圖 2-4 停權爭議處理流程資料來源：行政院公共工程委員會網站. 25.

(33) 主張有爭議之一造德聚申請書向管轄申訴會申糗履約爭議調解、繳費（§85-1、 85-2、收費辦法 4-7）按他造人數分送副本（規則§6）. 申訴會收辦調解申請書他造依限陳述意見並副知申請人（規則§9）審查有無程序上應為不受理之事由？（規則§10）. 無申訴會主委指定調解委員 1-3 人（規則§11）. 選任個案諮詢委員若干人（規則§11）. 指定期日，進行調解（規則§11-16） ★通知兩造、訴訟代理人、利害關係人到場 ★ 囑託鑑定：並得邀請專家人士提供說明、諮詢 ★ 開會次數視案情繁簡而定. 調解委員以申訴會名義提書面調解建議送兩造表示意見. 申訴會委員會議決議通過詳流程-2 應予程序不受理者，正式函知不受理，並副知他造. 實體審查結果. 調解不成立. 調解方案. 調解成立. 含兩造到場不能合意及一造或兩造不到場（規則§6）. 當事人不能合意但已甚接近（§85 之 4）. 當事人合意（§85 之 3）. 圖 2-5 採購申訴審議委員會履約爭議調解流程-1 資料來源：行政院公共工程委員會網站 26.

(34) 調解委員以申訴會名義提書面調解建議送兩造表示意見（§85 之 3、規則 18Ⅰ）. 機關同意與否. 廠商同意與否是. 否. 報上級機關核定，並以書面向申訴會及廠商說明理由（規則 18Ⅱ）. 是. 函復申訴會，調解成立（與訴訟上和解同一效力）（註一）. 否. 調解不成立（註二、三）. 註：一、依此流程調解成立者，申訴會將以兩造中較後函復同意者之函件到達日為調解成立日，並據以製作調解成立書分送兩造。二、依此流程調解不成立者，申訴會將於任一造或兩造提出函復不同意後，製作調解不成立證明書分送兩造。三、機關無論為申請調解者或為相對人之身分，如不同意申訴會之調解建議，均應報請上級機關核定（規則 18Ⅱ）. 圖 2-6 採購申訴審議委員會履約爭議調解流程-2 資料來源：行政院公共工程委員會網站. 27.

(35) 指定期日，進行調解（規則§11-16） ★通知兩造、訴訟代理人、利害關係人到場 ★ 囑託鑑定：並得邀請專家人士提供說明、諮詢 ★ 開會次數視案情繁簡而定. 申訴會委員會議決議通過實體審查結果. 調解不成立. 調解方案. 調解成立. 含兩造到場及一造或兩造不到場（§85 之 3、規則§17）. （當事人不能合意但已甚接近§85 之 4）. （當事人合意§85 之 3）. 付予證明書（民訴§418、規則§19Ⅱ）. 依契約約定或其他法定程序救濟，如仲裁或民事訴訟. 廠商、利害關係人或機關是否對於方案通知書提出異議？（民訴§418）. 否. 調解有無效或得撤銷之原因（民訴§416）. 是機關（包括為申請調解者之身分時）提出異議者，應先報經上級機關核定. 廠商、利害關係人或機關是否依限（10 日）提出異議？（§85 之 3、85 之 4）. 機關應以書面向申訴會及廠商說明理由. 否. 是. 調解不成立（§85 之 3）. 圖 2-7 採購申訴審議委員會履約爭議調解流程-3 資料來源：行政院公共工程委員會網站. 28. 調解成立書送達；與訴訟上和解同一效力（§85 之 3、民訴 §398、400、強制 4Ⅰ、6、61）. 當事人得向法院提起宣告調解無效或撤銷調解之訴（民訴§416Ⅱ、Ⅲ）.

(36) 第三節政府採購之績效評估一、政府採購之特性政府採購是一個動態的過程，開始於公務機關認定有採購之需要，而終止於採購契約履行完畢，公務機關依法定程序辦理結案為止（高育麟，1997）。亦即政府採購乃係政府機關為達成組織的施政目標，依照法令規章，透過選擇過程，以預算撥款方式而自外在環境中輸入有形的物品、器材設備或無形的勞務，以執行賦予該組織之任務，而達到安定社會秩序、滿足百姓需求之施政目標的過程，而有關之政府政策、公共利益、社會公平性等必須遵守事項，則係規範於前述之法令規章中（洪添福，2004）。吳定（1969）研究結果指出，公務機關具有許多與企業不同之特性，例如公務機關不以經營利潤作為其行政目標，財源取得程序不若企業直接，而呈現必須採取漸進途徑或保守態勢獲得；所以政府採購雖屬私經濟行為而與私人買賣行為有同樣的經濟效益問題，但因為其運用之經費乃是來自人民的納稅金，而非私人資本，它是一種公共資源的利用，最終目的乃在於運用這些公共資源，來提供為人民服務，滿足人民各項需求，由是觀之，政府採購乃係政府以行政輔助行為進行採購，以達到其政治目的，並非追求最大的商業利益或基於自利觀點之行為，而是重視增進公共福祉，考量公共利益，不同於其他行政措施具濃厚的政治色彩，所以不應當忽略其公共目的之特徵，而將其與一般私法行為等同視之，故政府採購不能依其自由意志任意選擇交易對象，或有不具正當理由指定廠牌及其他差別待遇之情形，此乃政府採購之特色，且為與非政府採購之私經濟行為的最大分際，此並為政府採購除了要求成效外，更有達到公平、公正、公開要求的主因。 Stiglitz（1989）探討國家經濟角色認為，國家做為一種經濟組織，有兩個與私人經濟組織不同的特點，即成員資格取得的普遍性與國家對組織成員有強制力，這兩種特點並且造成信用責任（fiduciary responsibilities）之問題，因為國家之收益乃係透過強制力從人民手中取得，所以國家對人民就有特別的信用責任，這種特殊的信用責任並導致政府支出上所應有之公平限制原則，而這種公平的限制不單是要求個人或團體受到國家公平的對待，而且必須在程序上表現公平的形式，因此政府必須制定許多的程序與法令，來確保公平形式之維持，使得每一個人或團體能在形式上受到國家的公平對待，然而這種公平的限制也是造成繁文縟節（red tape）與官僚作風（bureaucracy）的主因，而政府採購是一種國家的經濟行為，公平的限制將影響政府採購制度的設計，採購制度中各種控制機制與競爭機制的設計，首先必須滿足這種公平形式的要求，以排除私人利益的介入或其他不當影響政府採購的因素，而造成效率低、成本增加、形式上的公平競爭而導致市場的不確定性等負面影響，凡此並為執行採購之公務機關及參與投標廠商所得以預見之情形。. 29.

(37) 李靜宜（2001）的研究歸結指出，政府採購是一種具備以下特徵之特殊類型交易行為： 1.就行動主體而言，互動關係的兩造，分別包括需求者（政府）及提供者（民間廠商），且係由政府單方面發動要約。 2.就相互關係的性質而言，政府與民間廠商間關係的建立，係以簽訂契約為內涵，契約規範彼此之間的權利義務關係。 3.政府與民間廠商間建立契約關係的目的，係基於滿足政府施政的需要而發動的交易行為。 4.契約的建立，除了交易雙方就契約內容的合意外，更受到相關法令規章的規範，政府和民間的廠商在簽訂採購契約的過程中，對於契約如何簽訂並不擁有完全的自主性，而是在政府採購制度許可的範圍內為之。制度的規範，影響了契約的可能形式、內容、履約的方式步驟，以及廠商的資格條件。總之，採購制度提供了雙方的作業方式與準則，也依契約的權利義務關係保障及規範、限制了買賣雙方。洪添福（2004）綜合整理出政府採購行為具備了以下的多項特殊性：這種採購行為受益的主要對象並非採購機關本身，而是社會大眾或特定對象；機關辦理採購講求節省公帑，卻不以機關組織自利之利潤為依歸；重視效率與效能，但卻須依繁文縟節的程序辦理採購；預算經費取諸於民，採購之標的最終大部分還是還諸於民；雖屬公務機關之採購行為，卻必須為其他公務機關監督是否公平、公正對待廠商。基於上述政府採購特性之說明，政府採購確有其應當受重視之重要性，更因其特殊性而需要有異於私企業辦理非政府採購所應具備之精神，所應遵循之程序，此為政府採購制度應受重視、執行績效應受評估之立基所在。二、公私部門績效評估之異同根據洪添福（2004），管理學中對於績效之定義包括效率及效能等二項，效率係指達成目標之資源使用程度，通常被視為與生產力同義，而效能則係指目標達成之程度；國內許多學者同意所謂「績效」是指對於組織諸多目標達成程度的一種衡量，甚至和目標應為同義詞（劉文平，1993）；許士軍（1980）則強調績效是所謂目標一致化（goal congruence）作用。是以，可見不管公務機關或私企業所討論的績效都是非常多元的，其衡量標的也許是可以計量的有形物，亦可以是無法計量的無形物，例如組織目標的達成. 30.

(38) 情形、為達成組織目標所付出資源的多寡、組織的文化與氣氛、人員的滿意度等。績效評估（performance evaluation）之概念乃起源於企業的經營管理，尤以現代的企業經營，莫不重視有效的科學管理，而有效的管理則首重績效的控制與評估，以維繫企業的永續生存；李允傑（2001）研究曾提及 Drucker 亦認為績效為企業之目的，也是企業所以生存的命脈。洪添福（2004）則認為，所謂績效評估乃是對組織目標達成程度的衡量，係指一個組織企圖達成某項目標、如何達成與是否達成目標的系統化測量過程，評估是為了瞭解組織的工作項目執行之「效能」與「效率」如何的過程，評估之對象是以組織績效為主，而非評估個人之績效，亦是任何利用追蹤與評估組織績效的過程，從政策計畫到執行成果的評估，是全程不斷運用投入、產出與回饋的系統原理，使目標更明確、計畫更健全、作業更落實有效，如此則執行的偏差及錯誤均將減少到最低程度，組織之運作更見成效，更可藉此而有更公平的各項激勵措施，公務機關績效評估制度之建立，並確將成為一重要且持久之重要課題，此乃現代管理理論與管理技術對公部門組織的重要貢獻。三、政府採購之績效評估韋伯韜等（2005）曾在文中提到 Morrisey（1976）指出衡量行政機關整體績效常用的指標可分成六個面向： 1.生產力：每工作小時產出、個人產出、符合進度、克服的困難、節省的時間。 2.作業規劃：目標與成果管理應用、工作流程、成員負荷、資源分配、管制考核。 3.組織形象：媒體有利報導、資訊開放、機關協調。 4.民意機關關係：民意代表詢問處理績效、預算批准、法案批准、提供立法資訊。 5.成員發展：受訓次數、多元專長計畫、指定培育成員數。 6.成員士氣：缺勤率、申訴成員數、新觀念次數、自動服務數。同研究中提及 Cordiner（1958）認為績效衡量項目級標準如同一種共同的觀念及共同語言，用以作為溝通之工具。因此績效衡量必須具客觀性，並可使各部門主管發現執行偏差，作為事實導正之基礎，最後據以作為衡量各部門主管績效與計畫，及員工評估、升遷與獎懲之基礎。前掲作者文中亦稱 Szilagyi（1984）曾提出「管理績效的架構」，分別從五個. 31.